Les programmes participatifs d’amélioration des quartier

Un moyen par excellence de promouvoir une plus grande équité urbaine et territoriale à partir de la base. Zoom sur l’expérience d’inspiration latino-américaine

Catherine Paquette Vassalli, 2022

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Villes d’Amérique latine : bien plus que de simples initiatives d’amélioration des bidonvilles

En raison de la prédominance de l’informalité dans les processus d’urbanisation, des programmes d’amélioration des bidonvilles sont mis en œuvre dans de nombreuses régions du Sud. Des centaines de milliers d’établissements urbains informels doivent être profondément améliorés, de la régularisation des terres au logement, en passant par l’accès aux services urbains de base. L’Amérique latine a une expérience assez spécifique dans ce domaine. Comme sa croissance urbaine informelle très rapide a eu lieu il y a longtemps (contrairement à d’autres régions du Sud), elle a dû relever très tôt le défi de l’amélioration d’un très grand nombre de quartiers précaires. En fait, le déficit de logements dans la région est considéré comme beaucoup plus important en termes de qualité que de quantité ¹.

Depuis plusieurs décennies, de nombreux efforts ont été déployés pour faire face à ce problème majeur². Les interventions dans ce domaine ont considérablement évolué au fil du temps. Elles sont passées d’initiatives qui consistaient principalement à fournir des infrastructures et des services de base, et qui étaient essentiellement descendantes, à d’autres qui présentent aujourd’hui deux spécificités particulières. Tout d’abord, les dimensions abordées dans les programmes d’amélioration vont bien au-delà des interventions de base traditionnelles dans l’amélioration des bidonvilles : régime foncier, infrastructures d’eau et d’assainissement, accessibilité, amélioration du logement. Un nombre croissant d’actions sont désormais incluses dans les domaines de l’éducation, de la santé, du développement économique et de l’inclusion sociale. En outre, la culture au sens large est également une préoccupation importante dans de nombreux programmes et l’art est utilisé comme un outil pour renforcer la participation de la communauté et l’appropriation des actions d’amélioration ³.

L’approche territoriale des programmes permet de mieux relever le défi complexe de l’articulation et de la synergie des interventions sectorielles (qui constitue une pierre d’achoppement dans la mise en œuvre des politiques publiques et des ODD). Deuxièmement, les programmes sont très participatifs. Les habitants sont impliqués non seulement dans un processus de dialogue (une sorte d’étape obligatoire de nos jours dans les projets urbains) mais aussi dans la conception et la coproduction des solutions à mettre en œuvre dans leur quartier. En effet, outre l’intégration physique et sociale des quartiers informels à la ville, l’un des objectifs de nombreux programmes est également, en Amérique latine, de permettre la construction de la citoyenneté dans les territoires marginalisés et de ne laisser personne de côté, tant sur le plan social que politique. Pour ces raisons, les programmes d’amélioration des quartiers à faibles revenus mis en œuvre dans la région sont aujourd’hui bien plus que de simples initiatives d’amélioration des bidonvilles. En effet, ils sont connus depuis plusieurs décennies sous le nom de programmes et politiques d’amélioration intégrale des quartiers (mejoramiento integral de barrios). Bien que l’évaluation systématique ex-post de ces programmes reste un domaine important non développé, ceux-ci sont empiriquement considérés comme un succès sur le terrain. Ils constituent surtout un outil efficace non seulement pour remédier aux carences urbaines, mais aussi pour promouvoir une plus grande équité territoriale dans les villes, en nivelant les inégalités sociales et territoriales. Le « Décalogue pour l’amélioration participative des bidonvilles » (Decalogo para el Mejoramiento integral de Barrios) lancé récemment par une large coalition d’acteurs de la région (organisations de la société civile, mouvements sociaux, universités, centres de recherche, organisations internationales et régionales), souligne le potentiel élevé des programmes participatifs d’amélioration des quartiers, en particulier en ce qui concerne l’intégration sociale. Les membres de l’alliance les considèrent comme « fondamentaux pour répondre aux besoins immédiats et aussi pour contribuer à une reprise post-pandémique à long terme basée sur le bien-être de la population, la réalisation de ses droits et le respect de l’environnement » ⁴.

Derrière quelques initiatives emblématiques, une diversité de programmes et de mécanismes

L’une des expériences les plus reconnues dans le domaine de l’amélioration participative des quartiers en Amérique latine est sans aucun doute le modèle d’amélioration du Projet urbain intégral (Proyecto Urbano Integral - PUI) à Medellin, en Colombie. Mis en œuvre à partir du milieu des années 2000 dans cinq quartiers périphériques et informels, il a été alimenté par un processus durable d’apprentissage par la pratique. Il a d’abord été exécuté en tant que projet pilote dans l’un de ces quartiers. Le modèle PUI, également conceptualisé plus tard sous le nom d’urbanisme social, est une stratégie à long terme qui combine des projets à plusieurs échelles concentrés sur un territoire délimité (à l’échelle du quartier) et la planification urbaine. En fait, l’adoption d’une approche des bidonvilles axée sur la planification urbaine est considérée comme l’introduction par la municipalité d’un nouveau paradigme dans l’amélioration des bidonvilles, « déplaçant le centre d’intérêt du quartier vers la ville » ⁵. L’initiative de Medellin s’est fortement appuyée sur la participation d’une grande diversité d’acteurs, y compris des universitaires, qui ont pris une part active à la réflexion et au processus de mise en œuvre. Les résidents ont été invités à participer à la coproduction des projets à mettre en œuvre, notamment par l’organisation d’ateliers d’imagination. Chacun des 5 PUI consistait en la réalisation de projets intégrés correctement planifiés, combinés à des programmes plus larges du secteur social. Bien que l’une des principales interventions ait été la mise en place des lignes de téléphérique, désormais très connues, reliées au système de métro, les actions d’amélioration des quartiers étaient également largement basées sur la création d’espaces publics. En outre, la culture au sens large était une priorité évidente, avec la construction de 9 grands parcs-bibliothèques dans les quartiers pauvres de la périphérie ⁶. Et comme dans de nombreuses expériences actuelles d’amélioration des quartiers en Amérique latine, l’art a été utilisé comme un levier pour améliorer la transformation urbaine, en particulier grâce à la réalisation de peintures murales par de jeunes résidents⁷. (note) 7]

Le Barrio 31, dans la ville autonome de Buenos Aires, est sur le point de devenir une autre référence emblématique de l’amélioration participative des quartiers offerte par l’Amérique latine au monde. Le projet, développé par le gouvernement de la ville et financé par la Banque interaméricaine de développement (depuis plusieurs décennies, le principal bailleur de fonds du PMB dans la région) et la Banque mondiale, implique la transformation structurelle, économique et sociale de la Villa 31, l’un des bidonvilles les plus grands et les plus visibles d’Argentine, par le biais d’un large éventail d’actions : habitat et amélioration des conditions de vie ; intégration sociale et capital humain (promotion de l’exercice des droits pour tous les résidents et leur inclusion dans les activités sociales) ; développement économique durable (formalisation et autonomisation des petites entreprises) ; intégration urbaine, mobilité et espace public (garantie de l’accès à tous les services de base et connectivité à travers des infrastructures et des espaces publics respectueux de l’environnement). Le budget total du projet de 2016 à 2019 était de 8 280 dollars, 44,4 % provenant du budget de la ville de Buenos Aires, 42,4 % de la Banque mondiale et 13,2 % de la BID⁸. Derrière quelques exemples de réussite largement médiatisés, de nombreuses initiatives sont réellement mises en œuvre dans la région. Elles vont de projets modestes (mis en œuvre par exemple dans des municipalités périphériques qui font partie de métropoles plus importantes mais qui ont des moyens humains et financiers réduits, comme c’est le cas de Bello, 500 000 habitants, dans l’aire métropolitaine de Medellin) à des stratégies et politiques urbaines expérimentées par de grandes villes. Leur ambition est de se concentrer sur les quartiers pauvres (pas toujours informels, car les logements sociaux, par exemple, ont également besoin d’être améliorés), mais de couvrir l’ensemble de la ville. Le gouvernement de la ville de Mexico gère depuis 2007 son programme communautaire d’amélioration des quartiers (Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial : PCMB). Actuellement mis en œuvre par le ministère local de l’inclusion et du bien-être (Secretaria de inclusión y bienestar social), le programme consiste en l’exécution de projets axés en particulier sur les espaces publics, qui sont déterminés et supervisés par les résidents eux-mêmes, guidés par des professionnels et des institutions publiques. Pour sa part, le district de Bogota met actuellement en œuvre une stratégie sophistiquée d’amélioration intégrale des quartiers en utilisant une méthodologie quantitative complexe afin d’identifier et de cibler les zones d’intervention. Le programme Mejoramiento Integral de Barrios est mis en œuvre par le ministère de l’Habitat du district (Secretaria Distrital del Habitat) et vise à permettre aux habitants des quartiers informels « de bénéficier de la même qualité de vie que le reste de la ville ». Comme dans d’autres expériences de PMB, ses composantes sont diverses, allant de la légalisation des terrains à l’utilisation de l’art pour améliorer les quartiers et faciliter l’appropriation par la communauté (l’initiative Conectate con tu barrio). De toute évidence, l’amélioration du logement, les espaces publics, l’accessibilité et l’intégration sociale font partie des actions mises en œuvre. La participation active des citoyens, qui est un pilier de la stratégie, est considérée par les autorités du district de Bogota comme nécessaire pour mettre en œuvre des projets adéquats, mais aussi pour fournir un retour d’information concret et important concernant les besoins et les nécessités des résidents, ce qui peut, à son tour, contribuer à améliorer les politiques publiques en général.

Les gouvernements locaux sont clairement à l’avant-garde et inspirent désormais les politiques nationales

Compte tenu du grand nombre d’initiatives existantes, il est difficile de fournir une vue d’ensemble exhaustive des programmes PMB actuellement mis en œuvre dans la région d’Amérique latine. La création d’un observatoire régional dans ce domaine, souhaitée par de nombreux acteurs, serait en effet très utile. Outre l’existence des caractéristiques communes déjà mentionnées, il convient de souligner que ces programmes et politiques sont presque toujours mis en œuvre par les gouvernements locaux, avec très peu (ou pas) de soutien formel spécifique de la part du niveau national. En effet, les stratégies nationales concernant les conditions de vie des ménages à faibles revenus restent très sectorielles. En ce qui concerne le logement, les gouvernements nationaux se concentrent principalement sur la production de logements sociaux (une tendance importante dans la région au cours des deux dernières décennies). En ce qui concerne l’amélioration, les programmes visent principalement la légalisation des terrains et l’amélioration du logement, la dimension de l’amélioration urbaine étant rarement prise en compte en tant que telle. Pendant longtemps, le Chili a probablement été la principale exception à cet égard. Depuis le milieu des années 2000, le pays a mis en œuvre un programme reconnu d’amélioration des quartiers pauvres dans le cadre d’une initiative nationale, en impliquant les autorités locales de manière minimale. Son programme de régénération des quartiers (Programa de Recuper- ación de Barrios), également connu sous le nom de programme « J’aime mon quartier » (Programa Quiero mi Barrio), est mis en œuvre depuis 2006 par le ministère national du logement et du développement urbain (MINVU). 570 quartiers présentant des problèmes de détérioration urbaine et sociale, ainsi que de ségrégation socio-spatiale, ont été améliorés grâce à la mise en œuvre de projets multidimensionnels largement centrés sur la question des espaces publics. L’art a été utilisé pour favoriser l’appropriation par la communauté des transformations urbaines. Bien que la participation des citoyens soit obligatoire, les gouvernements municipaux sont peu impliqués dans le processus. Le programme, comme beaucoup d’autres au Chili, est mis en œuvre à partir du niveau central. Cependant, des évolutions récentes montrent que certains gouvernements nationaux sont prêts à intégrer l’amélioration participative des quartiers dans leurs lignes d’action nationales. La Colombie, en particulier, a récemment lancé le programme « Logement décent, vie décente » (Programa Casa digna Vida digna), qui comprend, outre les actions d’amélioration du logement proprement dites, des interventions visant à améliorer l’environnement urbain et les quartiers. Capitalisant sur l’important savoir-faire accumulé par les villes colombiennes dans ce domaine, et notamment celui des grandes métropoles que sont Bogota et Medellin, le programme (encore en partie en construction) s’appuiera sur les municipalités, tant pour la sélection des quartiers que pour la mise en œuvre des multiples actions. Les gouvernements locaux sont définitivement l’épine dorsale en ce qui concerne l’amélioration participative des quartiers, qui doit être basée sur une connaissance approfondie des circonstances urbaines et sociales, ainsi que sur une relation directe avec les communautés. Les gouvernements locaux sont clairement à l’avant-garde et inspirent désormais les politiques nationales.

Amélioration intégrale des quartiers dans les pays du Nord : le cas de la France, où les gouvernements locaux sont également à l’avant-garde pour lutter contre les inégalités territoriales.

Les programmes d’amélioration des quartiers périphériques pauvres ne sont pas limités aux pays du Sud. Ils existent également dans les pays développés, sous la forme d’initiatives publiques pour les logements sociaux détériorés. En raison des contextes politiques, sociaux et économiques, qui sont radicalement différents de ce qui se passe dans les pays en développement et émergents, les cadres d’opération diffèrent beaucoup. Néanmoins, l’expérience d’un des pays qui a développé le plus d’expérience et de savoir-faire dans ce domaine montre que les gouvernements locaux jouent également un rôle crucial dans la mise en œuvre des programmes pour les quartiers pauvres. Afin de réduire son énorme pénurie de logements, la France a procédé à une production massive de logements sociaux après la Seconde Guerre mondiale et jusqu’au début des années 1970. Dans ce contexte, un grand nombre de quartiers périphériques très étendus ont été construits, qui ont été rapidement touchés par un processus de détérioration urbaine et sociale, avec d’importantes concentrations de pauvreté. Pour faire face à ce problème majeur, une succession d’initiatives publiques a été menée depuis les années 1980 et un « Programme national de régénération urbaine » (PNRU) a finalement été mis en œuvre à partir de 2003, ainsi qu’une agence publique dédiée chargée de sa mise en œuvre (ANRU). L’objectif de cette mobilisation nationale, qui se poursuit avec l’actuel " Nouveau Programme National de Rénovation Urbaine " (NPNRU), successeur du programme précédent, est de combler le fossé entre les quartiers d’habitat social pauvres et le reste des villes. Basé sur l’idée de diversifier le parc de logements (et donc la population résidente) au sein des quartiers, le programme cherche également à les améliorer par le biais d’une diversité d’actions, allant d’interventions physiques à des interventions économiques et sociales. Il s’agit donc d’une approche intégrale de l’amélioration des quartiers. Contrairement à ce qui commence à émerger actuellement en Amérique latine, où l’impulsion dans le domaine de l’amélioration des quartiers vient clairement de la base et tend maintenant à percoler au niveau national, le modèle français est basé sur une approche descendante. Cependant, les gouvernements locaux (d’abord les municipalités, et maintenant les communautés urbaines) sont invités à élaborer et à soumettre des projets multi-acteurs, et sont ensuite chargés de leur mise en œuvre. Malgré le défi que représentent ces questions (et surtout leur grande complexité), l’expérience française est considérée comme très réussie et les gouvernements locaux font preuve d’une capacité d’innovation accrue dans leur approche de l’amélioration des quartiers pauvres. Miramas (26 000 habitants), l’une des 92 municipalités de la métropole Aix-Marseille Provence, développe un programme d’amélioration des quartiers dans une zone composée de deux quartiers de logements sociaux, Maille 1 et Mercure, construits dans les années 70. La population actuelle est de 1 200 personnes, dont la plupart vivent sous le seuil de pauvreté national. Le programme d’amélioration du quartier, signé avec l’Agence nationale de rénovation urbaine et d’autres partenaires, comprend des actions concernant le parc immobilier (démolitions, reconstructions, réhabilitations) ainsi que la connexion physique et l’intégration du quartier à la ville. Il envisage également de nouveaux équipements et projets publics afin de favoriser le développement économique. La santé des habitants est une préoccupation importante et transversale, en tant que projet pilote. Un accent important est mis par la municipalité sur la question de la participation des habitants, qui était une véritable faiblesse dans les programmes français d’amélioration des quartiers. Des mécanismes de co-construction ont été introduits dans les projets et les habitants participent directement à la définition des actions à mettre en œuvre.

Les programmes d’amélioration des quartiers en Amérique latine : une pratique commune ?

Une revue des nombreuses initiatives existantes dans la région montre que l’approche des programmes d’amélioration des quartiers en Amérique latine est souvent d’améliorer les conditions de vie des résidents pauvres en tant que communauté bien plus qu’en tant qu’individus. Certes, les programmes d’amélioration des quartiers comprennent des actions qui se concentrent sur les résidents en tant qu’individus. Les résidents pauvres bénéficient ainsi d’un soutien individuel en matière de régime foncier (régularisation, étape obligatoire pour mettre en œuvre par la suite d’autres types d’interventions publiques dans les services urbains) et d’amélioration du logement, qui sont des composantes de base du processus d’amélioration des quartiers. Les nouvelles infrastructures de transport public et de mobilité, qui sont également un élément clé de ces programmes, permettent aux résidents d’accéder aux nombreuses commodités offertes par la ville (emploi, culture, santé, etc.) et de se sentir partie prenante de la ville à une plus grande échelle. Cependant, les programmes latino-américains d’amélioration des quartiers visent sans aucun doute avant tout des lieux (quartiers) et des communautés qui y vivent, plutôt que des individus ⁹. C’est pourquoi le terme « quartier », ou barrio, est si important : il ne s’agit pas seulement d’un périmètre urbain, mais d’un lieu où vivent des voisins et qu’ils partagent. Les programmes latino-américains d’amélioration des quartiers reposent sur une approche territoriale : ils consistent à mettre en œuvre un ensemble de projets multisectoriels dans un district défini, en les articulant de manière à générer une amélioration significative des conditions et de la qualité de vie de la population, au sein du quartier mais aussi de la ville dans son ensemble, à laquelle ils sont reliés et intégrés physiquement, socialement et symboliquement. Le meilleur exemple de cette approche territoriale est l’expérience de Medellin, qui a intégré dans un ancien plan (PUI) toutes les actions à réaliser dans le quartier. Les programmes d’amélioration des quartiers visent aussi explicitement à favoriser les liens sociaux au sein des quartiers et à développer le sens de la communauté. Ils le font en fournissant des équipements collectifs (notamment culturels et sportifs) ainsi que des lieux publics, qui sont des biens communs pour le quartier. Ces projets sont généralement co-décidés (et même co-conçus) par la communauté. Ces équipements ne sont pas seulement indispensables pour permettre aux habitants d’avoir accès à la culture, ou à la santé, au sein de leur quartier (ce qui est un moyen de lutter contre les inégalités sociales dans les villes). Ils permettent également de développer des liens sociaux entre voisins, en particulier dans les zones marginalisées, où les espaces domestiques sont très limités en taille et ne permettent pas aux gens de se rassembler. Ils offrent à la communauté des lieux sûrs où les habitants peuvent se rencontrer et où des activités peuvent également être organisées avec les plus jeunes afin de prévenir la violence, qui est un problème crucial dans de nombreuses villes d’Amérique latine et en particulier dans les quartiers à faibles revenus. En effet, à Medellin, le premier objectif de l’urbanisme social était explicitement de pacifier les quartiers marginalisés tout en améliorant les conditions de vie de leurs habitants. Les parcs-bibliothèques de Medellin sont bien plus que de simples espaces verts et une bibliothèque donnant accès à des livres : ils intègrent de nombreuses salles qui peuvent être utilisées par les voisins pour un large éventail d’activités. Il en va de même pour les installations communautaires construites dans le cadre du programme mexicain d’amélioration des quartiers ou pour les maisons de la culture construites à Barranquilla, en Colombie. La consolidation de la mémoire du quartier fait également partie des objectifs de nombreux programmes d’amélioration de quartier en Amérique latine, à travers la réalisation de peintures murales (comme au Chili, avec le programme Quiero mi Barrio) ou la création d’expositions permanentes (comme dans le quartier de Moravia, au centre de Medellin, qui était autrefois une très grande décharge et où de nombreux panneaux d’exposition rappellent le passé et la lutte des habitants pour transformer leur quartier). L’implication de la communauté dans l’élaboration et la réalisation des projets (tout au long de la réalisation, par exemple, des ateliers dits d’imagination, où les habitants travaillent avec des spécialistes de l’urbanisme qui les guident dans la définition de projets urbains ; ou même tout au long de la gestion de la réalisation des projets par la communauté elle-même, comme dans le programme de Mexico) favorise leur appropriation par la communauté. Cette dernière devrait contribuer, à son tour, à la durabilité des projets, la communauté se sentant davantage concernée par l’entretien des installations. En raison probablement du manque de ressources des autorités locales (qui mettent en œuvre ces programmes), l’évaluation ex post des programmes d’amélioration des quartiers n’existe pratiquement pas. Néanmoins, les données recueillies sur le terrain montrent que les installations construites sont très appréciées par les communautés et que l’entretien est satisfaisant. De même, le processus de gentrification qui tend à se produire dans de nombreux quartiers après la mise en oeuvre de projets d’amélioration (et qui semble inévitable dans les projets traditionnels de régénération urbaine dans les zones urbaines plus formelles) n’est pas observé, ou est tout à fait marginal. Le développement du sens de la communauté tout au long de la mise en œuvre du projet d’amélioration du quartier, ainsi que le processus de construction de l’habitat, principalement basé sur l’autoproduction, pourraient expliquer cette situation. En effet, les programmes d’amélioration des quartiers traitent d’une question urbaine importante qui est devenue cruciale dans les villes du monde entier : la régénération urbaine. Mais ils proposent une alternative aux expériences de régénération urbaine de plus en plus controversées qui ont lieu dans les espaces urbains formels, qui tendent à être conçues principalement dans le but d’attirer de nouveaux résidents et de nouvelles activités et qui aboutissent généralement à l’expulsion des résidents pauvres. Au contraire, les programmes latino-américains d’amélioration des quartiers se concentrent sur les résidents et les communautés existantes ¹⁰. Ils s’attaquent aux inégalités urbaines par le biais d’une approche territoriale qui consiste à améliorer leurs conditions de vie, à les relier également à la ville et à favoriser le développement communautaire.

Le soutien du gouvernement national : une condition nécessaire pour développer et étendre les programmes d’amélioration des quartiers

De l’avis de nombreux gouvernements locaux d’Amérique latine, les programmes actuels d’amélioration des quartiers semblent se heurter à deux limites principales : l’absence d’évaluation ex post susceptible de fournir des preuves claires et systématiques des réalisations et des difficultés des programmes, et la question de l’entretien à moyen et à long terme des installations construites dans les quartiers. Les gouvernements locaux devraient travailler sur ces deux questions principales. Cependant, pour ce faire, ils auraient besoin d’un soutien financier et technique de la part du niveau national. Le rôle du gouvernement national serait de fournir aux gouvernements locaux des ressources afin d’améliorer les programmes et leur systématisation, ainsi que le nombre de quartiers dans lesquels ils interviennent. Il serait également essentiel de fournir aux gouvernements locaux un cadre national flexible pour la mise en œuvre des programmes d’amélioration des quartiers, qui pourrait fixer les principales lignes directrices sans être trop contraignant. Le dispositif français des contrats de ville est intéressant à cet égard. Le gouvernement national pourrait également aider les collectivités locales à partager leur expérience. Certaines grandes villes, comme Bogota, travaillent actuellement dans cette direction afin de capitaliser et de partager leur expérience. Les banques de développement (en particulier la BID) ont joué un rôle très important dans le développement des programmes d’amélioration des quartiers en Amérique latine, en finançant certaines des expériences les plus emblématiques (Favela Bairo au Brésil, financée par la BID, et le programme de quartier de Bogota, financé par la BID au cours des années 2000). Il est maintenant temps pour les gouvernements nationaux d’intégrer des programmes d’amélioration des quartiers dans le cadre de leur politique nationale de logement. Bien que le déficit de logements en Amérique latine soit principalement qualitatif, de nombreuses politiques nationales de logement ne prennent pas en compte cette question et s’attaquent principalement à la pénurie quantitative de logements.

Références

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