Los programas participativos de mejora de barrios: una vía " por excelencia " para promover una mayor equidad urbana y territorial desde la base. Zoom sobre la experiencia inspiradora latinoamericana

Catherine Paquette Vassalli, 2022

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Ciudades latinoamericanas: mucho más que iniciativas de mejora de barrios marginales

Debido al predominio de la informalidad en los procesos de urbanización, en muchas regiones del Sur Global se están aplicando programas de mejora de barrios marginales. Cientos de miles de asentamientos urbanos informales requieren una profunda mejora, desde la regularización del suelo hasta la vivienda, pasando por el acceso a los servicios básicos urbanos. América Latina tiene una experiencia bastante específica en este ámbito. Dado que su rapidísimo crecimiento urbano informal tuvo lugar hace mucho tiempo (a diferencia de otras regiones del Sur Global), tuvo que enfrentarse pronto al reto de mejorar un gran número de barrios precarios. De hecho, el déficit de vivienda en la región se considera mucho más importante en cuanto a calidad que a cantidad¹. Desde hace varias décadas, se han realizado numerosos esfuerzos para hacer frente a este importante problema². Las intervenciones en este ámbito han evolucionado considerablemente con el tiempo. Pasaron de iniciativas que en un principio consistían sobre todo en la provisión de infraestructuras y servicios básicos, y que solían ser principalmente descendentes, a otras que ahora tienen en particular dos especificidades. En primer lugar, las dimensiones abordadas en los programas de mejora van mucho más allá de las intervenciones básicas tradicionales en la mejora de los barrios marginales: tenencia de la tierra, infraestructuras de agua y saneamiento; accesibilidad; mejora de la vivienda. Un número creciente de acciones se incluyen ahora plenamente en el ámbito de: la educación, la salud, el desarrollo económico y la inclusión social. Además, la cultura en sentido amplio también es una preocupación importante en muchos programas y el arte se está utilizando como herramienta para potenciar la participación de la comunidad y la apropiación de las acciones de mejora³. El enfoque territorial de los programas permite abordar mejor el complejo reto de la articulación y la sinergia de las intervenciones sectoriales (que es un escollo en la aplicación de las políticas públicas y también de los ODS). En segundo lugar, los programas son muy participativos. Los residentes participan no solo en un proceso de diálogo (un paso obligatorio hoy en día en los proyectos urbanos), sino también en el diseño y la coproducción de las soluciones que se ejecutarán en su barrio. En efecto, además de la integración física y social de los asentamientos informales a la ciudad, uno de los objetivos de muchos programas es también, en América Latina, permitir la construcción de ciudadanía en territorios marginados y no dejar a nadie atrás tanto social como políticamente. Por estas razones, los programas de mejoramiento de barrios de bajos ingresos implementados en la región son hoy mucho más que simples iniciativas de mejoramiento de tugurios. De hecho, se conocen desde hace varias décadas con el nombre de programas y políticas de mejoramiento integral de barrios. Aunque la evaluación sistemática ex-post de estos programas sigue siendo un área importante sin desarrollar, empíricamente se consideran un éxito sobre el terreno. Son, sobre todo, una herramienta eficaz no sólo para abordar las carencias urbanas, sino también para promover una mayor equidad territorial en las ciudades, nivelando las desigualdades sociales y territoriales. El « Decálogo para el Mejoramiento integral de Barrios », lanzado recientemente por una amplia coalición de actores de la región (organizaciones de la sociedad civil, movimientos sociales, universidades, centros de investigación, organizaciones internacionales y regionales), destaca el alto potencial de los programas participativos de mejoramiento barrial, especialmente en lo que se refiere a la integración social. Los miembros de la alianza los consideran « fundamentales para responder a las necesidades inmediatas y también para contribuir a una recuperación pospandémica a largo plazo basada en el bienestar de la población, la realización de sus derechos y el respeto al medio ambiente »⁴.

Detrás de algunas iniciativas emblemáticas, una diversidad de programas y mecanismos

Sin duda, una de las experiencias más reconocidas en materia de mejoramiento participativo de barrios en América Latina es el modelo de mejoramiento del Proyecto Urbano Integral (PUI) en Medellín, Colombia. Implementado desde mediados de la década de 2000 en 5 barrios periféricos e informales, y alimentado por un proceso duradero de aprendizaje a través de la práctica. Primero se ejecutó como proyecto piloto en una de las zonas. El modelo PUI, también conceptualizado posteriormente como urbanismo social, es una estrategia a largo plazo que combina proyectos multiescala concentrados en un territorio delimitado (escala de barrio) y planificación urbana. De hecho, la adopción de un enfoque de los barrios marginales orientado a la planificación urbana se considera la introducción por parte del municipio de un nuevo paradigma en la mejora de los barrios marginales, « desplazando el centro de atención del barrio a la ciudad »⁵. La iniciativa de Medellín se basó en gran medida en la participación de una gran diversidad de agentes, incluidos los académicos, que tomaron parte activa en la reflexión y también en el proceso de aplicación. Se invitó a los residentes a participar en la coproducción de los proyectos que se iban a poner en práctica, en particular mediante la organización de talleres de imaginación. Cada uno de los 5 PUI consistió en la realización de proyectos integrados debidamente planificados, combinados con programas más amplios del sector social. Aunque una de las intervenciones centrales fueron las ya muy conocidas líneas de teleférico conectadas a la red de metro, las actuaciones de mejora de los barrios también se basaron en gran medida en la creación de espacios públicos. Además, la cultura en sentido amplio fue una clara prioridad, con la construcción de 9 grandes parques-biblioteca en barrios periféricos pobres⁶. Y como en muchas experiencias actuales de mejora de barrios en América Latina, se utilizó el arte como palanca para potenciar la transformación urbana, especialmente a través de la realización de pinturas murales por parte de jóvenes vecinos. ⁷

El Barrio 31, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, está a punto de convertirse en otro referente icónico de mejora vecinal participativa que América Latina ofrece al mundo. El proyecto, desarrollado por el gobierno de la ciudad y financiado tanto por el Banco Interamericano de Desarrollo (desde hace varias décadas, el principal financiador de PMB en la región) como por el Banco Mundial, implica trans- formar estructural, económica y socialmente la Villa 31, uno de los barrios marginales más grandes y visibles de Argentina, a través de un amplio abanico de acciones: hábitat y mejora de las condiciones de vida; integración social y capital humano (promoviendo el ejercicio de derechos para todos los residentes y su inclusión en las actividades sociales); desarrollo económico sostenible (formalizando y empoderando a las pequeñas empresas); integración urbana, movilidad y espacio público (garantizando el acceso a todos los servicios básicos y la conectividad a través de infraestructuras y espacios públicos respetuosos con el medio ambiente). El presupuesto total del proyecto entre 2016 y 2019 fue de 8.280 dólares, el 44,4% procedente del presupuesto de la ciudad de Buenos Aires, el 42,4% del Banco Mundial y el 13,2% del BID⁸. Detrás de unas pocas historias de éxito, en gran medida mediatizadas, hay muchas iniciativas que se están implementando realmente en la región. Van desde proyectos modestos (implementados, por ejemplo, en municipios periféricos que forman parte de metrópolis más grandes pero tienen medios humanos y financieros reducidos, como es el caso de Bello, de 500.00 habitantes, en el Área Metropolitana de Medellín) hasta estrategias y políticas urbanas experimentadas por grandes ciudades. Su ambición es centrarse en los barrios pobres (no siempre informales, ya que los asentamientos de vivienda social, por ejemplo, también necesitan mejoras), pero abarcando toda la ciudad. El gobierno de Ciudad de México tiene en marcha desde 2007 su Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial (PCMB). Actualmente a cargo de la Secretaría de inclusión y bienestar social local, el programa consiste en la ejecución de proyectos centrados especialmente en los espacios públicos, que son determinados y supervisados por los propios vecinos, guiados por profesionales e instituciones públicas. Por su parte, el Distrito de Bogotá ejecuta actualmente una sofisticada estrategia de mejoramiento integral de barrios, utilizando una compleja metodología cuantitativa para identificar y focalizar las áreas a intervenir. El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios es implementado por la Secretaría Distrital del Hábitat y tiene como objetivo que los residentes de los barrios informales « se beneficien de la misma calidad de vida que el resto de la ciudad ». Como en otras experiencias de PMB, sus componentes son diversos y van desde la legalización de predios hasta el uso del arte para mejorar los barrios y facilitar la apropiación por parte de la comunidad (iniciativa Conéctate con tu barrio). Evidentemente, la mejora de la vivienda, los espacios públicos, la accesibilidad y la integración social forman parte de las acciones que se están llevando a cabo. La participación ciudadana activa, que es un pilar de la estrategia, es considerada por las autoridades del Distrito de Bogotá como necesaria para implementar proyectos adecuados, pero también para proporcionar una importante retroalimentación concreta sobre las necesidades de los residentes, lo que puede, a su vez, ayudar a mejorar las políticas públicas en general.

Los gobiernos locales están claramente a la vanguardia y ahora inspiran las políticas nacionales

Dada la gran cantidad de iniciativas existentes, ofrecer una visión exhaustiva de los programas de OGP actualmente implementados en la región latinoamericana es una tarea difícil. La creación de un observatorio regional en este campo, deseada por muchos actores, sería de gran utilidad. Además de la existencia de los rasgos comunes ya mencionados, hay que señalar el hecho de que esos programas y políticas son casi siempre llevados a cabo por los gobiernos locales, con muy poco (o ningún) apoyo formal específico del nivel nacional. De hecho, las estrategias nacionales relativas a las condiciones de vida de los hogares con bajos ingresos suelen ser muy sectoriales. En cuanto a la vivienda, los gobiernos nacionales se centran principalmente en la producción de viviendas sociales (una tendencia importante en la región durante las dos últimas décadas). Y cuando se trata de mejoramiento, los programas apuntan principalmente tanto a la legalización de la tierra como a la dimensión de mejoramiento de la vivienda, siendo la dimensión de mejoramiento urbano poco atendida como tal. Durante mucho tiempo, Chile ha sido probablemente la principal excepción a este respecto. El país lleva a cabo un reconocido programa de mejora de barrios pobres como iniciativa nacional desde mediados de la década de 2000, con una participación bastante mínima de las autoridades locales. Su Programa de Recuperación de Barrios, también conocido como Programa Quiero mi Barrio, ha sido implementado desde 2006 por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). 570 barrios con problemas de deterioro urbano y social, así como de segregación socio-espacial, han sido mejorados a través de la implementación de proyectos multidimensionales centrados en gran medida en el tema de los espacios públicos. El arte se ha utilizado para fomentar la apropiación comunitaria de las transformaciones urbanas. Aunque la participación ciudadana es obligatoria, los gobiernos municipales están poco implicados en el proceso. El programa, como muchos otros en Chile, se implementa desde el nivel central. Sin embargo, la evolución reciente está mostrando que algunos gobiernos nacionales están dispuestos a integrar la mejora participativa de los barrios dentro de sus líneas de acción nacionales. Colombia, en particular, ha lanzado recientemente el Programa Casa digna Vida digna, que incluye, además de las acciones de mejora de la vivienda propiamente dichas, intervenciones destinadas a mejorar el entorno urbano y los barrios. Capitalizando el importante know-how acumulado por las ciudades colombianas en la materia, y especialmente el de las metrópolis líderes de Bogotá y Medellín, el programa (aún parcialmente en construcción) se apoyará en los municipios, tanto para la selección de los barrios como para la implementación de las múltiples acciones. Los gobiernos locales son definitivamente la columna vertebral en lo que respecta a la mejora participativa de los barrios, que debe basarse en un conocimiento profundo de las circunstancias urbanas y sociales, así como en una relación directa con las comunidades. Los gobiernos locales están claramente a la vanguardia y ahora inspiran las políticas nacionales.

Mejora integral de barrios en el Norte Global: el caso de Francia, donde los gobiernos locales también están a la vanguardia para abordar las desigualdades territoriales

Los programas de mejora de barrios periféricos pobres no se limitan al Sur Global. También existen en los países desarrollados, en forma de iniciativas públicas para asentamientos de vivienda social deteriorados. Debido a los contextos políticos, sociales y económicos, que son radicalmente distintos de lo que ocurre en los países en desarrollo y emergentes, los marcos de actuación difieren mucho. Sin embargo, los datos de uno de los países que ha desarrollado una experiencia y unos conocimientos más amplios en este campo demuestran que los gobiernos locales también están desempeñando un papel crucial en la aplicación de programas para barrios pobres. Para reducir su enorme escasez de vivienda, Francia ha llevado a cabo una producción masiva de vivienda social después de la Segunda Guerra Mundial y hasta principios de los años setenta. En ese contexto, se construyó un gran número de barrios periféricos y de grandes dimensiones, que se vieron rápidamente afectados por un proceso de deterioro urbano y social, con grandes concentraciones de pobreza. Para hacer frente a este grave problema, se llevaron a cabo una serie de iniciativas públicas desde la década de 1980 y finalmente se puso en marcha un « Programa Nacional de Regeneración Urbana » (PNRU) a partir de 2003, así como una agencia pública dedicada a su aplicación (ANRU). El objetivo de esta movilización nacional, que aún continúa con el actual « Nuevo Programa Nacional de Regeneración Urbana » (NPNRU), sucesor del programa anterior, es reducir la brecha entre los barrios pobres de vivienda social y el resto de las ciudades. Partiendo de la idea de diversificar el parque de viviendas (y, por tanto, la población residente) dentro de los barrios, el programa también busca mejorarlos a través de una diversidad de acciones, que van desde intervenciones físicas hasta económicas y sociales. Se trata, pues, de un enfoque totalmente integral de la mejora de los barrios. A diferencia de lo que está empezando a surgir actualmente en América Latina, donde el impulso en el ámbito de la mejora de los barrios procede claramente de la base y ahora tiende a filtrarse a nivel nacional, el modelo francés se basa en un enfoque descendente. Sin embargo, se invita a los gobiernos locales (primero, los municipios, y ahora, las comunidades urbanas) a elaborar y presentar proyectos con múltiples partes interesadas, y luego se encargan de su ejecución. A pesar del reto que suponen estas cuestiones (y sobre todo de su enorme complejidad), la experiencia francesa se considera bastante satisfactoria y los gobiernos locales están mostrando una mayor capacidad de innovación en su enfoque de la mejora de los barrios pobres. Miramas (26.000 habitantes), uno de los 92 municipios de la metrópolis provenzal de Aix-Marsella, está desarrollando un programa de mejora de barrios en una zona compuesta por dos barrios de viviendas sociales, Maille 1 y Mercure, construidos en los años 70. La población actual es de 1.200 habitantes. La población actual es de 1.200 habitantes, que viven en su mayoría por debajo del umbral nacional de pobreza. El programa de mejora del barrio, firmado con la Agencia Nacional de Regeneración Urbana y otros socios, consiste en actuaciones relativas al parque de viviendas (demoliciones, reconstrucciones, rehabilitaciones), así como a la conexión física y la integración de la zona en la ciudad. También contempla nuevos equipamientos públicos y proyectos para fomentar el desarrollo económico. La salud de los residentes es una preocupación importante y transversal, como proyecto piloto. El ayuntamiento pone un énfasis importante en la cuestión de la participación de los residentes, que solía ser una verdadera debilidad en los programas franceses de mejora de barrios. Se han introducido mecanismos de co-construcción en los proyectos y los vecinos participan directamente en la definición de las acciones a implementar.

Programas de mejora de barrios en América Latina: ¿una práctica común?

Una revisión de las numerosas iniciativas existentes en la región muestra que el enfoque de los programas de mejora de barrios en América Latina es a menudo mejorar las condiciones de vida de los residentes pobres como comunidad mucho más que como individuos. Ciertamente, los programas de mejora de barrios incluyen acciones que se centran en los residentes como individuos. Así, los residentes pobres están recibiendo apoyo individual en lo que respecta a la tenencia de la tierra (regularización, un paso obligatorio para implementar a partir de entonces otro tipo de intervenciones públicas en los servicios urbanos) y la mejora de la vivienda, que son componentes básicos del proceso de mejora de los barrios. Las nuevas infraestructuras de transporte público y movilidad, que también son un aspecto clave de estos programas, permiten a los residentes acceder a los numerosos servicios que ofrece la ciudad (empleo, cultura, salud, etc.) y sentirse parte de ella a mayor escala. Sin embargo, los programas latinoamericanos de mejora de los barrios se dirigen sin duda sobre todo a los lugares (barrios) y a las comunidades que los habitan, más que a los individuos⁹. Por eso es tan importante el término « barrio »: no es sólo un perímetro urbano, sino un lugar en el que viven vecinos y que comparten. Los programas latinoamericanos de mejoramiento barrial se basan en un enfoque territorial: consisten en implementar un conjunto de proyectos multisectoriales en un barrio definido, articulándolos de manera de generar una mejora significativa de las condiciones y calidad de vida de la población, dentro del barrio y también dentro de la ciudad en su conjunto, a la que se van conectando e integrando física, social y simbólicamente. El mejor ejemplo de este enfoque territorial es la experiencia de Medellín, que integró dentro de un antiguo plan (PUI) todas las acciones a realizar en el barrio. Los programas de mejora de los barrios también tienen como objetivo explícito fomentar los vínculos sociales dentro de los barrios y desarrollar un sentimiento de comunidad. Lo hacen proporcionando equipamientos colectivos (especialmente culturales y para el deporte), así como lugares públicos, que son bienes comunes para el barrio. Estos proyectos suelen ser codecididos (e incluso codiseñados) por la comunidad. Estos equipamientos no sólo son cruciales para que los vecinos tengan acceso a la cultura, o a la salud, dentro de su barrio (lo que constituye una forma de hacer frente a las desigualdades sociales en las ciudades). También permiten el desarrollo de vínculos sociales entre los vecinos, especialmente en las zonas marginadas, donde los espacios domésticos son muy limitados en tamaño y no permiten que la gente se reúna. Proporcionan a la comunidad lugares seguros donde los residentes pueden reunirse y donde también pueden organizarse actividades con los más jóvenes para prevenir la violencia, que es un problema crucial en muchas ciudades latinoamericanas y especialmente en sus asentamientos de bajos ingresos. De hecho, en Medellín, el primer propósito del urbanismo social fue explícitamente pacificar los asentamientos marginales a través de la mejora integral de las condiciones de vida de sus residentes. Los parques biblioteca de Medellín son mucho más que espacios verdes y una biblioteca que da acceso a los libros: integran muchas salas que pueden ser utilizadas por los vecinos para una gran variedad de actividades. Lo mismo ocurre con los equipamientos comunitarios construidos a través del programa mexicano de mejora de barrios o las casas de cultura construidas en Barranquilla (Colombia). La consolidación de la memoria del barrio también forma parte de los objetivos de muchos programas latinoamericanos de mejora de barrios, a través de la realización de murales (como en Chile, con el Programa Quiero mi Barrio) o la creación de exposiciones permanentes (como en el barrio de Moravia, en el centro de Medellín, que antes era un vertedero de residuos muy grande y donde muchos paneles expositivos recuerdan el pasado y la lucha de los vecinos por transformar su barrio). La implicación de la comunidad en la elaboración y realización de los proyectos (a lo largo de la realización, por ejemplo, de los llamados talleres de imaginación, donde los residentes trabajan con especialistas urbanos que les guían en la definición de los proyectos urbanos; o incluso a lo largo de la gestión de la realización de los proyectos por la propia comunidad, como en el programa de Ciudad de México) favorece su apropiación por la comunidad. Esto último debería contribuir, a su vez, a la sostenibilidad de los proyectos, ya que la comunidad se siente más concernida por el mantenimiento de las instalaciones. Debido probablemente a la falta de recursos de las autoridades locales (que ejecutan esos programas), apenas existen evaluaciones ex-post de los programas de mejora de barrios. Sin embargo, las pruebas sobre el terreno demuestran que las comunidades valoran mucho las instalaciones construidas y que el mantenimiento es satisfactorio. Asimismo, el proceso de gentrificación que suele producirse en muchos barrios tras la ejecución de proyectos de mejora (y que parece inevitable en los proyectos tradicionales de regeneración urbana en zonas urbanas más formales) no se está observando, o es bastante marginal. El desarrollo del sentido de comunidad a lo largo de la ejecución del proyecto de mejora del barrio, así como el proceso de construcción del hábitat, basado principalmente en la autoproducción, podrían explicar esta situación. De hecho, los programas de mejora de barrios abordan una importante cuestión urbana que se ha convertido en crucial en ciudades de todo el mundo: la regeneración urbana. Pero proponen una alternativa a las cada vez más controvertidas experiencias de regeneración urbana que tienen lugar en los espacios urbanos formales, que tienden a concebirse principalmente para atraer nuevos residentes y actividades y que suelen tener como resultado la expulsión de los residentes pobres. Por el contrario, los programas latinoamericanos de mejora de barrios se centran en los residentes y las comunidades existentes ¹⁰. Abordan las desigualdades urbanas a través de un enfoque territorial que consiste en mejorar sus condiciones de vida, conectándolos también a la ciudad y fomentando el desarrollo comunitario.

El apoyo del gobierno nacional: un requisito para desarrollar y ampliar los programas de mejora de los barrios

En opinión de muchos gobiernos locales latinoamericanos, los actuales programas de mejoramiento barrial parecen tener dos limitaciones principales: la falta de una evaluación ex-post que pueda aportar evidencias claras y sistemáticas sobre los logros y las dificultades de los programas, y la cuestión del mantenimiento a medio y largo plazo de los equipamientos construidos en los barrios. Los gobiernos locales deberían trabajar en estas dos cuestiones principales. Sin embargo, para hacerlo, necesitarían apoyo financiero y también técnico del nivel nacional. El papel del gobierno nacional sería proveer a los gobiernos locales de recursos para mejorar los programas y su sistematización, así como el número de barrios en los que intervienen. También sería esencial proporcionar a los gobiernos locales un marco nacional flexible para la aplicación de los programas de mejora de los barrios, que pudiera establecer las directrices principales sin ser demasiado restrictivo. El esquema francés de los contratos de ciudad es interesante en este sentido. El gobierno nacional también podría ayudar a los gobiernos locales a compartir su experiencia. Algunas grandes ciudades, como Bogotá, trabajan actualmente en esa dirección para capitalizar y compartir su experiencia. Los bancos de desarrollo (especialmente el BID) han jugado un papel muy importante en el desarrollo de programas de mejoramiento de barrios en América Latina, financiando algunas de las experiencias más emblemáticas ( Favela Bairo en Brasil, financiada por el BID; y el programa de barrios de Bogotá, financiado por el BID durante el 2000). Ha llegado el momento de que los gobiernos nacionales integren los programas de mejora de barrios en el marco de su política nacional de vivienda. Aunque el déficit de vivienda en América Latina es principalmente cualitativo, muchas políticas nacionales de vivienda no tienen en cuenta esta cuestión y abordan principalmente el déficit cuantitativo de vivienda.

Referencias

Para ir más allá