Paisaje y democracia: factores de éxito o fracaso de la democracia participativa aplicada al paisaje

Dimensiones del paisaje - Reflexiones y propuestas para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje

Yves Luginbühl, April 2017

El éxito o el fracaso de las operaciones participativas en el paisaje depende de muchos factores. Estos factores pertenecen a mundos muy diferentes y algunos de ellos ya han sido examinados, como el juego político de los representantes elegidos que no siempre ven con buenos ojos estas experiencias porque ponen en duda, por el tiempo necesario de debate, su capacidad de tomar decisiones que les aseguren una nueva elección; porque siembran la confusión en su visión de la democracia representativa y porque se apoyan en una definición del paisaje que no corresponde a su concepción, más cercana a la protección. La consideración del paisaje como proyecto aún no ha entrado en el mundo político, aunque algunas experiencias han tenido éxito, como el plan de paisaje de Saint-Flour en Francia, realizado por el arquitecto paisajista Alain Marguerit en 1993 y que sigue regularmente, confirmando así el carácter continuo del proyecto de paisaje en el tiempo. En los Países Bajos, Lifescape es una operación basada en el compromiso con nuevas prácticas favorables al mantenimiento del paisaje y al desarrollo sostenible. Este tipo de operación, apoyada por la Unión Europea, se está llevando a cabo en varios países europeos. Lifescape se basa en un enfoque paisajístico que intenta influir en los procesos de transformación económica y social favorables al entorno y las condiciones de vida de las poblaciones locales:

« El cambio implica una reacción. Nuestros paisajes, las personas y la naturaleza que forman parte de ellos, los intercambios económicos que soportan, todo cambia rápidamente. Lifescape - Your Landscape es una respuesta a este cambio. Para hacer frente a este reto, este programa pretende reunir a personas más allá de las fronteras nacionales para impulsar la innovación, establecer las mejores prácticas y demostrar un enfoque eficaz. Así que, por un lado, Lifescape tiene que ver con la naturaleza humana y se centra en las conexiones que las personas tienen, o podrían tener, entre sí y con los paisajes que les rodean. Por otro lado, se trata de utilizar estos vínculos y aplicarlos a casos concretos de gestión sostenible de paisajes rurales.

Así pues, la acción paisajística negociada ya no se aplica directamente a los elementos del paisaje, sino a los procesos de transformación del mismo y a la forma de pensarlo. Lifescape - Su paisaje no sólo trata de frenar los cambios paisajísticos que se consideran perjudiciales para la calidad y las condiciones de vida de los habitantes o las poblaciones cercanas, sino que también ha puesto en marcha numerosas operaciones educativas o actos culturales que también pueden influir en las concepciones del paisaje. Innova introduciendo nuevas prácticas para mantener las actividades económicas favorables a los paisajes de calidad:

« Lifescape - Your Landscape » le guía en la exploración de nuevas formas de disfrutar del paisaje rural, preservando al mismo tiempo su belleza y valor cultural e histórico. Catorce socios de cinco países europeos trabajan juntos y comparten sus experiencias para lograr nuevos enfoques para la conservación a largo plazo de sus paisajes.

1 - El contexto

El contexto en el que se llevan a cabo las operaciones de participación es también una cuestión clave: las formas de participación pueden diferir según el proceso se desarrolle en un paisaje rural, un paisaje urbano o un paisaje periurbano. Existen experiencias en los tres casos en muchos estados europeos; difieren en la forma, aunque sólo sea porque el intercambio de conocimientos por parte de los habitantes no es idéntico. El relativo anonimato de los habitantes de las ciudades no favorece necesariamente la aparición de procesos de participación espontáneos, pero las experiencias demuestran que las movilizaciones pueden surgir por iniciativa de las asociaciones de vecinos: en París, una asociación ha provocado así un debate con el Ayuntamiento de París que ha desembocado en la creación de los Jardines de Éole, un parque urbano en un espacio abandonado por la actividad ferroviaria. En la ciudad también se han creado comités de barrio a los que se invita a los vecinos. Sin embargo, como la iniciativa partió de los representantes elegidos, hubo ciertas reticencias por parte de los habitantes, que desconfiaban de las acciones procedentes del mundo político.

En las zonas rurales, el conocimiento mutuo de los habitantes suele estar más desarrollado y puede contribuir a una situación de mayor participación; pero a veces también es una fuente de oposición heredada de la historia, de conflictos vecinales que conducen a bloqueos que no favorecen el debate público. Las poblaciones suelen ser más viejas y menos dispuestas a participar en un debate, más desconfiadas que en la ciudad, donde hay más jóvenes. El caso de los suburbios, donde hay una mezcla de población antigua y nueva, es quizás incluso diferente. Pero, en general, a falta de una evaluación de las experiencias actuales, sigue siendo difícil sacar conclusiones generalizables. En todas las situaciones, iniciar un proceso de participación es menos fácil de lo que se piensa y debe ser cuidadosamente considerado, o puede ser la iniciativa de un movimiento asociativo, una comunidad de artistas, un colectivo local u otro. El desarrollo de la participación aún no ha alcanzado una fase de madurez: quizás sea necesario esperar a que las experiencias actuales hayan producido sus efectos positivos o negativos para que las nuevas puedan nutrirse de las lecciones de las primeras. Para concretar la multiplicidad de experiencias de participación en el ámbito del paisaje, se presenta en el anexo información sobre los trabajos del programa « Paysage et développement durable » del Ministerio francés de Ecología. Este programa ha permitido que al menos seis equipos se involucren en proyectos de investigación con una dimensión participativa. Dos de ellos han realizado un inventario analítico de estas experiencias a escala europea.

2 - La contribución del conocimiento

La aportación de conocimientos al proceso participativo es también una cuestión no resuelta: ¿qué forma debe adoptar esta aportación? ¿En qué momento del proceso hay que recurrir a los conocimientos de los profesionales o de los científicos: al principio del proceso o cuando surgen preguntas específicas sobre un tema determinado? El propio proceso produce nuevos conocimientos que contribuyen al debate y pueden influir en las decisiones. El conocimiento científico suele ser difícil de entender por los habitantes y este es un argumento que los profesionales del paisaje utilizan para desestimar a los investigadores que trabajan en los procesos de participación. Entre el conocimiento académico y el conocimiento empírico, existen efectivamente discrepancias que pueden perturbar el juego de intercambio de conocimientos entre los actores de la participación. Sin embargo, el conocimiento empírico es utilizado a menudo por los científicos para garantizar una evaluación de las especies vegetales o animales de un territorio, como hacen los ecólogos cuando cuentan las aves o los mamíferos de un territorio determinado, al igual que las ciencias sociales recogen testimonios de los habitantes para comprender sus representaciones sociales del paisaje o para conocer las zonas de riesgo memorizadas por los más antiguos, o las zonas de inundación o los corredores de avalancha. En el paisaje urbano, sociólogos, antropólogos y geógrafos entrevistan a los habitantes y consiguen entender los conflictos de uso o étnicos de un barrio.

Los programas de investigación llevados a cabo por el Ministerio de Ecología francés han examinado varias experiencias de participación en diversos entornos; revelan muchos factores de éxito o fracaso. Una primera lección que se desprende del análisis de estas experiencias, llevadas a cabo en varias regiones francesas y estudiadas también en otros países, es que algunas de ellas, a menudo en manos de colectivos de artistas o arquitectos, tienen como objetivo reunir a los habitantes de un barrio urbano en actos festivos, pero no desembocan en un proyecto concreto; se limitan a organizar la convivencia y la interactividad entre los habitantes sin implicarlos en la aventura de desarrollar un proyecto colectivo. En cierto modo, estos colectivos tienen éxito con los cargos electos precisamente porque las operaciones que proponen no tienen un verdadero proyecto de desarrollo y porque les dejan libertad para desarrollar este proyecto como quieran bajo la apariencia de la participación.

3 - La animación y el resultado del proyecto de paisaje

En una operación llevada a cabo en una ciudad a orillas del Loira, los responsables también hacen hincapié en el proceso de participación, asumiendo que esto es lo principal y que el resultado de un proyecto de desarrollo es secundario. Sin embargo, al final reconocen que este proyecto es importante porque ha movilizado a una parte de la población, que ha creado una asociación para el embellecimiento de su municipio. En efecto, este es un escollo que consideramos un riesgo: si el proceso de participación es crucial, debe sin embargo llegar a un compromiso sobre un proyecto que pueda satisfacer a todos los actores. El objetivo de estas operaciones de participación es llevar a buen puerto el proceso con vistas a mejorar el entorno vital de la población y no reunirla únicamente para crear vínculos sociales, aunque éstos sean muy importantes. La facilitación del proceso de participación es una condición de éxito y los responsables de estas operaciones, en su mayoría paisajistas, sin dejar de ser mediadores, no deben abandonar su misión de diseñadores. Esta cuestión de la facilitación es fundamental y hay que definir con precisión el estatus del facilitador: ¿debe ser un participante de pleno derecho en la operación, por ejemplo un profesional o un científico? ¿Debe ser independiente y no tener ninguna responsabilidad sobre las medidas previstas, contentándose con el simple papel de facilitador, como parecen pensar algunos responsables de conferencias al recurrir a los periodistas?

La operación Vall de Camprodon que tuvo lugar en la Cataluña española dio lugar a una carta de paisaje negociada por numerosos socios locales, privados y públicos, y dio lugar a un programa de acciones de paisaje firmado por todos los actores que participaron colectivamente en su desarrollo (Mallarach, 2010). Inspirada en el Convenio Europeo del Paisaje, esta carta establece los objetivos de calidad paisajística que comparten estos distintos agentes. Innova en relación con el proceso habitual de este tipo de documentos, que, partiendo de un diagnóstico, conduce a la elaboración de un proyecto de paisaje basado en una serie de operaciones destinadas a « dar sentido » al paisaje y definir una « nueva identidad ». Aunque el programa de acción parte de la definición de los objetivos de calidad del paisaje, todavía no ha entrado de lleno en un proceso organizado y permanente de participación de los habitantes, aunque muchas asociaciones locales han participado en las reuniones organizadas por el municipio de Camprodon. Aquí encontramos la cuestión del significado que se le da al paisaje, aunque la cuestión de la identidad está sujeta a discusión. El sentido que el proceso de proyecto da al paisaje es fundamental: permite distanciarse de los problemas que plantea la dimensión estética que es difícil de negociar. Este es uno de los problemas a los que se enfrentan los bienes de la Lista del Patrimonio Mundial: en la categoría de bienes naturales, el criterio VII, que se refiere a la belleza natural excepcional de una zona de la naturaleza, es probablemente la cuestión más debatida en las organizaciones mundiales vinculadas a la UNESCO, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS). Para evitar basarse en una definición muy compleja de la estética natural y a menudo con referencia a los cánones académicos, la UICN, en un estudio conjunto con el ICOMOS, insiste efectivamente en el significado que se da al paisaje natural (UICN, 2013). Se plantean otras cuestiones, como la validación de las decisiones, la difusión del contenido y las conclusiones de los debates, las formas de restitución de las decisiones, la interacción entre las formas locales de la democracia local y los debates a escala regional, nacional o internacional, etc. Son vías que hay que explorar y que podrían alimentar los debates en las reuniones del Consejo de Europa sobre la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje.

4 - Evaluación de proyectos participativos

Queda la cuestión de la evaluación de los proyectos; la validación de las diferentes etapas del proceso de participación forma parte de ella y es esencial, porque permite a los participantes reconocer el fruto de su compromiso. Pero es sorprendente que muchos proyectos que dicen ser proyectos paisajísticos nunca hayan sido sometidos a una evaluación de sus efectos reales en el paisaje. Sin embargo, el ministerio francés responsable de las cuestiones de paisaje ha iniciado un programa de investigación sobre la evaluación de las políticas públicas en materia de paisaje. Si consideramos que el proyecto paisajístico es comparable a un proceso que se alimenta de los conocimientos que él mismo produce, también ofrece una fase de evaluación en su transcurso: las lecciones aprendidas del proceso del proyecto constituyen un medio para evaluar los efectos del mismo; informan continuamente a los actores del proyecto de los efectos de las medidas adoptadas y aplicadas y permiten modificarlas o corregirlas a medida que el proyecto avanza. El proceso de proyecto asegura un bucle de retroalimentación: como muestra Jean-François Seguin (2008), el proyecto de paisaje constituye un proceso territorial que parte del conocimiento, pasa por la definición de los objetivos de calidad del paisaje y luego por la elaboración de medidas de protección, gestión o desarrollo, seguidas de la fase de valoración, seguimiento y evaluación que, a su vez, alimenta el conocimiento, dando un nuevo impulso a la acción influida por lo que el proceso ha aportado como nuevo conocimiento.

CONCLUSIÓN

La relación democracia/paisaje es un área compleja que depende de múltiples factores pertenecientes a muchos campos de significado. Aunque existen experiencias en todas partes, tanto en Europa como en otros estados del mundo, no se aplican de la misma manera a nivel internacional, europeo, nacional, regional y local. Parece claro que el nivel local es el que mejor responde al deseo de depender de procesos difícilmente controlables por los ciudadanos. Además, el proyecto de Tratado Constitucional de la Unión Europea, propuesto en 2004, distinguiendo la democracia participativa de la representativa, la consideraba un medio de « diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones que representan a la sociedad civil ». Aunque este tratado no se adoptó porque varios estados votaron en contra. No obstante, el deseo de participación es relativamente fuerte en las sociedades europeas. Entre estos factores, el propio significado del término « paisaje », que no siempre es idéntico en los Estados europeos, pero que ha sido definido con el consentimiento de la gran mayoría de los Estados europeos mediante la ratificación del Convenio Europeo del Paisaje, interactúa con las escalas de actuación y el estatus de los actores implicados. En Europa, como en otros continentes, se hace patente el deseo de las poblaciones de ser escuchadas por el mundo político, que a menudo parece anticuado cuando se trata de los grandes procesos mundiales de intercambio comercial y financiero. La participación se está convirtiendo en un ejercicio democrático demandado por muchos movimientos sociales, como los « Indignados » o el Foro Social Mundial, que sin embargo luchan por hacerse oír. Varias vías de reflexión se revelan ya pertinentes para seguir apostando por la implantación de una democracia que permita abordar la cuestión del entorno vital, el paisaje de la vida cotidiana de las personas. Pero, de manera más general, es esencial desarrollar la reflexión sobre la interacción o la democracia deliberativa promoviendo la investigación en las ciencias sociales y ecológicas, que ya están implicadas en este tema, pero que no cuentan con suficiente apoyo en la financiación de la investigación, que se ha reducido considerablemente en los últimos años debido a la crisis y a la necesidad de reducir el déficit público.

El ejercicio de la democracia no puede sustraerse a la complejidad de los procesos de producción y transformación de los paisajes, para lo cual nació una movilización social a escala europea con el Convenio Europeo del Paisaje. El propio paisaje constituye un « complejo » de significados materiales e inmateriales que la ciencia ha separado y reducido hasta el punto de dificultar la acción paisajística, aunque ofrezca potencialidades acordes con las esperanzas que sus partidarios depositan en él:

« (…) la ciencia se ha vuelto ciega en su incapacidad para controlar, prever, incluso concebir su papel social, en su incapacidad para integrar, articular, reflejar su propio conocimiento. Si, efectivamente, la mente humana no puede aprehender el enorme cuerpo de conocimiento disciplinado, entonces hay que cambiar la mente humana o el conocimiento disciplinado » (Morin, 2005:106). (Morin, 2005:106)

Sources

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