Las Conferencias sobre el Clima - ¿Puede la acción a través de señales de precios conducir a una obligación de resultado y bajo qué condiciones?

Lecciones de la sesión 5 - Sesión 5, parte 1

Pierre Calame, Géraud Guibert, Christian de Perthuis, Bettina Laville, Sandrine Rousseau, Christian Gollier, March 2021

Ante el calentamiento global, ¿cómo podemos avanzar hacia una obligación de resultado? De eso se trata esta serie de debates públicos: de abordar la idea de la obligación de obtener resultados, de explorar las diferentes formas en que se puede cumplir esta obligación y de interpelar a los poderes públicos sobre cómo asumir sus responsabilidades al respecto.

La quinta sesión consta de dos partes distintas : la primera está dedicada a la capacidad de las políticas de « señal de precios » para lograr la obligación de resultado en la lucha contra el calentamiento global, la segunda a las modalidades de contribución empresarial a la lucha contra el calentamiento global.

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Sobre la base del mandato elaborado al final de la tercera sesión, Pierre Calame propuso que los ponentes trataran sucesivamente cuatro cuestiones :

Cinco oradores contribuyeron a esta primera parte del debate :

Con la excepción de Christian Gollier, los oradores a menudo se encuentran a caballo entre varios temas. El presente texto es, por tanto, una recomposición de sus intervenciones según el cuestionamiento propuesto.

Para entender la lógica general de la discusión y arrojar luz sobre los debates de las siguientes sesiones, hay que tener en cuenta una serie de consideraciones generales :

  1. Las medidas defendidas en esta primera familia, llamadas « señales de precios », se han debatido prácticamente desde el origen de las políticas de lucha contra el calentamiento global. Esto es lo que pidió Christian De Perthuis durante la cuarta sesión: ya existen mecanismos, en particular el mercado del carbono entre empresas europeas, conocido como EU-ETS, que han mostrado muchas debilidades, pero es mejor mejorarlos que abandonarlos por un nuevo sistema;

  2. Estos mecanismos se derivan directamente de la teoría económica clásica. Como nos recuerda Christian Gollier: « La fijación de precios trata un problema de externalidades, no un problema de escasez ". En cierto modo, la idea de una escasez creada políticamente por la limitación de las emisiones, y por tanto de un racionamiento de la energía fósil, queda fuera del ámbito de esta escuela económica. Según esta escuela económica, el calentamiento global produce efectos indeseables, las « externalidades », como consecuencia del desarrollo del sistema económico y de los cambios en los estilos de vida; por tanto, hay que asociarle un precio, un valor del carbono, para que todos los agentes económicos, empresas, administraciones y hogares integren este hecho en sus decisiones;

  3. De estas dos hipótesis se desprende una tercera, que surgió claramente en los debates, y que distingue claramente las medidas defendidas en el marco de esta primera familia de las defendidas en el marco de las cuotas individuales negociables. Durante la cuarta sesión, Christian Gollier había sugerido que los dos sistemas eran equivalentes, ya que en ambos casos el objetivo era asignar un valor al carbono. Pero, como veremos, las diferencias fundamentales se fueron haciendo evidentes.

Los esquemas diseñados en el marco de la « señal de precios » forman parte de las negociaciones internacionales tal y como se han llevado a cabo hasta ahora, donde cada país es responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero en su propio suelo, lo que se denominó en la primera sesión « la huella territorial ». De ello se desprende, y no se había percibido hasta esta quinta sesión, una importante consecuencia : para estudiar la huella territorial, se mira directamente a los actores que están en el origen de las distintas emisiones : empresas, administraciones y hogares. Y dentro de las empresas, los distintos sectores económicos principales, desde la producción directa de energía (refinerías, centrales eléctricas, etc.) hasta la agricultura, pasando por sectores económicos con emisiones muy elevadas como las cementeras o la industria siderúrgica.

De ello se desprende que las medidas adoptadas pretenden actuar por separado sobre el comportamiento de estos distintos tipos de agentes, a los que se considera responsables de sus emisiones. A primera vista, se trata de un argumento imparable, pero en realidad está cargado de un debate interminable: ¿es responsabilidad de la oferta o de la demanda? El debate no es sólo teórico: cuando en California se demandó a las grandes petroleras por « acción climática », éstas respondieron que la responsabilidad recaía en los consumidores de sus productos. Esta forma de abordar a los actores por separado, aunque Christian Gollier insista mucho en la necesidad de adoptar al menos un precio mínimo uniforme para el carbono, ha dominado en gran medida las políticas en Europa hasta ahora y se ha visto reforzada por las competencias respectivas de los Estados miembros y de la Unión Europea : Los Estados miembros siguen siendo soberanos en materia de fiscalidad; en cambio, en lo que respecta a las empresas, la Unión Europea ha desarrollado un sistema de derechos de emisión asignados a las grandes unidades de producción con mayores emisiones (actualmente 11.000 instalaciones industriales en la Unión Europea).

Esta elección metodológica de trabajar las emisiones actor por actor tiene dos consecuencias importantes :

  1. la atención se centra en las emisiones de cada empresa y no en el conjunto del sector ; estas emisiones se distinguen, según la terminología internacional, entre tres niveles : el primer nivel, « alcance1 ", incluye las emisiones directas de la actividad, el segundo nivel, « alcance2 », incluye las emisiones indirectas vinculadas al consumo de energía suministrada en otros lugares, y el tercer nivel, « alcance3 ", se interesa, a menudo de forma bastante imprecisa, por la periferia de la actividad de la empresa, como el ciclo de vida de sus productos o el transporte aguas arriba y aguas abajo ;

  2. En un mercado mundial cada vez más unificado, la atención a las actividades en suelo nacional o europeo lleva a un diálogo directo entre las autoridades políticas y las diferentes ramas de actividad, prestando especial atención a las condiciones de competitividad de las unidades industriales europeas en relación con los competidores de otras regiones del mundo. Este es un elemento decisivo para entender lo que sigue.

Lo que debemos recordar de este preámbulo es que el debate sobre la naturaleza de la huella a tener en cuenta, « huella territorial » o « huella de consumo » asociada a nuestro modo de vida, por utilizar la terminología de la primera sesión, no sólo tiene una consecuencia cuantitativa en la determinación del ritmo de reducción de la huella, y por tanto de la amplitud de las transformaciones a realizar en nuestros modos de vida y de producción. También determina, y casi se podría decir que por encima de todo, la naturaleza de los mecanismos puestos en marcha y la naturaleza de las consideraciones que desempeñan un papel decisivo en el diálogo entre los actores. Incluso se podría añadir que el diálogo con los industriales se centra en la optimización de sus procesos de producción o del ciclo de sus productos y no en el derrocamiento del sistema económico. De ahí la persistente sensación de que existe un desfase entre la naturaleza del diálogo que se establece y el alcance de la reducción de nuestra huella de carbono que se requiere para cumplir nuestros compromisos.

A) Requisitos de limitación y rendimiento

En la práctica, el razonamiento tiende a favorecer una evolución del precio del carbono «  susceptible  » de asegurar la obligación de resultado de una tasa de reducción de la huella de carbono, pero con muchas incertidumbres sobre la relación entre ambos. Para Christian De Perthuis, esto es inevitable, por lo que es necesario un proceso iterativo para fijar una tasa de aumento del precio del carbono, cuyo efecto real sobre la reducción del consumo se analiza y la evolución de los precios se ajusta en función del resultado realmente obtenido. Christian Gollier sugiere, basándose en las simulaciones DICE del economista estadounidense Nordhaus, premio Nobel de Economía en 2018, que el precio del carbono debería aumentar entre un 3,5 y un 4% anual en moneda constante, bajo el supuesto de que las innovaciones tecnológicas introducidas por este crecimiento permitirán reducir las emisiones más rápidamente. Pero también señala que los diferentes modelos se contradicen entre sí «  los modelos muestran una gran heterogeneidad sobre el futuro precio del carbono compatible con los objetivos cuantitativos. Algunos modelos muestran precios muy por encima de los 1.000 euros por tonelada de CO2 en 2050, mientras que otros muestran un precio del carbono casi nulo dada la extrapolación de las ganancias de productividad de las energías renovables. Hay que reconocer que esto crea una gran incertidumbre que debería limitarse mediante la introducción de un precio mínimo en el mercado del RCCDE, que aumentaría con el tiempo a un ritmo predeterminado. Pero esto sustituye un objetivo cuantitativo por un objetivo híbrido en el que se acepta que la UE supere su objetivo cuantitativo (cuando el precio está fijado) en el precio mínimo  »

Es difícil decir con más claridad que la fijación de precios del carbono es una forma difícil de lograr la obligación de rendimiento. Ya hemos visto las razones de esto : el enfoque de los precios no aborda la cuestión del racionamiento de forma directa ; de hecho, puede decirse que la excluye por estar fuera de la teoría económica dominante.

¿Cómo podemos evitar que el precio del carbono sea modulado por grupos de presión e intereses contrapuestos?

Christian Gollier tiene una respuesta que sigue siendo teórica: «  debemos avanzar hacia la uniformidad del precio del carbono ". Pero Christian De Perthuis, refiriéndose a las recientes negociaciones en Europa sobre la evolución del mercado del RCCDE, no es muy optimista. Esta negociación ha hecho que las autoridades políticas cedan ante los lobbies industriales, que han introducido, en opinión del Parlamento, el mantenimiento de la asignación de cuotas gratuitas para los sectores industriales expuestos a la competencia internacional. Además, señala que esta cuestión de la resistencia a los intereses y grupos de presión que compiten entre sí no es específica de la fijación del precio del carbono : se plantea para todos los componentes de una política climática. Como se señaló en la sesión 4, el enfoque de las emisiones directas de las diferentes categorías de actores abre la puerta a todo tipo de lobbies, lo que, como señalaron los diferentes ponentes de la sesión 4, ha sido la fuente del fracaso de las políticas hasta ahora. Christian Gollier señaló que sería mucho más adecuado y eficaz contar con un precio único del carbono, por un lado, y con ayudas estatales directas a tal o cual sector económico amenazado, por otro, siempre que estas ayudas directas sean compatibles con la legislación europea.

¿Cómo evitar que un cambio de mayoría política comprometa la continuidad del proceso?

Este es un punto crucial, que se aplica a todas las familias de políticas: sólo se puede lograr una transformación profunda de la economía de la sociedad si hay una buena previsibilidad y transparencia en cuanto a la evolución del precio del carbono o el límite máximo de las cantidades emitidas. Este es el requisito previo para que todos los actores, ya sean empresas, hogares o autoridades públicas, integren esta evolución a diez, veinte o treinta años vista en su estrategia. En la medida en que todos están de acuerdo en que el sistema es más pertinente a escala europea, algunos oradores, en particular Christian Gollier, ponen su esperanza en la estabilidad que podrían proporcionar los compromisos colectivos de los países miembros. Mencionó dos hipótesis, probablemente complementarias : un acuerdo político de los Estados miembros sobre la evolución a largo plazo del precio del carbono, incluyendo un precio mínimo para el comercio de derechos de emisión entre empresas, y la creación de un Banco Central del Carbono independiente, basado en el modelo del Banco Central Europeo. Esta idea de un Banco Central también tiene una ventaja: al gestionar los derechos de emisión sería un primer paso hacia la idea de una « moneda de carbono » de pleno derecho.

Bettina Laville, por su parte, afirma que el compromiso a nivel nacional sobre la evolución del precio del carbono debe ser como mínimo de diez años, lo que corresponde a dos quinquenios. Detrás de esta afirmación se encuentra la cuestión más general de la capacidad de las democracias para llevar a cabo transformaciones estructurales a largo plazo: esta persistente cuestión está obviamente en el centro de la actual crisis de las democracias, en contraste con la capacidad de regímenes autoritarios como China para llevar a cabo estrategias a muy largo plazo.

B/ Huella total de las sociedades

¿Cómo tenemos en cuenta las emisiones a lo largo de toda la cadena de valor?

Debido a los supuestos mencionados en el preámbulo, esta cuestión se asimila en gran medida a la del ajuste del carbono en las fronteras para igualar las condiciones. Esto implica, según Christian Gollier, que los importadores deben comprar los permisos correspondientes en el mercado del RCCDE. Y Christian De Perthuis señaló que, a falta de un conocimiento preciso de la trazabilidad del carbono de un sector, es posible establecer esta fiscalidad en las fronteras a partir de un « benchmark » de emisiones de referencia, como los que se discutieron en la primera sesión para medir la huella total del estilo de vida, correspondiendo a los importadores que quieran una fiscalidad más baja demostrar, a través de la trazabilidad del sector, que sus emisiones son efectivamente inferiores al benchmark. Esta es una idea fructífera que también se aplica a las demás familias, en particular a la familia 3 de cuotas individuales negociables.

¿Cómo se lleva a las empresas a garantizar la trazabilidad del consumo de energía fósil a lo largo de la cadena de valor?

Esta pregunta está relacionada con la anterior, pero Bettina Laville también señaló que las empresas están cada vez más obligadas a elaborar estados extrafinancieros, aunque sólo sea por la presión de los inversores. Independientemente de la familia de soluciones elegida, cabe suponer que esta trazabilidad a lo largo de la cadena se impondrá progresivamente. La Convención Ciudadana sobre el Clima se ha pronunciado a favor de mostrar una puntuación de carbono para los productos: en un principio sólo con fines informativos, pero contribuyendo a una toma de conciencia de las consecuencias de cada acto de compra.

¿Cómo hacer que el impuesto sobre el carbono incluido en la energía importada sea compatible con las normas de la OMC?

Christian De Perthuis y Christian Gollier coinciden en que no es estrictamente incompatible con la OMC. Christian Gollier señala que se pueden invocar varios artículos del GATT (2 : 2.a, 3 : 4) para justificar un mecanismo de ajuste del carbono en frontera en la OMC. Pero ambos especifican «  que tal mecanismo sólo puede contemplarse si Europa se dota de un sistema de precios del carbono uniforme y transparente, suprimiendo las cuotas gratuitas que se ofrecen actualmente a los sectores más intensivos en carbono expuestos a la competencia internacional« . Se trata, sin duda, de un requisito previo para el éxito de las negociaciones en la OMC, para las que será clave el carácter no discriminatorio de la propuesta de precios globales », afirma Christian Gollier. Antes de aplicar un mecanismo de ajuste del carbono en la frontera, hay que reformar el alcance, la estabilidad de los precios y la intensidad del RCCDE. Para justificar la equidad con los competidores externos a la OMC, es esencial organizar primero la equidad y la transparencia de un precio uniforme del carbono a nivel interno} ". Sin embargo, como señaló desilusionado Christian De Perthuis, con las negociaciones que acaban de tener lugar en Bruselas, difícilmente podemos ser optimistas.

Notamos una fuerte convergencia en las ideas de ampliar el mecanismo del ETS a todos los sectores de la economía, abandonar las cuotas libres, fijar un precio mínimo para el comercio de cuotas que aumente de año en año.

C/ Justicia social, reforma fiscal y desvinculación entre el desarrollo del bienestar y la reducción de los combustibles fósiles

¿Cómo hacer visible la disociación del bienestar del consumo de energía fósil?

Esta cuestión ha sido poco abordada. Sin embargo, es abordada por Sandrine Rousseau, que defiende la idea de una «  tarjeta de carbono  » entregada a los hogares para gestionar su gasto directo de energía fósil,  » similar a las tarjetas telefónicas del pasado para que no se copie el consumo ", que tendría, según ella, el mérito de concienciar a la gente del impacto de cada compra.

¿Cómo conciliar el aumento del precio del carbono con la justicia social?

Esta conciliación es, en opinión de todos, la condición sine qua non para aplicar una política de señales de precios. Por otra parte, de las hipótesis iniciales se desprende que la fiscalidad del carbono sigue siendo un impuesto entre otros. Sandrine Rousseau reconoce que éste seguirá siendo un tema delicado para las próximas elecciones presidenciales francesas, sobre todo porque, añade Bettina Laville, la Convención Ciudadana del Clima no tuvo en cuenta esta hipótesis desde el principio, por lo que parece haber sido deslegitimada por los propios ciudadanos.

Contrariamente a las propuestas del Lobby Climático de los Ciudadanos (CCL), todas ellas, al tratar el impuesto sobre el carbono como un impuesto más, sólo contemplan una redistribución parcial de su recaudación entre los hogares. Christian De Perthuis recuerda la propuesta que hizo al Gobierno en 2013 como presidente de la Comisión de Fiscalidad Ecológica, que consistía en redistribuir un tercio de la recaudación del impuesto al 40% de los hogares más desfavorecidos (la Comisión Rocard, de la que fue uno de los ponentes, recomendaba un cheque verde para todos los hogares, modulado en función de su lugar de residencia). Esto también explica por qué los ponentes proponen acoplar esta redistribución con una renta universal que estaría desvinculada del precio del carbono.

Sandrine Rousseau insistió en que, al igual que en la reforma del impuesto sobre la renta, con la retención en origen, « la solidaridad debe preceder a la imposición »; es decir, la recaudación del impuesto en el año N, que afectará más a los hogares más pobres, no debe redistribuirse hasta el año N + 1.

El hecho de que el impuesto sobre el carbono sea un impuesto entre otros, como el actual impuesto nacional sobre los productos petrolíferos, tiene una consecuencia directa a nivel europeo: en los debates actuales, el ajuste del carbono en las fronteras, que supuestamente aportaría 20.000 millones al año, se utilizaría en primer lugar para pagar la deuda contraída por el plan de recuperación y no para financiar la transición.

¿De qué tipo de reforma fiscal global podría formar parte este impuesto sobre el carbono?

Todos los ponentes coincidieron en que la prioridad es la lucha contra las desigualdades. Bettina Laville va más allá al hablar de « la batalla del siglo »: la última gran reforma fiscal se remonta a 1914 y supuso la introducción permanente de un impuesto sobre la renta. Como recordatorio, esta batalla fue homérica, y los partidarios del impuesto sobre la renta fueron criticados por promover un enfoque « inquisitorial »: exactamente la misma crítica que hacen los que temen que una « moneda de carbono » conduzca a la vigilancia de los consumidores.

Para Bettina Laville, esta batalla del siglo tiene como objetivo esta vez, como nos recordó en la sesión 4, preservar los bienes comunes globales. De hecho, ambas partes, además de la cuestión de la lucha contra las desigualdades y la introducción de una renta universal, están en consonancia con una perspectiva, expuesta desde hace tiempo, según la cual la reforma fiscal debería afectar menos al trabajo y más al consumo de recursos, en particular los no renovables.

En nuestra perspectiva de obligación de resultados a escala europea, esta necesidad de incluir la fiscalidad del carbono en una reforma global de la fiscalidad plantea un grave problema político, ya que esta reforma tendría que llevarse a cabo de forma más o menos concertada en los distintos países europeos, ya que éstos conservan la soberanía sobre sus sistemas fiscales.

¿Debe haber un único precio del carbono o varios?

Las posiciones de Géraud Guibert y Christian Gollier son divergentes en este punto. Christian De Perthuis propuso un « precio mínimo único » como moción de urgencia. Pero se plantea otra cuestión, la de la redistribución. Si bien todos reconocen que el precio del carbono debe ser europeo, o incluso nacional, pero en ningún caso modulado de una región a otra, como preveían algunos presidentes regionales, no hay unanimidad sobre la cuestión de diferenciar las compensaciones en función de la situación de los hogares. En efecto, aunque es innegable que algunos hogares, debido a la dispersión urbana y al mal aislamiento de sus viviendas, se encuentran en situaciones más difíciles que otros, tener en cuenta esta situación específica modulando la redistribución a su favor equivaldría a … avalar y fomentar la dispersión urbana.

D/ Movilización de todos los actores

Este tema fue el menos tratado durante la sesión. No obstante, se plantearon algunos puntos interesantes.

¿Cómo se diseñan las acciones para transformar la economía y la sociedad?

Sandrine Rousseau abordó la cuestión desde el ángulo de la necesaria reconversión de puestos de trabajo como consecuencia de los cambios estructurales de la economía. Propone que el Estado garantice a todo el mundo cinco años de estudio a cursar en el momento deseado, recreando un equilibrio entre los que han tenido la suerte de tener una larga formación y los que no, y dando a estos últimos la posibilidad de asegurar su reciclaje.

¿Cómo se movilizan los territorios para liderar la transición hacia la baja emisión de carbono?

Todo lo anterior demuestra el débil papel de los territorios en la organización de la fiscalidad del carbono. Su especificidad debe abordarse desde tres ángulos :

¿Cómo se tratan los costes energéticos de las administraciones y servicios públicos?

Naturalmente, deberían estar sujetos al mismo precio del carbono que los demás sectores.

Sources

To go further

Les Assises du climat