Abordar el espacio público como un verdadero sistema

2005

Conseil National des Transports (CNT)

Entender lo que la gente experimenta

Los desplazamientos por las carreteras y los espacios públicos del siglo XXI no tienen nada que ver con los viajes al trabajo de hace 50 años. Hoy en día, la mayoría de los desplazamientos no son para ir al trabajo, sino para otros viajes. Estos otros desplazamientos requieren un análisis detallado para comprender el funcionamiento real del espacio público y así poder determinar el mejor uso posible del mismo de forma sistémica.

El enfoque del espacio público, basado únicamente en la planificación física, que pretende tener en cuenta todos los usos y usuarios, está llegando a sus límites hoy en día, y conduce rápidamente a la imposibilidad de garantizar que todos los usuarios puedan convivir de forma pacífica. El Centro de Estudios e Investigaciones sobre el Transporte, el Urbanismo y la Construcción Pública (CERTU) y el CNT han intentado, por ejemplo, enumerar, clasificar y dar elementos de una jerarquía de usos : se han contabilizado más de 150, lo que hace imposible un enfoque sistemático según metodologías lineales y/o técnicas¹.

Ante este nuevo reto, es necesario abordar el espacio público como un verdadero sistema cuyo complejo funcionamiento requiere comprender sus usos, comportamientos y apropiación colectiva. La metodología que aquí se propone para responder a este reto es incluir el desarrollo del espacio público en un enfoque sistémico y mostrar los beneficios que se derivan de él².

El funcionamiento pacífico del espacio público requiere una triple acción de concienciación de la norma, de respeto de la norma y de adaptación de la norma a las nuevas prácticas. El mejor proyecto de desarrollo no resuelve el problema de la apropiación colectiva de los objetivos. Hoy en día, el proyecto aparece ante la opinión pública como un intento de los diseñadores, los técnicos y los cargos electos de imponer su opción a una población a la que creen que pueden convencer fácilmente, sin integrar el diálogo previo que es esencial para su buen funcionamiento. Por tanto, el proceso de toma de decisiones debe pasar del ámbito técnico al sociológico, interviniendo el técnico para formalizar el proyecto.

Se ha observado que la principal causa de fracaso en la aplicación de una política de desarrollo del espacio público se debe, por lo general, a una mala comprensión de las funciones y disfunciones concretas de este espacio. Antes de decidir, es importante entender lo que experimentan las personas.

Las propiedades sistémicas del espacio público

El espacio público es ante todo un territorio. Como tal, combina las propiedades sistémicas de un territorio con las propiedades sistémicas propias del espacio público, que pueden resumirse así:

• Es un territorio en relación con los territorios en los que se inserta (el distrito, la ciudad, la aglomeración).

• Es un espacio con fronteras claras, cerrado en sus límites con el espacio privado.

• Se caracteriza por una geometría precisa, aceras, cruces, etc.

• El espacio público es un espacio muy versátil.

• También es un espacio muy marcado por diferentes temporalidades, diferentes usos según la hora, el día, la estación.

• Es un espacio muy dependiente de las prácticas urbanas de los territorios colindantes.

• Las distintas prácticas son imposibles de describir por su diversidad, su contexto, su sucesión, las circunstancias que las generan.

El enfoque propuesto consiste en tratar el espacio público como un sistema social en evolución con componentes, estados y modos de regulación. Los elementos de una red de carreteras, soportes de la movilidad, en un contexto urbano determinado, están en permanente evolución según las prácticas. Sus disfunciones se resuelven más o menos con sus propias normas de funcionamiento dentro de un marco normativo general más o menos adaptado al contexto.

Enfoque descriptivo del sistema de « espacio público »

A falta de poder caracterizar el complejo sistema que constituye una vía pública, de enumerar sus usuarios, usos y funciones, la metodología de aproximación, por analogía con los enfoques sistémicos, se interesa por las disfunciones. Su inventario no es necesariamente más sencillo que el de los usos, pero existen sin embargo algunos indicadores de estas disfunciones.

Entrar en el sistema «  espacio público  »

Por todo ello, el sistema no es una « caja negra » sobre la que probaríamos experimentalmente una acción cuyo impacto se evaluaría a posteriori en el retorno. El espacio público tiene características geométricas y un entorno de territorios entrelazados que son relativamente sencillos de describir. Pero lo que va a ocurrir allí no está definido de antemano y múltiples actores utilizarán este espacio de diversas maneras.

Por lo tanto, es importante tratar la carretera no como un eje, sino como un elemento de territorios más amplios, con los tres enfoques recomendados que han demostrado su eficacia en la planificación o la seguridad de las carreteras:

• El marco urbano ;

• Las necesidades y la demanda de desplazamientos en relación con la carretera estudiada o que utilizan esta carretera ;

• La geometría de la carretera y su lugar en la red, es decir, la oferta de viajes.

Pasar del análisis exhaustivo al conocimiento práctico

A falta de poder identificar los múltiples usos del espacio público³, podemos describir sus principales vocaciones (más que sus funciones). Así, la consultora ITER⁴ ha construido una retícula para identificar los espacios y su vocación a través de las « actividades localizadas » en el espacio: lugares de tránsito peatonal, coches, paradas de autobús, explanadas, terrazas, zonas ajardinadas, etc.

A continuación, podemos identificar los modos de regulación del sistema : la normativa aplicada en el espacio público (código de circulación, ordenanzas específicas sobre velocidad y aparcamiento), las herramientas de funcionamiento (semáforos, prioridades, pasos de peatones, parquímetros, etc.)…

Por último, no analizamos los usos por categorías, sino las prácticas que pueden generar disfunciones :

• Conflictos de uso ;

• La situación de « casi accidente », según las diferencias de velocidad, trayectoria, flujo, vulnerabilidad, etc;

• Diferencias entre el uso previsto (por ejemplo : aparcamiento de corta duración, instalaciones para personas con movilidad reducida (PMR) y la práctica (aparcamiento de larga duración, neutralización de las instalaciones para PMR mediante un desvío de uso, etc.);

• Accidentes con daños personales.

En palabras de los teóricos del enfoque sistémico, el objetivo es reunir conocimientos útiles para la acción⁵.

Centrar el diagnóstico en las disfunciones

Todos estos elementos se reúnen para combinar tres tipos de acciones : desarrollo, modificación de las normas de funcionamiento, mejor control de estas normas. Este « conocimiento útil para la acción » constituye, pues, un diagnóstico con una finalidad predefinida, que hace innecesaria una descripción demasiado detallada, lo que sobre todo permite orientar, más que detallar, un análisis contextual según los tres criterios preconizados anteriormente (marco urbano, oferta y demanda de desplazamientos)⁶.

La oficina del ITER está desarrollando un enfoque comparable mediante la creación de una base de datos denominada ACABIT que especifica para cada espacio público su escala (barrio, ciudad,…), su vocación prevista, su uso real, sus problemas de ergonomía, dimensionamiento, conflictos potenciales e inseguridad.

Un enfoque mucho más sencillo, realizado en Toulouse en un barrio periférico, permitió recomendar un amplio abanico de soluciones de desarrollo a partir de un diagnóstico accidental que reveló disfunciones⁷.

La diferencia entre estos dos enfoques es una cuestión de escala del problema. El enfoque ITER identifica, a mayor escala, el potencial micro-conflicto, un indicador de disfunción sistémica. El enfoque desarrollado en Toulouse se lleva a cabo a nivel de barrio y cruza los datos de la red y de la vocación urbana. Ambos constituyen diagnósticos mucho más ricos que las prácticas habituales, por tres razones :

• Se trata de un diagnóstico dinámico y orientado a la acción, mientras que los diagnósticos suelen hacer un balance de la situación, sin centrarse en los vínculos entre las disfunciones, los usos y las vocaciones que sustentan los métodos recomendados aquí.

• Se trata de un diagnóstico que integra la evaluación inicial (ex-ante) para preparar la evaluación posterior a la aplicación (ex-post).

• Es un diagnóstico que ofrece una amplia gama de soluciones.

En ambos casos, el desarrollo de la carretera parece ser una solución entre un abanico más amplio de respuestas : traslado de ciertos trayectos a otras rutas, operaciones urbanísticas, medidas operativas, medidas de orden público, etc.

Opciones políticas, experiencia técnica, experiencia ciudadana

Pero estos dos enfoques tienen un gran inconveniente: siguen siendo específicamente tecnocráticos y no incluyen una dimensión que se ha convertido en ineludible en la planificación: la consulta, o mejor aún, el diálogo. A lo sumo, pueden dar lugar a herramientas para la toma de decisiones, facilitando así el trabajo del propietario del proyecto.

En realidad, el proceso de toma de decisiones está cada vez más alejado de los planteamientos pseudo-racionales de los técnicos, ya sean clásicos (la mayoría de las veces) o sistémicos (aún raramente). Por otro lado, el mérito de los enfoques sistémicos es que han desarrollado enfoques para la toma de decisiones en situaciones no estructuradas, en las que el proceso de toma de decisiones es indefinido.

Las herramientas de toma de decisiones utilizadas en el ámbito del desarrollo, como el análisis multicriterio o el análisis de valores, muestran muy rápidamente sus límites en cuanto la negociación se abre a un grupo de actores imprevisibles, vinculados al proyecto por intereses particulares: los usuarios o los residentes locales.

Hoy en día, las consultas, suponiendo que se lleven a cabo de « buena fe », conducen muy a menudo a bloqueos definitivos o a soluciones de compromiso que resultan decepcionantes para todos. En este contexto, el mejor estudio técnico parece ser otro intento de los técnicos y de los cargos electos de imponer su opción a una población a la que creen que pueden convencer fácilmente.

En este punto, a falta de una metodología sistemática universal, las líneas de actuación se inspiran en las teorías de la lógica difusa⁸ con momentos de diálogo que permiten, caso por caso, desarrollar una metodología específica para compartir el espacio público con el fin de convertirlo en « un camino para todos ».

Un proyecto compartido para el tratamiento del espacio público

Las nuevas prácticas de coproducción de la decisión requieren mucho más trabajo en el proceso. La producción de la decisión se desplaza del ámbito técnico al sociológico, interviniendo el técnico para formalizar el proyecto. Más que « recetas » o soluciones, las recomendaciones que siguen son procesos que deben adaptarse y enriquecerse con la experiencia de los múltiples impases que los propietarios de proyectos experimentan hoy en el diálogo y la consulta.

El espacio público que se va a compartir debe considerarse en primer lugar como un territorio del proyecto⁹. El enfoque comprende cuatro fases :

• La primera fase consistirá en definir el proyecto no en términos de desarrollo, sino como un conjunto de servicios a prestar. Esta noción de servicios, que implica a los usuarios, o más bien a los beneficiarios, o incluso al público en sentido amplio, es preferible a la noción de función, demasiado mecánica.

• La segunda fase es la de la puesta en marcha del proceso de decisión. (actores a asociar, modalidades de diálogo y decisión…), con la flexibilidad necesaria para adaptarse a circunstancias imprevisibles.

• La tercera fase es la que permite favorecer la apropiación colectiva. Esta fase es, en primer lugar, la de identificación y recogida de los conocimientos¹⁰ considerados de común acuerdo como necesarios para la definición del proyecto. Como hemos visto anteriormente, la exhaustividad es ilusoria y los conocimientos útiles son limitados y dispersos. Cada parte interesada tiene un papel que desempeñar. Esta fase consiste esencialmente en « poner en red » estos conocimientos, ya que es imposible construir una síntesis. Esta fase es incierta, pero tan creativa como la anterior: es posible que ponga en cuestión el proyecto. Pero el trabajo se realiza en sentido ascendente para construir una visión compartida del futuro de este territorio, que es el principio rector del proceso. Esta tercera fase es la del diagnóstico compartido y apropiado por los actores, construido a partir de la identificación de las disfunciones conocidas por los protagonistas.

• La cuarta fase es la de diseño y diálogo, que conduce a propuestas compartidas y sostenibles.

Un enfoque iterativo y evolutivo

Este enfoque es obviamente evolutivo e iterativo. De hecho, es imposible predecir si esto conducirá a una decisión más fácil y relevante. Sin embargo, es una alternativa (entre otras muchas) que no se puede ignorar porque se impone hoy en día por la propia idea de diálogo y sostenibilidad.

El diálogo no puede ser improvisado y debe organizarse sobre bases de información comunes, que permitan también integrar la representación de los « terceros ausentes »¹¹ y de las « generaciones futuras ». También es necesario que este diálogo sea dirigido por « terceros neutrales », ya sean personalidades unánimemente reconocidas o paneles de ciudadanos.

La participación de los usuarios, los residentes locales, los consumidores, los ciudadanos, los terceros ausentes y el público debe ir acompañada de un profundo cambio cultural en el proceso de toma de decisiones. Para que las consultas dejen de parecer una ganga, los técnicos deben cambiar de mentalidad y admitir que :

• El diálogo se establece sobre la base de cuestiones, metas y objetivos compartidos, sobre la definición de una perspectiva compartida para el territorio y no sobre una planificación espacial predefinida.

• El conocimiento está presente entre todos los actores, especialmente entre los que tienen experiencia diaria en la zona.

• Los enfoques clásicos que se inscriben en una pseudo racionalidad dejan muy dudosos a los actores no técnicos y al público en general.

Por último, cabe señalar que el diálogo no es sólo un avatar de la democracia, sino que es esencial en un enfoque de tipo « marketing », en el que el usuario debe participar si queremos que se apropie del espacio y lo utilice de forma inteligente.

Références