Paysage et démocratie : facteurs de réussite ou d’échec de la démocratie participative appliquée au paysage

Dimensions du Paysage - Réflexions et propositions pour la mise en oeuvre de la Convention européenne du paysage

Yves Luginbühl, April 2017

La réussite ou l’échec des opérations de participation autour du paysage dépendent de multiples facteurs. Ceux-ci appartiennent à des mondes très divers et certains ont déjà été examinés, comme le jeu politique des élus qui ne voient pas toujours ces expériences d’un bon oeil parce qu’elles remettent en cause, à travers le temps de débat nécessaire, leur capacité à prendre des décisions qui leur assure une nouvelle élection ; parce qu’elles sèment la confusion dans leur vision de la démocratie représentative et qu’elles s’appuient sur une définition du paysage qui ne correspond pas à leur conception, plus proche de la protection. Envisager le paysage comme un projet n’est pas encore entré dans les moeurs du monde politique, bien que certaines expériences aient eu un succès certain, comme le plan paysage de Saint-Flour en France mis en oeuvre par le paysagiste Alain Marguerit en 1993 et que celui-ci continue à suivre régulièrement, confirmant ainsi le caractère continu du projet de paysage dans le temps. Aux Pays-Bas, Lifescape est une opération qui s’appuie sur l’engagement de nouvelles pratiques favorables au maintien des paysages et au développement durable. Ce type d’opération soutenue par l’Union européenne a lieu dans plusieurs pays d’Europe. Lifescape procède d’une démarche paysagère qui tente d’influer sur des processus de transformation économique et sociale favorables au cadre et conditions de vie des populations locales :

« Le changement implique une réaction. Nos paysages, les gens et la nature qui en font partie, les échanges économiques qu’ils entretiennent, tout change rapidement. Lifescape – Your Landscape est une réponse à ce changement. Pour relever ce défi, ce programme cherche à rassembler les gens au-delà des frontières nationales afin de susciter l’innovation, d’établir les meilleures pratiques et faire la démonstration d’une approche efficace. Ainsi d’une part Lifescape implique la nature humaine et se concentre sur les liens que les populations ont, ou pourraient avoir, entre elles et avec les paysages qui les entourent. D’autre part il s’agit de se servir de ces liens et de les appliquer à des cas concrets de gestion durable de paysages ruraux. »

L’action paysagère négociée ne s’applique plus ainsi directement sur des éléments de paysage, mais sur des processus de transformation des paysages et sur la manière de penser le paysage. Lifescape – Your landscape ne tente pas seulement d’enrayer des évolutions de paysage considérées comme néfastes à la qualité de vie et aux conditions de vie des habitants ou des populations proches, elle a engagé de nombreuses opérations de pédagogie ou des manifestations culturelles susceptibles d’agir également sur les conceptions du paysage. Elle innove en introduisant des pratiques nouvelles de maintien des activités économiques favorables à des paysages de qualité :

« Lifescape – Your Landscape vous guide dans l’exploration de nouvelles façons de profiter du paysage rural, tout en préservant sa beauté et sa valeur culturelle et historique. Quatorze partenaires dans cinq pays européens travaillent ensemble et partagent leurs expériences pour parvenir à de nouvelles approches pour la préservation de leurs paysages sur le long terme. »

1 - Le contexte

Le contexte dans lequel les opérations de participation sont réalisées constitue également une question essentielle : les formes de participation peuvent différer selon que le processus se déroule dans un paysage rural, un paysage urbain ou un paysage périurbain. Des expériences existent dans les trois cas dans de nombreux États européens ; elles diffèrent par la forme, ne serait-ce que parce que le partage des connaissances des habitants n’est pas identique. L’anonymat relatif des habitants en milieu urbain n’est pas forcément favorable à l’émergence de processus de participation spontanés, et pourtant des expériences montrent que des mobilisations peuvent apparaître à l’initiative de mouvements associatifs de quartier : à Paris, une association a ainsi provoqué un débat avec la mairie de Paris pour aboutir à la création des Jardins d’Éole, un parc urbain sur un espace délaissé par l’activité ferroviaire. En ville, des comités de quartier auxquels sont invités les habitants ont été également créés. Mais l’initiative venant des élus, des réticences apparaissent de la part d’habitants qui se méfient des actions issues du monde politique.

Dans l’espace rural, l’interconnaissance des habitants est souvent plus développée et peut contribuer à une situation de meilleure participation ; mais parfois aussi elle est porteuse d’oppositions héritées de l’Histoire, de conflits de voisinage qui entraînent des blocages peu propices au débat public. Les populations sont fréquemment plus âgées et moins enclines à participer à un débat, plus méfiantes qu’en ville où les jeunes sont plus nombreux. Le cas du périurbain où se mêlent populations anciennement établies et populations récentes est peut-être encore différent. Mais d’une manière générale, en l’absence d’évaluation des expériences actuelles, il est encore difficile de tirer des conclusions généralisables. Dans toutes les situations, l’engagement d’un processus de participation est moins aisé qu’il serait possible de le croire et doit être étudié soigneusement, ou bien relever d’une initiative d’un mouvement associatif, d’une communauté d’artistes, d’un collectif local ou autre. Le développement de la participation n’a pas encore atteint un stade de maturité : il faut peut-être attendre que les expériences actuelles aient produit leurs effets positifs ou négatifs pour que les nouvelles puissent se nourrir des leçons des premières. Afin de concrétiser la multiplicité des expériences de participation autour du paysage, des informations relatives aux travaux du programme « Paysage et développement durable » du ministère français de l’Écologie sont présentées en annexe. Ce programme a permis d’engager au moins six équipes dans des projets de recherche avec une dimension participative. Deux d’entre elles ont réalisé un inventaire analytique de ces expériences à l’échelle européenne.

2 - L’apport des connaissances

L’apport des connaissances dans le processus participatif est également une question non résolue : sous quelles formes assurer cet apport ? À quel moment du processus faut-il apporter les connaissances des praticiens ou des scientifiques : au début du processus ou au moment où émergent des questions spécifiques à un thème donné ? Le processus lui-même est producteur de nouvelles connaissances qui contribuent à alimenter le débat et peuvent infléchir les décisions. Les connaissances scientifiques sont souvent difficiles à comprendre par les habitants et cela est un argument que des praticiens du paysage utilisent pour écarter les chercheurs travaillant sur les processus de participation. Entre connaissances savantes et connaissances empiriques, il existe en effet des décalages qui peuvent troubler le jeu du partage des connaissances entre les acteurs de la participation. Pourtant, les connaissances empiriques sont souvent utilisées par les scientifiques pour assurer une évaluation des espèces végétales ou animales dans un territoire, comme le font les écologues qui ont recours aux comptages d’oiseaux ou de mammifères dans un territoire donné, de même que les sciences sociales recueillent les témoignages des habitants pour comprendre leurs représentations sociales du paysage ou pour connaître des zones à risques mémorisées par les personnes les plus âgées, ou encore des espaces inondables ou des couloirs à avalanches. Dans le paysage urbain, sociologues, anthropologues ou géographes interrogent les habitants et parviennent à appréhender les conflits d’usage ou ethniques dans un quartier.

Les programmes de recherche conduits par le ministère français de l’Écologie ont porté sur plusieurs expériences de participation dans des milieux divers ; elles révèlent de nombreux facteurs de réussite ou d’échec. Un premier enseignement de l’analyse de ces expériences qui ont été conduites dans diverses régions françaises et qui ont été aussi étudiées dans d’autres États montre que certaines d’entre elles, souvent aux mains de collectifs d’artistes ou d’architectes, ont pour objectif de rassembler des habitants d’un quartier urbain dans des manifestations festives mais ne mènent pas à un projet concret ; elles ne font qu’organiser la convivialité et l’interconnaissance entre des habitants sans les entraîner dans l’aventure de l’élaboration d’un projet collectif. D’une certaine manière, ces collectifs ont du succès auprès des élus précisément parce que les opérations qu’ils proposent n’ont pas de véritable projet d’aménagement et qu’ils leur laissent la liberté d’élaborer ce projet à leur guise sous couvert de participation.

3 - L’animation et l’aboutissement au projet de paysage

Dans une opération menée dans une commune riveraine de la Loire, les responsables mettent également l’accent sur le processus de participation, tout en supposant que c’est l’essentiel et que l’aboutissement à un projet d’aménagement est secondaire. Mais ils reconnaissent finalement que ce projet est important, car il a mobilisé une partie de la population qui a créé une association pour l’embellissement de sa commune. Il s’agit en effet d’un écueil que nous considérons comme un risque : si le processus de participation est crucial, il doit cependant parvenir à un compromis sur un projet qui puisse satisfaire l’ensemble des acteurs. L’objectif de ces opérations de participation est bien de faire aboutir la démarche en vue d’améliorer le cadre de vie des populations et non de les rassembler uniquement pour créer du lien social, même si celui-ci est très important. L’animation du processus de participation est une condition de la réussite et les responsables de ces opérations, pour la plupart praticiens du paysage, tout en étant des médiateurs, ne doivent pas abandonner leur mission de concepteurs. Cette question de l’animation est fondamentale et le statut de l’animateur doit être conçu avec précision : doit-il être partie prenante de l’opération à part entière, être par exemple un praticien ou un scientifique ? Doit-il être indépendant et ne pas avoir de responsabilité dans les mesures envisagées, se contentant du simple rôle d’animation, comme semblent le penser certains responsables de colloques en faisant appel à des journalistes ?

L’opération du Vall de Camprodon qui a eu lieu en Catalogne espagnole a abouti à la charte du paysage négociée par de nombreux partenaires locaux, privés et publics, et conduit à un programme d’actions paysagères signées par l’ensemble des acteurs ayant participé collectivement à son élaboration (Mallarach, 2010). S’inspirant de la Convention européenne du paysage cette charte fixe les objectifs de qualité paysagère partagés entre ces divers acteurs. Elle innove par rapport au processus habituel dans ce type de document qui, partant d’un diagnostic, aboutit à l’élaboration d’un projet de paysage fondé sur une déclinaison d’opérations diverses destinées à « redonner du sens » au paysage, définir une « nouvelle identité ». Si le programme d’actions passe d’abord par la définition des objectifs de qualité paysagère, il n’est pas encore entré totalement dans un processus organisé et permanent de participation des habitants, bien que de nombreuses associations locales aient participé aux réunions organisées par la municipalité de Camprodon. Se retrouve ici la question du sens donné au paysage, bien que la question de l’identité soit sujette à discussion. La signification que le processus de projet donne au paysage est fondamentale : elle permet de se distancier des problèmes que pose la dimension esthétique difficile à négocier. Il s’agit d’ailleurs de l’un des problèmes auquel les biens inscrits sur la Liste du patrimoine mondial sont confrontés : dans la catégorie des biens naturels, le critère VII qui se réfère à la beauté naturelle exceptionnelle d’une aire de nature est sans doute la question la plus discutée au sein des organisations mondiales liées à l’Unesco, l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et le Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS). Afin d’éviter de s’en remettre à une définition de l’esthétique naturelle très complexe et souvent en référence aux canons académiques, l’UICN, dans une étude conjointe avec ICOMOS, insiste en effet sur la signification donnée au paysage naturel (UICN, 2013). D’autres questions se posent comme celle de la validation des décisions, la diffusion du contenu et des conclusions des débats, les formes de restitution des décisions, l’interaction entre les formes locales de démocratie de proximité et les débats d’échelle régionale, nationale ou internationale et autres ; il s’agit de pistes à explorer qui pourront alimenter les discussions au sein des réunions du Conseil de l’Europe autour de la mise en oeuvre de la Convention européenne du paysage.

4 - L’évaluation des projets participatifs

Il reste la question de l’évaluation des projets ; la validation des différentes étapes du processus de participation en fait partie et elle est essentielle, car elle permet aux participants de reconnaître le fruit de leur engagement. Mais il est étonnant que de très nombreux projets s’affirmant comme projets de paysage n’aient jamais été soumis à une évaluation de leurs effets réels sur le paysage. Le ministère français responsable des questions de paysage a cependant engagé un programme de recherche sur l’évaluation des politiques publiques sur le paysage. Si l’on considère que le projet de paysage est assimilable à un processus qui se nourrit des connaissances qu’il produit lui-même, il offre aussi dans son déroulement une phase d’évaluation : les enseignements issus du processus de projet constituent un moyen d’évaluer les effets du projet ; ils informent en continu les acteurs du projet des effets des mesures prises et mises en oeuvre et permettent de les infléchir ou de les corriger au fur et à mesure de l’avancement du projet. Le processus de projet assure une boucle de rétroaction : comme le montre Jean-François Seguin (2008), le projet de paysage constitue un processus territorial qui débute par la connaissance, passe par la définition des objectifs de qualité paysagère puis par l’élaboration des mesures de protection, gestion ou aménagement, que suit la phase de bilan, de suivi et d’évaluation qui, en retour, alimente la connaissance, impulsant à nouveau l’action infléchie par ce que le processus a fourni comme connaissances nouvelles.

CONCLUSION

La relation démocratie/paysage est un domaine complexe qui dépend de multiples facteurs appartenant à de nombreux champs de signification. Si des expériences existent partout, tant en Europe que dans d’autres États du monde, elles ne s’appliquent pas de la même manière à l’échelle internationale, européenne, nationale, régionale et locale. Il paraît clair que l’échelle locale est celle qui répond le plus aux souhaits de dépendante de processus difficilement maîtrisables par les peuples. D’ailleurs, le projet de Traité constitutionnel de l’Union européenne, proposé en 2004, distinguant la démocratie participative de la démocratie représentative, y voyait un moyen de « dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives de la société civile ». Même si ce traité n’a pas été retenu parce que plusieurs États s’y sont opposés par un vote défavorable. Le désir de participation n’en est pas moins relativement vif dans les sociétés européennes. Parmi ces facteurs, le sens même du terme « paysage », qui n’est pas toujours identique dans les États d’Europe, mais qui a été défini avec l’assentiment de la grande majorité des États européens à travers la ratification de la Convention européenne du paysage, intervient en interaction avec les échelles d’action et le statut des acteurs mobilisés. En Europe comme dans d’autres continents, se manifeste le désir des populations d’être écoutées par le monde politique qui, souvent, semble dépassé pour affronter les grands processus mondiaux des échanges commerciaux et financiers. La participation devient un exercice démocratique revendiqué par de nombreux mouvements sociaux, comme les « Indignés » ou le Forum social mondial, qui peinent cependant à faire entendre leurs voix. Plusieurs pistes de réflexion s’avèrent déjà pertinentes pour poursuivre l’engagement dans la mise en oeuvre d’une démocratie qui permette d’aborder la question du cadre de vie, paysage du quotidien des populations. Mais, plus généralement, il est essentiel de développer la réflexion sur la démocratie d’interaction ou délibérative en favorisant la recherche en sciences sociales et écologiques, déjà investies dans ce thème, mais insuffisamment soutenues par les crédits de recherche qui ont subi des diminutions importantes ces dernières années en raison de la crise et de l’exigence de réduire les déficits publics.

L’exercice de la démocratie ne peut s’affranchir de la complexité des processus de production et de transformation des paysages pour lesquels une mobilisation sociale à l’échelle européenne est née avec la Convention européenne du paysage. Le paysage constitue lui-même un « complexe » de significations matérielles et immatérielles que la science a séparées et a ainsi réduites, au point de rendre l’action paysagère difficile, alors qu’elle offre des potentialités à la mesure des espoirs que ses partisans nourrissent à son égard :

« (…) la science est devenue aveugle dans son incapacité à contrôler, prévoir, même concevoir son rôle social, dans son incapacité à intégrer, articuler, réfléchir ses propres connaissances. Si effectivement, l’esprit humain ne peut appréhender l’ensemble énorme du savoir disciplinaire, alors il faut changer, soit l’esprit humain, soit le savoir disciplinarisé. » (Morin, 2005:106)

Sources

To go further