L’aide alimentaire : un système actuellement incontournable, mais pas inéluctable

Agir contre la précarité alimentaire en favorisant l’accès de tou·te·s à une alimentation de qualité

septembre 2020

Le Labo de l’économie sociale et solidaire (Labo ESS)

La politique par défaut de lutte contre la précarité alimentaire

De la mobilisation caritative à un système institutionnalisé

Aujourd’hui réponse principale apportée à celles et ceux en situation de précarité alimentaire, l’aide alimentaire dans sa forme contemporaine trouve ses racines dans les années 1980 ¹. La France ne souffre alors plus de pénurie alimentaire mais les crises économiques et sociales des années 1970-1980 ont mis à mal le modèle de protection hérité des Trente Glorieuses. Dans ce contexte, le secteur associatif caritatif se mobilise pour combler les manques d’un État-providence en crise. À côté d’acteur·rice·s caritatif·ve·s déjà existant·e·s (Secours populaire, Secours catholique, Armée du Salut, Société Saint-Vincent-de-Paul, etc.) de nouvelles initiatives centrées sur l’alimentaire voient le jour au milieu des années 1980 : la première Banque alimentaire est créée à Arcueil en 1984, les Restos du Coeur en 1985. Ces actions sont alors un moyen de répondre à l’urgence. Mais, face à l’augmentation des personnes sollicitant l’aide alimentaire, cette aide initialement conçue comme provisoire devient peu à peu une réponse structurelle et institutionnalisée à la précarité alimentaire ².

En France, sous l’impulsion des Restos du Coeur, un processus de centralisation des achats est mis en place. Le 20 octobre 1988, la loi dite « loi Coluche » permet aux donateur·rice·s des associations de lutte contre la pauvreté de bénéficier d’une réduction d’impôt. Le modèle contemporain de l’aide alimentaire française est né. L’aide alimentaire ne connaît pas de définition en France jusqu’en 2010. C’est finalement avec la loi n°2010-874 de modernisation de l’agriculture et de la pêche (LMAP) qu’elle est formellement reconnue en ces termes :

« L’aide alimentaire a pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies. Cette aide est apportée tant par l’Union européenne que par l’État ou toute autre personne morale ». La loi Garot (Loi n° 2016-138 du 11 février 2016) acte le lien entre aide alimentaire et lutte contre le gaspillage alimentaire en obligeant les supermarchés de plus de 400 m² à créer un partenariat avec une association d’aide alimentaire afin de lui céder ses invendus alimentaires.

Parallèlement, l’aide alimentaire s’intègre dans un système institutionnel européen par la création en 1987 du Programme européen d’aide aux plus démunis (PEAD) visant à orienter les surplus chroniques de l’agriculture européenne vers les associations d’aide alimentaire. Il est remplacé en 2014 par le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD) dissociant l’aide alimentaire de la Politique agricole commune (PAC) pour devenir une aide sociale appuyant financièrement les États et les associations caritatives européennes dans leurs actions de lutte contre la précarité.

Par cette institutionnalisation progressive, l’aide alimentaire dépasse peu à peu le cadre d’une action caritative d’urgence sociale pour devenir, par défaut, la politique de lutte contre une précarité alimentaire en augmentation, validant ainsi l’existence d’une société à deux vitesses.

L’aide alimentaire en France, état des lieux et ordres de grandeur

Quelques ordres de grandeur sont nécessaires pour bien comprendre la place de l’aide alimentaire dans la lutte contre la précarité alimentaire en France.

Du côté de celles et ceux qu’on qualifie de « bénéficiaires »

Le rapport du Sénat évalue leur nombre à 5,5 millions dont 52,4% la part des femmes et à 35% la part des enfants. Il confirme par ailleurs le lien entre précarité alimentaire et précarité économique ³.

Du côté des acteur·rice·s de l’aide alimentaire

Ce sont au total 335 000 tonnes de nourriture qui ont été distribuées par ces acteur·rice·s en 2018. L’aide alimentaire est principalement assurée par des associations caritatives et 200 000 bénévoles engagé·e·s en leur sein ⁴. Parmi les 17 structures privées nationales qui sont habilitées à recevoir des contributions publiques au titre de l’aide alimentaire, on retient notamment quatre associations principales :

• Les Banques alimentaires avec 113 000 tonnes de nourriture collectées et 226 millions de repas distribués en 2018. Elles distribuent les denrées à un réseau de 5 400 associations et Centres Communaux d’Action Sociale (CCAS/CIAS).

• Les Restos du Coeur avec 133,5 millions de repas distribués et 900 000 personnes accueillies sur la campagne 2018-2019.

• Le Secours populaire avec 1,8 millions de personnes aidées sur le plan alimentaire en 2018.

• La Croix-Rouge avec, entre autres, ses 783 unités d’aide alimentaire et ses 80 épiceries sociales.

Au-delà des associations, les municipalités constituent un maillon important de l’aide alimentaire à travers les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS). Ceux-ci ne sont pas obligés de déclarer leur activité au titre de l’aide alimentaire mais leur nombre de bénéficiaires est estimé à 400 000 ⁵.

Enfin, les épiceries sociales et/ou solidaires jouent un rôle important dans l’aide alimentaire. On en compte près de 900 en France, dont 370 sont fédérées au sein de l’Association Nationale de Développement des Épiceries Solidaires (ANDES) ⁶ et 80 au sein de l’Union des Groupements des Épiceries Sociales et Solidaires (UGESS). Elles peuvent être portées par des associations ou des CCAS/CIAS (c’est le cas pour près d’un tiers d’entre elles).

Une absence de gouvernance à l’échelle nationale, des initiatives de coordination territoriale encore trop peu nombreuses

Parce qu’elle se trouve au croisement de plusieurs domaines (alimentaire, sanitaire, social, économie), l’aide alimentaire pose un enjeu de gouvernance fort. Cette mission se trouve à la périphérie du périmètre d’action de nombreux acteur·rice·s public·que·s ⁷ :

• Au niveau national, si la gestion de l’aide alimentaire revient de façon privilégiée à la Direction Générale de la Cohésion Sociale (DGCS), autorité en charge des fonds du FEAD et de l’habilitation des structures de l’aide alimentaire, elle demeure éclatée entre plusieurs administrations de l’action sociale, de l’alimentation et de la santé.

• Au niveau territorial : les conseils départementaux et communes ou intercommunalités (directement ou via un CCAS/CIAS) assurent son financement et de son animation.

Cette intrication des échelles et des compétences contribue à un manque de lisibilité et de coordination, les actions demeurant souvent cloisonnées au lieu de se compléter. L’effort d’organisation de l’aide alimentaire revient donc principalement aux associations habilitées.

Or, à l’échelle nationale comme territoriale, le manque de coordination entre ces associations à l’organisation indépendante contribue à brouiller d’autant plus le système d’aide alimentaire.

Cette absence de cadre et de pilotage clairs laisse libre cours aux acteur·rice·s locaux·ales d’organiser leur coordination comme bon leur semble. Ceci se traduit d’abord par une grande disparité en termes de couverture territoriale et de qualité des denrées distribuées ⁸. Par ailleurs, le manque de coordination implique de nombreuses différences à l’échelle locale dans les procédures d’inscription à l’aide alimentaire, au détriment de celles et ceux qui en dépendent. Les personnes sont ainsi amenées à devoir justifier de leur précarité de manière récurrente auprès de plusieurs organismes, ce qui peut être vécu comme dégradant. Le calcul du reste à vivre (c’est-à-dire la somme restant pour le mois après le paiement des charges fixes), prérequis quasi systématique à l’accès à l’aide alimentaire, varie également selon les organisations ce qui complexifie les démarches pesant sur les personnes y faisant appel.

Mais, dans un nombre de cas, cette liberté d’action fournit un espace d’innovation où se développent des initiatives intéressantes de coordination territoriale. Dans le cadre de son projet Alim’Activ, l’ANSA a par exemple mis en lumière des pratiques inspirantes de transformation des logiques de l’aide alimentaire par les CCAS dans le cadre de coopérations territoriales (voir notamment l’exemple du CCAS d’Angers développé plus loin) ⁹. Autre exemple : dans le cadre de l’expérimentation « Se nourrir lorsqu’on est pauvres », les structures de l’aide alimentaire du pays Terres de Lorraine ont engagé un travail de coordination pour harmoniser les critères de calcul du reste à vivre.

Une volonté affichée d’amélioration de la qualité des produits

La question de la qualité des produits distribués dans le cadre de l’aide alimentaire fait depuis plusieurs années l’objet d’une attention renouvelée.

Les études menées auprès de bénéficiaires de l’aide alimentaire font remonter certaines insatisfactions concernant les produits, notamment ceux issus du FEAD, souvent de premier prix et de qualité médiocre, au niveau du goût, de la qualité nutritionnelle mais aussi de leur fraîcheur ¹⁰, les dons des entreprises concernant souvent des produits à date de péremption imminente. En prenant comme indicateur le panier idéal recommandé par le Programme National Nutrition Santé (PNNS), on observe notamment une surreprésentation des produits fortement sucrés et salés et un manque de fruits et légumes ¹¹. Au-delà de la qualité des produits eux-mêmes, les bénéficiaires pointent surtout leur faible diversité et une inadéquation avec leurs besoins ¹².

Bien conscientes de ces enjeux, les structures de l’aide alimentaire intègrent de plus en plus la question de la qualité des produits dans leurs actions. Partiellement contraintes par les produits qu’elles reçoivent par le biais du FEAD et des dons des entreprises, elles développent d’autres canaux d’approvisionnement pour mieux répondre aux attentes de celles et ceux auprès desquel·le·s elles agissent. Les Restos du Coeur travaillent par exemple au développement de circuits courts pour leurs fruits et légumes dont respectivement 25% et 54% sont produits et livrés dans la région où ils sont distribués ¹³. Le CCAS d’Angers a développé un partenariat avec un Jardin de Cocagne pour proposer des filets solidaires de fruits et légumes locaux. Le Secours populaire des Hautes-Pyrénées qui, dans la carde du PTCE La Bio pour tous s’est associé à plusieurs magasins Biocoop locaux et à l’association d’insertion par l’activité économique Villages accueillants pour favoriser l’accès de ses bénéficiaires à des produits issus de l’agriculture biologique.

Pour autant, des inquiétudes subsistent, notamment quant aux conséquences de l’accroissement de la part des dons issus des grandes et moyennes surfaces sur la qualité des produits. Dans son rapport de 2018 ¹⁴, le Sénat pointait effectivement le risque d’une diminution de la qualité des produits distribués du fait de l’absence de tri par ces entreprises. Pour y remédier, ses rapporteurs préconisaient de lier les avantages de la défiscalisation dont bénéficient ces structures lors de leurs dons à la qualité de ces derniers.

Par ailleurs, les récents scandales sanitaires concernant des steaks hachés distribués dans le cadre du FEAD remettent en cause la qualité des produits passant par ce circuit¹⁵.

Les actions du CCAS d’Angers en faveur d’une aide alimentaire favorisant l’accès de tou·te·s à une alimentation de qualité

Profitant d’un marché d’intérêt national remporté par le chantier d’insertion Jardins de Cocagne à Angers valorisant des fruits et légumes jetés, le CCAS d’Angers, s’est associé à cette démarche et a développé en 2011 une offre de « filets solidaires » : triés et conditionnés au sein du chantier d’insertion, les fruits et légumes valorisés sont mélangés à d’autres, issus d’achats auprès de grossistes, pour constituer des filets dont une partie du coût est pris en charge par le CCAS. La distribution des filets s’accompagne d’ateliers de cuisines librement accessibles aux bénéficiaires. Depuis 2015, le CCAS a impulsé une démarche de coordination des acteur·rice·s de l’aide alimentaire du territoire à travers la création d’une Mission d’animation et de concertation pour une alimentation solidaire (MAAS) permettant de travailler en cohérence pour améliorer les conditions de distribution et répondre plus efficacement aux besoins des personnes en situation de précarité alimentaire. Auparavant, le CCAS avait déjà mis en place un répertoire résumant l’ensemble des services du champ de l’aide alimentaire sur son territoire, avec des informations pratiques (jours et horaires d’ouverture, services proposés, etc.). Par ailleurs, le CCAS d’Angers réfléchit à un projet d’épicerie sociale et solidaire pour compléter les actions précitées.

De la nécessité de dépasser un modèle distributif inapte à agir sur les causes structurelles de la précarité alimentaire

Au-delà de la distribution : une diversification des actions pour développer de nouvelles formes d’accompagnement des personnes autour de l’alimentation

Au-delà de la qualité des produits, l’aide alimentaire, dans sa forme distributive, fait l’objet de plusieurs critiques concernant la place occupée dans ce système par les personnes qui en sont destinatrices et le respect de leur dignité ¹⁶ :

• Des conditions de distribution parfois difficiles dues aux moyens restreints dont disposent les structures : files d’attente qui obligent à arriver le plus tôt possible pour avoir le plus de choix, et au vu de tou·te·s, ce qui peut renforcer le sentiment de honte;

• Des comportements intrusifs et moralisateurs. Dans certains cas, les personnes en situation de précarité témoignent de la violence sociale et morale de certains propos provenant de bénévoles de l’aide limentaire concernant leur mode de vie, choix de consommation (cigarettes, alcool, etc.)

• Un contrôle sur le choix. Si dans certains cas les produits de l’aide alimentaire sont choisis librement par les personnes en bénéficiant, celles-ci sont souvent contraintes : paniers ou colis alimentaires tout préparés, fléchage amont des achats sur certains produits, limitation des quantités, etc.

• Une logique d’assistance au détriment du renforcement du pouvoir d’agir des personnes en situation de précarité alimentaire. L’aide alimentaire distributive demeure dans une démarche relativement escendante où les personnes sont considérées comme « bénéficiaires » et non pas actrices de leur alimentation.

Prenant en compte ces limites, plusieurs structures parmi lesquelles les Banques alimentaires, le Secours catholique et la Croix-Rouge française appelaient à « dépasser l’aide alimentaire pour aller vers l’accompagnement par l’alimentation » ¹⁷. Le Secours catholique a d’ailleurs fait le choix de se détourner progressivement de la distribution de colis alimentaires.

Des actions développées depuis des années par les acteur·rice·s de l’aide alimentaire s’intègrent déjà dans cette logique : ateliers cuisines, jardins partagés et chantiers d’insertion autour de l’agriculture et l’alimentation notamment. Les épiceries sociales et/ou solidaires ont particulièrement travaillé cette notion d’accompagnement en conditionnant leur aide à la formulation d’un projet et à une contribution des bénéficiaires, financière par une participation monétaire lors de l’achat des produits mais aussi parfois par leur participation à la vie de l’épicerie et à ses actions. Plus largement, les structures de l’aide alimentaire assurent un accompagnement des personnes sur d’autres enjeux que l’alimentation : accès aux droits et accompagnement administratif, accompagnement à l’emploi (notamment à travers des ateliers et chantiers d’insertion professionnelle), accès au logement, etc. ¹⁸

Ce renouvellement et cette diversification de leurs actions positionne de fait les structures de l’aide alimentaire au-delà d’une simple action distributive qui demeure cependant le modèle privilégié de lutte contre la précarité alimentaire.

La distribution alimentaire : une aide palliative, un système de gestion de la précarité à dépasser

Si elle fournit aujourd’hui un secours essentiel aux personnes ne disposant pas suffisamment de moyens pour se nourrir, l’aide alimentaire demeure une réponse palliative, dont l’objectif est d’assurer à chacun·e un accès minimal à l’alimentation. Elle constitue pour l’État un mode de gestion de la précarité alimentaire plutôt qu’une politique visant à la réduire. Construit autour et grâce aux surplus et de plus en plus lié à la lutte contre le gaspillage alimentaire, le système distributif d’aide alimentaire est devenu un débouché organisé de ces surplus ¹⁹, ce qui pose la question de sa soutenabilité : si l’objectif d’une réduction à la source du gaspillage (et non pas seulement sa valorisation) est réellement poursuivi, ces ressources seraient de facto retranchées aux acteur·rice·s de l’aide alimentaire. Cette gestion des externalités produites par les surplus de la grande distribution se fait actuellement à son bénéfice principal, les grandes et moyennes surfaces bénéficiant à la fois de la défiscalisation issue de leurs dons et du surplus d’achat de produits par les particuliers à l’occasion des journées de collecte organisées par les associations qui supportent toute la logistique en aval de ce don.

Par conséquent, d’autres initiatives alternatives doivent être développées pour dépasser progressivement cette logique. Ce constat se retrouvait déjà dans les conclusions de l’Atelier 12 des États généraux de l’alimentation de 2017 qui préconisait un « changement de paradigme : passer d’un modèle essentiellement distributif à un modèle prévoyant la coexistence de l’aide alimentaire et de formes d’accès durables à l’alimentation » ²⁰. Le récent rapport de l’IGAS ²¹ s’inscrit dans la même logique en appelant au développement d’une politique systémique de lutte contre la précarité alimentaire soutenant, au-delà des actions d’aide alimentaire traditionnelles, des initiatives comme les groupements d’achats ou les épiceries sociales et solidaires.

Références

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