Turismo sostenible en Europa

Dimensiones del paisaje - Reflexiones y propuestas para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje

Niek Hazendonk, Marlies Brinkhuijsen, Chantal de Jonge, Hugo de Jong, Dirk Sijmons, abril 2017

Cuando la Unión Europea empezó a interesarse por la cuestión del turismo, tuvo en cuenta inmediatamente la dimensión medioambiental del sector. A mediados de los años 90, el Libro Verde de la Comisión sobre el papel de la Unión en el ámbito del turismo (DOCE 97/1995 de 4 de abril de 1995, serie COM) destacaba que uno de los objetivos de la Unión en el ámbito del turismo era contribuir al desarrollo sostenible. El programa Philoxenia propuso medidas para desarrollar un turismo europeo de calidad fomentando la sostenibilidad. Por ejemplo, preveía el establecimiento de sistemas de gestión respetuosos con el medio ambiente y un Premio Europeo de Turismo y Medio Ambiente.

El premio tenía tres objetivos

• para dar a conocer el concepto de sostenibilidad al público;

• establecer una comunicación permanente entre los agentes locales, los empresarios turísticos, los representantes del gobierno y el sector político

• para premiar las iniciativas « ejemplares » en el ámbito del turismo y el medio ambiente.

El sector turístico se ha beneficiado mucho del apoyo europeo. Se han creado muchos programas de financiación y algunos programas de subvenciones para proyectos medioambientales también benefician a los agentes del sector turístico. El instrumento financiero de la UE, LIFE, apoya diversos proyectos que promueven el turismo sostenible, como la protección de los recursos naturales, culturales o tradicionales en regiones que dependen económicamente de ellos, así como proyectos que desarrollan nuevos conceptos de protección medioambiental. En el marco del Plan de Acción de la Comisión para apoyar el turismo, se han apoyado financieramente varios proyectos piloto de turismo sostenible: por ejemplo, el proyecto transnacional « Por una movilidad suave en los centros turísticos y las regiones » (Eckert y Cremer, 1997). Sin embargo, la falta de una verdadera política europea común en el ámbito del turismo puede considerarse el principal obstáculo para la consecución de los objetivos fijados en el sector. La idea que siempre ha prevalecido, y aún prevalece, es que las actividades turísticas son principalmente una cuestión nacional, regional o local, y que las acciones europeas sólo deben complementarlas. En consecuencia, las medidas adoptadas a nivel europeo son ineficaces y son más una cuestión de intención que de decisión.

Participación de todos los sectores relevantes

A principios del siglo XXI, la necesidad de un turismo sostenible en los Estados miembros de la UE comenzó a sentirse de forma generalizada y las iniciativas en este campo se convirtieron en una prioridad.

Para lograr este objetivo, la Unión Europea se basó en las directrices internacionales en este ámbito. Entre ellos se encuentran la Agenda 21 para la Industria de los Viajes y el Turismo, elaborada en 1999 por el WTTC, la Organización Mundial del Turismo (OMT) y el Consejo de la Tierra; el Código Ético Mundial para el Turismo, adoptado por la Asamblea General de la OMT, que hace hincapié en el principio de sostenibilidad; las Directrices Internacionales sobre Turismo Sostenible del PNUMA; y el Convenio sobre la Diversidad Biológica. La Comisión Europea ha elaborado un Libro Blanco titulado « La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad » con el fin de desarrollar modos de transporte más eficientes y sostenibles para el turismo. Asimismo, la Comisión elaboró las Orientaciones básicas para la sostenibilidad del turismo europeo (21-11-2003, COM/2003/716), en las que se definen las medidas que debe aplicar la Unión Europea y se invita a participar a todas las partes interesadas en el sector turístico, a saber, la propia Unión Europea, las organizaciones internacionales, los Estados, las autoridades locales, los agentes privados y, por último, los ciudadanos y los turistas. Entre las medidas clave se encuentra la creación en 2004 de un grupo para trabajar por el desarrollo del turismo europeo sostenible (formado por representantes de asociaciones comerciales, destinos turísticos, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, administraciones de los Estados miembros y organizaciones internacionales) y el desarrollo de la Agenda 21 europea para el turismo (Villanueva-Cuevas, 2011).

La Agenda 21 Europea del Turismo La Agenda para un Turismo Europeo Competitivo y Sostenible (19.10.2007, COM/2007/621 final) subraya la necesidad de desarrollar una industria turística europea más competitiva y respetuosa con el medio ambiente. Esto supone un turismo sostenible, cualidad que lo diferencia de otros destinos emergentes.

Para ello, es fundamental la implementación de políticas públicas basadas en la gestión sostenible de los destinos y la inclusión del concepto de sostenibilidad en las acciones de empresas y turistas (Villanueva-Cuevas, 2011). La Comisión ha definido los siguientes principios y ha invitado a todas las partes a respetarlos

• adoptar un enfoque global e integrado

• plan a largo plazo;

• lograr un buen ritmo de desarrollo;

• Involucrar a todas las partes interesadas;

• Utilice los mejores conocimientos disponibles;

• minimizar y gestionar los riesgos (principio de precaución);

• repercutir los efectos en los costes (el usuario y el contaminador deben pagar);

• en su caso, establecer límites y respetarlos;

• Control continuo.

La Comisión animó a todas las partes implicadas en el sector turístico a aumentar su nivel de participación. Además, reconoció su responsabilidad de actuar en este ámbito y se comprometió a continuar con su papel de impulsor a nivel europeo con los siguientes objetivos

• animar a los agentes turísticos a producir y compartir conocimientos

• promover destinos de excelencia

• para movilizar los instrumentos financieros de la UE;

• integrar plenamente la sostenibilidad y la competitividad en las políticas de la Comisión. El paso más importante se dio con la adopción de una nueva política europea de turismo, desarrollada junto con el Tratado de Lisboa (2009), que considera la sostenibilidad como un principio fundamental.

Hasta entonces, las iniciativas de sostenibilidad formaban parte de políticas sectoriales específicas que afectaban al turismo, como la política de transportes, o de acciones aisladas para proteger los territorios de la UE sometidos a un turismo excesivo, el Protocolo de Turismo del Convenio de los Alpes.

La Unión Europea no tiene poder para imponer una verdadera política a los Estados miembros en el sector del turismo y el paisaje. En efecto, desde que la Unión Europea se ha implicado en estas cuestiones, se ha decidido que las principales iniciativas en favor del turismo se tomen principalmente a nivel local, ya que los Estados miembros, las regiones y las entidades locales tienen un conocimiento más directo de los problemas relacionados con el turismo y pueden encontrar más rápidamente soluciones adaptadas a las especificidades de cada territorio. Por ello, es necesario que las iniciativas de la Unión Europea en el sector respeten escrupulosamente el principio de subsidiariedad. Por lo tanto, las medidas europeas sólo podrían añadir valor a las acciones de cada Estado. Aunque muchos pidieron que se incluyera un capítulo específico sobre el turismo en los Tratados fundacionales, esta propuesta fue sistemáticamente rechazada, debido a las escasas posibilidades de actuación de la Unión Europea, la falta de recursos presupuestarios, la falta de recursos humanos en la organización común del sector, la falta de coordinación de las iniciativas llevadas a cabo por los Estados miembros, etc. Sin embargo, a principios de este siglo, varios factores han contribuido de forma decisiva a cambiar la estrategia turística de la Unión Europea: el turismo europeo crece, pero su crecimiento es inferior a la media mundial, especialmente en comparación con los destinos emergentes. Asimismo, se hace necesario responder a los nuevos retos que plantea el turismo (nuevos destinos internos, competencia exterior, falta de mano de obra cualificada, calidad de los servicios, adopción del euro, desregulación del transporte público). Todos estos factores requieren una mejor coordinación. En consecuencia, se ha elaborado un marco estratégico con vistas a establecer una verdadera política común en materia de turismo.

Esta tendencia se reflejó en el Tratado de Lisboa (artículo 195 del texto consolidado del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, DOCE, 30.03.2010, C 83/47), que otorgó a la Unión Europea competencias específicas y sustanciales para apoyar, realizar y coordinar las acciones de los Estados miembros, tendiendo así a una actuación más clara y coherente, y no limitada a la coordinación del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias por parte de los Estados miembros. Ciertamente, se han conseguido resultados a través de este nuevo marco de actuación: en el ámbito del turismo sostenible, por ejemplo, la reunión ministerial informal organizada por la Presidencia española del Consejo, celebrada el 15 de abril de 2010, fue un paso decisivo para conseguir el compromiso de la Unión Europea y de todos los Estados miembros de trabajar por un sector turístico más competitivo, sostenible, moderno y socialmente responsable. En junio de 2010, la Comisión presentó una comunicación basada en estas nuevas competencias, en la que se describían diversas medidas para promover el turismo europeo y su desarrollo y adaptación a la difícil situación económica actual (Comunicación de la Comisión Europea, « Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo », Bruselas, 30.06.2010, COM (2010) 352 final). Este nuevo marco, que la Comisión intenta establecer para el turismo, se basa en cuatro ideas fundamentales, una de las cuales es promover el desarrollo de un turismo sostenible, responsable y de alta calidad. Para lograr este objetivo, la Comisión propone adoptar una serie de medidas:

• Establecer un sistema de indicadores comunes para la gestión sostenible de los destinos, en la línea de NECSTorR y EDEN;

• Organizar campañas de sensibilización para los turistas europeos;

• Establecer una etiqueta europea de calidad turística, basada en las experiencias nacionales existentes;

• Facilitar la identificación por parte de la industria turística de los riesgos vinculados al cambio climático y estudiar las posibilidades de desarrollar y ofrecer servicios turísticos alternativos;

• proponer una carta de turismo sostenible y responsable y crear un premio europeo para las empresas y destinos turísticos que respeten los valores definidos por la carta;

• proponer una estrategia de turismo costero y marino sostenible;

• Desarrollar o reforzar la cooperación entre la Unión Europea, los principales países emergentes (China, Rusia, India, Brasil) y los países mediterráneos para promover modelos de turismo sostenible y responsable y fomentar el intercambio de buenas prácticas.

Hacer de la sostenibilidad la identidad del turismo europeo

La Unión Europea no aborda las acciones de sostenibilidad del mismo modo que otras acciones del sector turístico. No se trata de una línea de actuación entre otras. A partir de ahora, sólo se tendrá en cuenta el turismo sostenible. La Comisión vincula la competitividad, la calidad y el desarrollo del modelo turístico europeo con la sostenibilidad, hasta el punto de considerar que el futuro del sector estará estrechamente ligado a la calidad de la experiencia turística, de la que la sostenibilidad es parte integrante. Para ella, no debemos seguir hablando de turismo europeo sin hablar de turismo europeo sostenible. Sin embargo, esto no debe hacernos olvidar el trato que ha recibido el turismo por parte de la Unión Europea. Aunque la Unión cuenta ahora con nuevas competencias que pueden permitirle coordinar, complementar y apoyar las iniciativas de los estados a favor del turismo sostenible, sigue correspondiendo a los estados desarrollar dichos proyectos, y de su evolución dependerá su capacidad para llevarlos a cabo (Villanueva-Cuevas, 2011). En este contexto, el papel de las instituciones europeas, incluido el Consejo de Europa, será el de enseñar a los Estados miembros y a las regiones que el futuro del turismo europeo debe basarse en la sostenibilidad, como vector de calidad y competitividad, pero de manera que esta característica sea la « marca de calidad » del turismo europeo y no una característica más.

En nuestra opinión, los paisajes son un elemento clave para presentar a Europa como una marca de calidad. Por ello, el paisaje debe ser tenido en cuenta en la política europea y estar estrechamente vinculado a la nueva concepción de la política turística a nivel europeo.

Referencias