Paysage et démocratie : évolutions de l’exercice démocratique dans le contexte de la mondialisation, relations au paysage

Dimensions du Paysage - Réflexions et propositions pour la mise en oeuvre de la Convention européenne du paysage

Yves Luginbühl, April 2017

1 - L’émergence de la participation et son évolution

La forte demande d’écoute des citoyens par les responsables politiques pourrait constituer un atout de la démocratie ; encore faut-il qu’elle soit vraiment mise en oeuvre. Car le plus souvent, les habitants d’un lieu regrettent que les élus ne les entendent pas, ce qui permet de comprendre le développement des mouvements alternatifs qui naissent partout en Europe et se traduisent parfois par des expériences locales de contestation ou participation. Celles-ci sont encore peu connues, elles apparaissent le plus souvent sur une base de contestation de décisions politiques qui mettent en péril le paysage vécu, par des populations confrontées à des projets auxquels elles n’adhèrent pas. Parfois, des transformations qui mettent à mal ce que les populations considèrent comme des équilibres incitent les élus locaux à s’aventurer dans le débat local. Ces expériences naissent autour de l’aménagement du cadre de vie, s’orientant vers la construction collective de nouveaux paysages. Mais elles ne constituent pas encore un mouvement dominant. Si elles restent marginales par rapport aux procédures institutionnelles habituelles, elles témoignent cependant d’une volonté d’élargissement de la démocratie, s’inscrivant dans son évolution historique. Pierre Rosanvallon a procédé à une analyse approfondie de cette évolution historique et en particulier de la question de la représentativité de la totalité de la population dans un système qui procède par l’élection favorisant le parti majoritaire (Rosanvallon, 2008). Selon lui, les régimes démocratiques des États-Unis d’Amérique et de la France ont suivi une évolution qui a élargi leur assise sociale soit par le suffrage universel soit par l’extension du vote aux femmes, soit encore par la création d’organes de contrôle du pouvoir destinés à éviter les dérives que ne manquait d’entraîner l’élection de représentants d’un parti majoritaire.

Les sociétés elles-mêmes et non plus les États ont exploré la voie de la mobilisation de certains groupes qui, en organisant des rassemblements de « citoyens », ont tenté d’intervenir dans les décisions publiques. C’est aux États-Unis, dans les années 1960, que ce mode de mobilisation a pris forme avec les initiatives engagées par le philosophe John Dewey. Cette forme de contribution à la décision politique a trouvé des terrains d’expression dans la plupart des pays européens. Elle s’est d’ailleurs traduite par la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Aarhus, 1998), à laquelle la Convention européenne du paysage se réfère, et prône la participation des populations au processus d’engagement de l’action paysagère, dès le stade d’identification et de caractérisation des paysages. Dans la décennie 1990, les sciences sociales ont débattu de la question de la concertation, de la participation et des modalités qu’elles prennent ; de nombreuses publications ont vu le jour et des programmes de recherche sur ce thème ont été engagés. Ces publications ont été souvent centrées sur les dispositifs collectifs qui se constituent autour de questions d’environnement et permettent le débat entre des groupes opposés d’une société locale. Ces dispositifs ont parfois été construits par des scientifiques eux-mêmes ou par des institutions dans un projet d’aménagement ou de gestion d’un problème d’environnement. Dans ces années d’engagement de la participation, un débat est né sur le rôle des experts face au politique et à la société civile. Yves Le Bars évoque, lors d’un colloque sur la modélisation à l’interface Natures et Sociétés, les trois âges de la décision publique : le premier est celui de l’expert décideur pour satisfaire les besoins de base, le second est celui où le décideur mobilise plusieurs experts pour répondre à une contestation et le troisième celui du dialogue à trois – le décideur, les experts et les « autres ». Nous pourrions dire également que le terme d’expert est relativement flou, car il peut s’agir, dans le domaine du paysage, de praticiens paysagistes ou de scientifiques, ce qui est très différent. Dans cette période de démarrage de la participation de la société civile à la décision publique en matière d’aménagement du paysage ou de problèmes d’environnement, un colloque eut lieu avec pour titre « Les experts sont formels », s’inscrivant ainsi dans une critique du rôle de l’expert. Il s’agissait de la première période évoquée par Yves Le Bars, et il est vrai qu’un discours critique à l’égard des experts s’est développé, parfois un peu caricatural. Depuis cette période, le contexte a changé et la démocratie participative et ses variantes se sont développées, sans que toutefois le rôle de l’expert ne soit complètement explicité. L’expert doit-il être animateur du dispositif de participation ? Ou médiateur ? Ou encore ne doit-il pas se contenter d’apporter ses compétences et ses connaissances au service de l’élaboration d’un projet commun de paysage ? La question de la médiation est sujette à débat dans le domaine du paysage : certains chercheurs estiment que le paysagiste est avant tout un nouveau médiateur, d’autres pensent que si la médiation constitue un outil au service de la participation, l’essentiel est de parvenir à un projet de paysage améliorant les conditions de vie des populations et ainsi que le paysagiste ne doit pas abandonner son statut de concepteur. Ce sont des questions qui pourront faire partie des pistes de réflexion que nous proposons de développer au sein du Conseil de l’Europe.

2 - Paysage et démocratie d’interaction

De tels projets participatifs demandent la mobilisation des participants dans le temps ; or les crédits de recherche et d’étude ne sont prévus que pour des durées limitées, contraires à la poursuite de la conduite et de l’animation de la participation dans le temps. La continuité pose la question du temps et des écarts qui existent entre les temps électoraux – conduisant souvent à des ruptures d’expériences de participation citoyenne – et le temps des expériences : les élus ne sont pas immuables et leur remplacement à l’occasion d’une élection peut conduire à modifier les priorités données aux actions engagées ou leur cours, alors que les processus de débat les justifiant et les échanges des informations ne sont pas terminés.

« Ces deux processus interactifs du travail de justification et d’échange d’informations dessinent pour cela une relation beaucoup plus forte et beaucoup plus riche que celle qui est établie par un mandat. (…) C’est certes d’abord par la contrainte de justification et la circulation de l’information que le pouvoir se rapproche de la société. Mais les citoyens se sentent également plus forts quand ils comprennent mieux le monde, quand ils sont plus outillés pour percevoir les enjeux du moment, donner un langage et un sens à ce qu’ils vivent. Le sentiment de distance, de confiscation est en effet aussi dérivé de l’ignorance. (…) Quand ils se sentent plus impliqués dans cette circulation d’informations et de connaissance, les citoyens établissent donc de fait un nouveau rapport aux gouvernants. C’est donc une nouvelle économie sociale de la proximité et indissociablement de la maîtrise sociale – de l’empowerment – qui est à l’oeuvre dans la démocratie d’interaction » (Rosanvallon, 2008).

L’expression démocratie d’interaction est différente de celle qui est le plus souvent utilisée de démocratie participative et également de celle de démocratie délibérative, dans le sens où elle permet une réflexion permanente de l’ensemble des acteurs mobilisés. C’est pourquoi le projet de paysage envisagé comme un processus ouvert et non limité dans le temps est plus pertinent que l’élaboration d’un projet fini à l’image d’un projet architectural. Il permet aux acteurs non seulement de s’engager dans un « processus d’échanges permanents, tant entre le pouvoir et la société qu’au sein de la société elle-même [la démocratie d’interaction dépassant] ainsi la distinction classique entre démocratie participative et démocratie délibérative » (Rosanvallon, 2008), mais aussi de se nourrir des connaissances issues de l’analyse des effets d’application de mesures expérimentées en vraie grandeur : « C’est un travail incessant d’inclusion, de réaction, d’interprétation. Il y a de la sorte une certaine désubstantialisation de la politique qui n’implique nullement une désociologisation » (Rosanvallon, 2008). La démocratie d’interaction répond au principe défendu pour justifier le sens du paysage comme produit d’une interaction entre des processus biophysiques et des processus sociaux. L’interaction peut être complétée par la notion d’ajustement : il signifie que dans le déroulement même du processus de projet, les acteurs ajustent peu à peu leurs positions, quitte à les modifier à l’aide de nouvelles connaissances issues d’aménagements expérimentaux. L’Histoire fournit d’ailleurs des enseignements pertinents pour comprendre la notion d’ajustement présente dans les travaux de géographes, historiens et archéologues où ils analysent les réactions des sociétés aux situations de crises liées à l’environnement. L’exploitation d’une ressource peut en effet conduire à une situation de crise parce que son prélèvement a été trop intense et que son stock s’épuise.

Lors du prélèvement, les sociétés constatent que la ressource commence à manquer pour la poursuite d’une activité économique. La crise se déclare et les sociétés entrent alors dans une phase de décroissance de l’exploitation de la ressource à laquelle suit une autre phase d’ajustement de leurs capacités tant techniques, sociales que politiques : l’ajustement constitue un moment et une opportunité de recomposition des forces sociales, des institutions politiques, des activités économiques et des systèmes techniques qui permet l’engagement d’une nouvelle phase de croissance sur un nouveau mode d’exploitation de la ressource. Il devient un mode de gouvernance qui implique des transformations des techniques utilisées mais également des configurations sociales et politiques. La technique, refuge fréquent du monde politique, est insuffisante, alors qu’il y recourt systématiquement pour résoudre une crise d’environnement ; le problème du changement climatique a fait émerger l’imaginaire technologique susceptible de répondre à l’épuisement des ressources énergétiques : le recours aux ressources renouvelables est souvent désigné comme la voie d’avenir, alors que c’est tout le système social et politique mondial qui est en jeu et doit être recomposé. La technique n’est souvent qu’une échappatoire aux nécessités de modifier en profondeur l’ensemble du système politique et social. Ainsi la démocratie d’interaction ouvre-t-elle sur un incessant va-et-vient cognitif, informationnel et social. Comme le formule Edgar Morin :

« Dès qu’un individu entreprend une action, quelle qu’elle soit, celle-ci commence à échapper à ses intentions. Cette action entre dans un univers d’interactions et c’est finalement l’environnement qui s’en saisit dans un sens qui peut devenir contraire à l’intention initiale. Souvent l’action reviendra comme un boomerang sur notre tête. Cela nous oblige à suivre l’action, à essayer de la corriger (…) » (Morin, 2005:106).

Suivre l’action, essayer de la corriger, tel est l’objectif des projets de paysage envisagés comme des processus continus, où l’action tente d’infléchir les transformations en cours dans le sens que le débat peut faire émerger. Mais tous les citoyens souhaitent-ils débattre ? Si les gouvernements ont besoin des formes alternatives d’exercice de démocratie pour répondre à des situations de controverses, il n’est pas certain que tous adhèrent à la solution de la démocratie d’interaction. Et au premier rang le monde politique, comme nous l’avons déjà indiqué. La démocratie participative est souvent critiquée par les élus eux-mêmes qui la considèrent comme une dérive de la démocratie représentative, ou comme une voie confuse susceptible de troubler le jeu politique et la place des élus, représentants du peuple, dans la prise de décision politique.

Il semble évident que dans les débats qui ont lieu lors de ces expériences, la prise de parole repose sur le volontariat et soulève la question de la représentativité des participants et de la pression que peuvent exercer des organisations catégorielles sur le débat collectif. Que représente, en effet, une action où les participants ne sont pas sélectionnés sur un mode représentatif par rapport à la société locale concernée ? Cette question pose de nombreux problèmes dans l’organisation de telles actions et dans leur pertinence sociale et politique. Massimo Morisi distingue diverses catégories de politiques parmi lesquelles les plans de paysage peuvent s’inscrire comme des politiques publiques issues de la démocratie délibérative ou argumentative, à côté des politiques publiques issues du milieu politique, de celles qui sont issues de la technocratie ou de celles qui proviennent de référendums. Il introduit également d’autres questions quant à l’organisation de cette forme de participation (Morisi, 2008). Celle de l’initiative tout d’abord : la différence entre une action de démocratie de proximité engagée par une institution politique et celle engagée par une association d’habitants née du constat d’une situation de conflit n’est pas anodine. Elle introduit un doute sur la validité sociale de la participation : ne participent pas tous les habitants d’un lieu où est apparue une situation de conflit ; mais on peut penser que la représentativité des participants ne constitue pas un obstacle en soi à la circulation de l’information. L’essentiel est que l’action de participation s’engage, à condition qu’elle soit suffisamment ouverte ; dans une localité donnée, l’information circule par le bouche à oreille et, rapidement, l’ensemble de la population est plus ou moins informée des débats qui ont eu lieu et dont la tenue témoigne d’une controverse.

Les débats peuvent s’enrichir des conversations informelles qui ont lieu en dehors des réunions programmées. Aujourd’hui, la désaffection des citoyens à l’égard du politique est confirmée par une enquête européenne qui fournit les résultats suivants :

• confiance dans les élus politiques : de 1,60 % à 5,60 % des sondés (21 pays et 2 régions) ;

• confiance dans les partis politiques : de 1,71 % à 5,66 %.

Ces résultats montrent en effet une très faible confiance dans les élus et les partis politiques que confirment aussi bien les élections un peu partout en Europe, notamment les élections européennes où l’abstention est forte, que la montée des partis d’extrême droite ou d’extrême gauche. Ils permettent de comprendre le succès, relatif cependant, des opérations de participation autour du paysage. Mais elles ne vont pas de soi et elles exigent des conditions particulières pour assurer une certaine efficacité.

CONCLUSION

La relation démocratie/paysage est un domaine complexe qui dépend de multiples facteurs appartenant à de nombreux champs de signification. Si des expériences existent partout, tant en Europe que dans d’autres États du monde, elles ne s’appliquent pas de la même manière à l’échelle internationale, européenne, nationale, régionale et locale. Il paraît clair que l’échelle locale est celle qui répond le plus aux souhaits de dépendante de processus difficilement maîtrisables par les peuples. D’ailleurs, le projet de Traité constitutionnel de l’Union européenne, proposé en 2004, distinguant la démocratie participative de la démocratie représentative, y voyait un moyen de « dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives de la société civile ». Même si ce traité n’a pas été retenu parce que plusieurs États s’y sont opposés par un vote défavorable. Le désir de participation n’en est pas moins relativement vif dans les sociétés européennes. Parmi ces facteurs, le sens même du terme « paysage », qui n’est pas toujours identique dans les États d’Europe, mais qui a été défini avec l’assentiment de la grande majorité des États européens à travers la ratification de la Convention européenne du paysage, intervient en interaction avec les échelles d’action et le statut des acteurs mobilisés. En Europe comme dans d’autres continents, se manifeste le désir des populations d’être écoutées par le monde politique qui, souvent, semble dépassé pour affronter les grands processus mondiaux des échanges commerciaux et financiers. La participation devient un exercice démocratique revendiqué par de nombreux mouvements sociaux, comme les « Indignés » ou le Forum social mondial, qui peinent cependant à faire entendre leurs voix. Plusieurs pistes de réflexion s’avèrent déjà pertinentes pour poursuivre l’engagement dans la mise en oeuvre d’une démocratie qui permette d’aborder la question du cadre de vie, paysage du quotidien des populations. Mais, plus généralement, il est essentiel de développer la réflexion sur la démocratie d’interaction ou délibérative en favorisant la recherche en sciences sociales et écologiques, déjà investies dans ce thème, mais insuffisamment soutenues par les crédits de recherche qui ont subi des diminutions importantes ces dernières années en raison de la crise et de l’exigence de réduire les déficits publics.

L’exercice de la démocratie ne peut s’affranchir de la complexité des processus de production et de transformation des paysages pour lesquels une mobilisation sociale à l’échelle européenne est née avec la Convention européenne du paysage. Le paysage constitue lui-même un « complexe » de significations matérielles et immatérielles que la science a séparées et a ainsi réduites, au point de rendre l’action paysagère difficile, alors qu’elle offre des potentialités à la mesure des espoirs que ses partisans nourrissent à son égard :

« (…) la science est devenue aveugle dans son incapacité à contrôler, prévoir, même concevoir son rôle social, dans son incapacité à intégrer, articuler, réfléchir ses propres connaissances. Si effectivement, l’esprit humain ne peut appréhender l’ensemble énorme du savoir disciplinaire, alors il faut changer, soit l’esprit humain, soit le savoir disciplinarisé. » (Morin, 2005:106)

Sources

To go further