Repenser l’emprunt et favoriser l’effet levier des fonds européens

2014

Fonds mondial pour le développement des villes (FMDV)

À télécharger : innover_localement_pour_financer_les_territoires1.pdf (1,5 Mio)

Des ressources traditionnelles en voie d’extinction ? Dès 2009, la crise économique et financière a impacté à la baisse les budgets des autorités locales, et par conséquent leurs capacités d’investissement local et de provision des services de base dont elles ont la charge. En parallèle de la baisse des revenus fiscaux ¹, et des subventions et dotations nationales ², les collectivités ont connu un assèchement des crédits bancaires, dû à la baisse des liquidités des banques commerciales. Mais aussi à l’effondrement d’institutions spécialisées ³, à l’instar de la banque franco-belge Dexia qui estimait à 6 milliards d’euros le manque de financement de long terme pour les collectivités françaises ⁴ et pour l’année 2012. Bien que les situations diffèrent entre les pays, un accès plus difficile aux crédits bancaires contraint les collectivités territoriales à accepter des taux d’intérêt en augmentation. En Espagne, par exemple, ces taux ont atteint, pour certaines régions, les 4,75 % en 2010 ⁵. En Europe, si la part des fonds européens dans les investissements publics locaux varie fortement d’un territoire à l’autre, ils ont néanmoins permis de compenser en partie les récentes réductions, parfois drastiques, des transferts financiers des Etats centraux vers les collectivités locales ⁶. Mais parmi les collectivités européennes, lesquelles ont la capacité d’aller chercher ces financements ? Et jusqu’à quand ces fonds seront-ils en mesure de pallier le manque de ressources locales ? De fait, pour pallier ces difficultés de financement et diversifier leurs ressources, certaines collectivités innovent et déploient de nouvelles stratégies de financement.

Diversifier les ressources, emprunter mieux et autrement : la réponse tendancielle des collectivités européennes

Si plusieurs expériences européennes révèlent des potentiels certains (écotaxes, captation des plus-values foncières), deux innovations sont particulièrement notables, même si récentes ou encore peu développées :

• les nouvelles stratégies d’emprunts via le recours aux émissions obligataires, individuelles, groupées et/ou responsables et solidaires,

• et l’utilisation des instruments financiers européens (IF) à effets de levier, dans le cadre de la politique de cohésion européenne.

Chacune, à sa manière, démontre une volonté d’autonomisation des collectivités, grâce à l’acquisition et à la mobilisation d’une expertise indépendante et de compétences financières accrues. Tandis que les nouvelles stratégies d’emprunt mettent en valeur la capacité des gouvernements locaux à relier accès au marché financier et politique de développement urbain durable, les IF offrent l’opportunité d’un pont de financement direct entre l’Union Européenne et les collectivités territoriales.

Dans nos études de cas, les nouvelles stratégies d’emprunts, via les émissions obligataires, sont analysées à travers deux de leurs déclinaisons :

• les émissions obligataires environnementales et socialement responsables, non groupées et fléchées, (Etude de Cas : Emission d’obligations éco-socio responsables par la Région Île-de-France)

• et les émissions obligataires groupées mais non fléchées à travers la création d’agences locales de financement des collectivités (Etude de Cas : Agence Kommuninvest, Suède). Le recours aux IF européens est, lui, exploré via l’une des réalisations du programme Joint European Support for Sustainable Investment in City Area - JESSICA (Etude de Cas : le Fonds Vert du Grand Londres).

Le fait de se concentrer sur le financement exogène au territoire (banques, marchés, Union Européenne), et non sur la fiscalité locale, est un parti pris : dans un contexte de crise structurelle, économique et sociale, il semble primordial de trouver des solutions qui dépendent le moins possible des ressources directes des citoyens ou les acteurs économiques locaux, dont les finances rencontrent elles aussi des difficultés.

Si le FMDV reconnait la fiscalité comme socle de la solvabilité, du financement et de l’autonomie des collectivités locales, la diversité et la complexité des systèmes fiscaux locaux européens réclament un examen en soi et au cas par cas. En attendant, l’exploration de ces mécanismes financiers innovants apporte une réponse possible aux besoins budgétaires locaux, dans un cadre de référence mieux partagé à l’échelle de l’Union. C’est également la position du CCRE dans son rapport sur le financement des collectivités locales⁷. Par ailleurs, ces exemples ont été choisis à la fois pour l’innovation, l’originalité des solutions apportées et leur potentiel de reproductibilité. Les études de cas abordent tout particulièrement leurs modes de gouvernance, leur fonctionnement et leurs impacts dans les territoires.

Leçons apprises et questions en suspens

Force est de constater que ces dynamiques requièrent une expertise financière certaine : le développement des capacités techniques au sein des collectivités constitue, en cela, un enjeu crucial pour la diversification des ressources financières. Ceci étant, une autonomisation, même partielle, ne serait que relative si elle s’avérait créer une dépendance par rapport aux investisseurs privés. Il s’agit donc bien ici de toujours chercher un équilibre entre ressources endogènes et exogènes et de poser cette indépendance maximale aux fluctuations des marchés comme un objectif en soi de responsabilité dans la gestion financière de la collectivité. D’autres interrogations peuvent également être formulées : ces mécanismes peuvent-ils répondre aux besoins actuels des collectivités en termes de financement mais aussi de développement durable sur le long-terme ? Quel type de développement local, ces nouvelles méthodes de financement produisent-elles ?

Autres points : les mécanismes décrits dans les études de cas ne s’adressent pas tous aux mêmes collectivités. Les questions de taille et de dynamisme économique de ces dernières sont primordiales. Les petites et moyennes collectivités ne disposent pas des mêmes atouts et expertises que les grands gouvernements locaux plus puissants. Quelles articulations et coopérations dessiner entre elles ? Comme l’étude de cas sur l’agence Kommuninvest le démontre, elles doivent donc trouver des solutions alternatives, qui passent souvent par une coopération plus approfondie et repensée, à la fois horizontale et verticale (formats de contractualisation, nouvelles institutions et modalités de relations). Aussi, le critère de solvabilité constitue une condition incontournable. Et, en cela, mettre en place des mécanismes financiers adaptés à chaque échelle de gouvernement décentralisé peut contribuer au désendettement des collectivités locales et donc des Etats centraux (adéquation aux capacités des administrations locales et valorisation des potentiels territoriaux). Enfin, il se dessine également parmi les collectivités un véritable effort en faveur d’un approfondissement de la transparence et de la coopération pour garantir des financements durables et stables. Le fléchage des financements est un bon exemple de solution concrète pour permettre de lier mécanismes de levée de fonds à un modèle de développement durable. Car, pour conclure, rappelons que le financement ne doit pas être détaché des projets mais être rattaché à une même stratégie politique. Le financement n’est viable que si les projets qu’il supporte et leurs impacts sont pérennes parmi les populations et les territoires.