¿Por qué sigue habiendo diversidad económica en las ciudades?

Remi Dormois, mars 2013

El mantenimiento de las especificidades económicas entre las ciudades europeas llama la atención. ¿Por qué algunos de ellos han mantenido una especialización industrial en un periodo de terciarización de la economía? ¿Por qué algunas metrópolis tienen una base económica en la que los ingresos sociales y públicos desempeñan un papel fundamental, mientras que las metrópolis deberían, según los escritos sobre la nueva economía, concentrar los empleos de alto valor añadido y, por tanto, los ingresos productivos, por utilizar el vocabulario de la teoría de las bases? ¿Por qué, sometidas a los mismos cambios económicos, positivos o negativos, algunas metrópolis parecen estar siempre en una perspectiva de crecimiento mientras que otras parecen estar en una situación de gestión de crisis o de reconversión?

Efectos de la inercia y el aprendizaje en la organización económica local

El mantenimiento a largo plazo de las especificidades económicas, sectoriales o funcionales dentro de las ciudades europeas puede explicarse, en primer lugar, por la sedimentación de conocimientos técnicos, competencias profesionales y rutinas dentro del sistema económico local.

El mantenimiento de las especificidades económicas se basa en primer lugar en la transmisión de los conocimientos técnicos y las competencias profesionales, ya sea directamente mediante el aprendizaje entre los empleados o a través de los centros de formación locales. La existencia de un sistema local de formación profesional desempeña un papel central en la capitalización de las técnicas operativas, a menudo basadas en la experimentación, su formalización y su transferencia a las nuevas generaciones. En varias ciudades francesas, las escuelas nacionales de formación profesional y las escuelas nacionales de artes y oficios han permitido, desde finales del siglo XX, ofrecer una enseñanza práctica y teórica de las técnicas industriales y han desempeñado así un papel fundamental en el desarrollo de las competencias que benefician a las empresas de su región de implantación¹. La reducida movilidad geográfica de los trabajadores y técnicos también ha contribuido a mantener esta territorialización de los conocimientos.

El mantenimiento de las especificidades económicas a largo plazo también depende de la capacidad del sistema económico local para adaptarse tanto a los contextos de crisis como de fuerte desarrollo.

Los trabajos sobre los distritos industriales y los sistemas locales de producción insisten, por ejemplo, en la sedimentación de la cooperación entre los SMI. Durante los periodos de fuerte expansión, se establece una forma de regulación con una distribución de los pedidos dentro de la red de SMI a nivel de distrito para poder entregar los productos a tiempo. Y a la inversa, en un periodo de crisis, estas rutinas de cooperación permiten a las empresas aunar sus esfuerzos de prospección. Los comerciales enviados a las ferias pueden « vender » a varias empresas, lo que permite una mayor presencia en un gran número de eventos. Las empresas también pueden poner en común sus esfuerzos de investigación y desarrollo compartiendo equipos y respondiendo colectivamente a las convocatorias nacionales o europeas de proyectos. Esta cooperación económica requiere, obviamente, un alto nivel de confianza entre los empresarios. En efecto, ¿qué garantías tienen los empresarios que subcontratan pedidos a un colega de que algún día recibirán de éste el retorno de la inversión? Esta confianza, dicen los investigadores, se basa en los valores compartidos, la pertenencia a comunidades (religiosas o políticas) y un origen geográfico común.

Pero esta cooperación interempresarial no sería suficiente para afrontar periodos de crisis o de fuerte desarrollo sin la sedimentación de rutinas con los inversores locales. La presencia de capital invertido en el sistema productivo local es un factor que explica el mantenimiento de las especificidades del tejido económico de las ciudades europeas. El mantenimiento de las actividades sanitarias, químicas y mecánicas en la aglomeración lionesa debe también mucho a la estrategia de la burguesía lionesa de reinvertir localmente los beneficios de sus actividades a lo largo del siglo XX (lo que es menos cierto para la burguesía de Saint-Etienne, por ejemplo). La existencia de poderosos bancos regionales alemanes o italianos también permitió mantener y modernizar los sectores industriales en las ciudades de Renania y el norte de Italia. Estos bancos tienen estrategias de inversión muy localizadas con una fuerte representación de empresarios locales en sus órganos de gobierno. La posibilidad de que las empresas accedan fácilmente al crédito, para hacer frente a los problemas de tesorería en tiempos de crisis o para invertir en tiempos de crecimiento, ha contribuido a mantener a las PYME.

¿Qué papel desempeñan las instituciones en el mantenimiento de las vías de desarrollo de las ciudades?

Una de las principales aportaciones de los trabajos de los economistas neoinstitucionalistas ha sido mostrar el papel clave de las variables institucionales en las relaciones entre las empresas y en sus resultados económicos. La intervención de las instituciones -el Estado, las autoridades locales, las estructuras que representan intereses profesionales, las universidades, etc.- tiene efectos sobre las trayectorias de desarrollo de una ciudad y, más ampliamente, de una región. ¿Pero de qué manera?

Lo que inmediatamente viene a la mente es la inversión pública para construir grandes infraestructuras y equipamientos y para garantizar una oferta territorial atractiva, especialmente para los ejecutivos (programación cultural, equipamientos urbanos, etc.). Las encuestas que realizan anualmente las consultoras sobre las estrategias de localización de los grandes grupos extranjeros confirman que las condiciones de accesibilidad y el grado de equipamiento de un territorio son, efectivamente, indicadores tenidos en cuenta por los responsables económicos. Sin embargo, hay que señalar que lo que se estudia es la accesibilidad « macro », es decir, a escala de una gran región, y no las condiciones de acceso « micro », por ejemplo dentro de una ciudad.

Lo que también me viene a la mente rápidamente es la fiscalidad. Las instituciones podrían influir en el mantenimiento de las trayectorias de desarrollo al influir en los niveles de impuestos locales. El nivel de presión fiscal que tienen en cuenta los inversores no es tan sistemático como podría pensarse a primera vista. Por supuesto, las características del sistema fiscal sobre los beneficios y el coste de la mano de obra se tienen en cuenta en sus decisiones de localización, pero son los Estados los que se ponen en liza y no las ciudades. Por otra parte, las características del sistema fiscal local no son un criterio decisivo en la elección de la ubicación. Lo mismo ocurre con las decisiones de traslado dentro de una zona urbana. En Francia, la introducción generalizada del Impuesto Único de Actividades Económicas en los EPCI a finales de los años 90 no fue acompañada de una salida masiva de establecimientos hacia zonas fuera de los EPCI. Las investigaciones sobre este tema han demostrado que las empresas están apegadas a la proximidad de las grandes instalaciones, las infraestructuras y sus clientes, lo que les lleva con frecuencia a permanecer en las aglomeraciones urbanas.

Pero el papel de las instituciones en el desarrollo local está lejos de limitarse a la producción de instalaciones y servicios o a la fiscalidad. Las instituciones también pueden actuar para estructurar una capacidad de acción colectiva a escala de la aglomeración. Capacidad para acordar objetivos comunes, capacidad para reunir los recursos necesarios para poner en práctica los objetivos y capacidad para definir los principios de asignación de los beneficios de la acción colectiva. ¿Qué forma puede adoptar la acción de las instituciones para contribuir a la aparición de esta capacidad de acción colectiva?

Las instituciones pueden, en primer lugar, fomentar procesos que ayuden a la aglomeración o al territorio a pensar colectivamente, a construir una identidad y a definir una agenda (en el sentido de un conjunto de prioridades de actuación). Los ejercicios de prospectiva territorial, la elaboración de documentos de planificación territorial estratégica, la redacción de « libros blancos » o la organización de asambleas generales pueden ser instrumentos de acción pública para ayudar a la aparición de esta capacidad de acción colectiva. Uno de los retos de estos enfoques es realizar un ejercicio de introspección sobre los puntos fuertes y débiles del territorio y, al hacerlo, compartir referencias comunes que puedan activarse para obtener apoyo a los objetivos de desarrollo.

Las instituciones también pueden establecer marcos de gobernanza que permitan sistemas de decisión compactos. Las aglomeraciones albergan un gran número de actores con recursos diversificados que participan en múltiples marcos de decisión (consejos de administración de estructuras, comités de dirección de proyectos, etc.). En algunas ciudades, los dirigentes políticos toman la iniciativa de crear estructuras de decisión muy ajustadas y abiertas a unos pocos dirigentes económicos para poder tomar rápidamente decisiones sobre posibles cambios de estrategia económica, por ejemplo. El comité de dirección de la estrategia económica de la Gran Lyon está compuesto por el Presidente de la Gran Lyon, el Presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Lyon, el Presidente de la Cámara de Oficios del Ródano, el Presidente del MEDEF Lyon-Ródano (movimiento empresarial francés), el Presidente de la Confederación General de Pequeñas y Medianas Empresas del Ródano y el Presidente de la Universidad de Lyon. Varias ciudades inglesas han creado una Asociación Estratégica Local que reúne al alcalde y al presidente de la CCI local con los responsables de las grandes empresas, los grandes equipamientos (hospitales, universidades) y los organismos sectoriales (sobre todo, los transportes). Cada miembro es responsable de la ejecución de una parte de la estrategia de desarrollo y debe rendir cuentas a toda la Asociación Estratégica Local sobre el progreso de su misión.

Otras variables a tener en cuenta: la evolución de la población y su sociología, la proximidad de otras zonas urbanas

Pero el papel de las instituciones en el desarrollo local está lejos de limitarse a la producción de instalaciones y servicios o a la fiscalidad. Las instituciones también pueden actuar para estructurar una capacidad de acción colectiva a escala de la aglomeración. Capacidad para acordar objetivos comunes, capacidad para reunir los recursos necesarios para poner en práctica los objetivos y capacidad para definir los principios de asignación de los beneficios de la acción colectiva. ¿Qué forma puede adoptar la acción de las instituciones para contribuir a la aparición de esta capacidad de acción colectiva?

Las instituciones pueden, en primer lugar, fomentar procesos que ayuden a la aglomeración o al territorio a pensar colectivamente, a construir una identidad y a definir una agenda (en el sentido de un conjunto de prioridades de actuación). Los ejercicios de prospectiva territorial, la elaboración de documentos de planificación territorial estratégica, la redacción de « libros blancos » o la organización de asambleas generales pueden ser instrumentos de acción pública para ayudar a la aparición de esta capacidad de acción colectiva. Uno de los retos de estos enfoques es realizar un ejercicio de introspección sobre los puntos fuertes y débiles del territorio y, al hacerlo, compartir referencias comunes que puedan activarse para obtener apoyo a los objetivos de desarrollo.

Las instituciones también pueden establecer marcos de gobernanza que permitan sistemas de decisión compactos. Las aglomeraciones albergan un gran número de actores con recursos diversificados que participan en múltiples marcos de decisión (consejos de administración de estructuras, comités de dirección de proyectos, etc.). En algunas ciudades, los dirigentes políticos toman la iniciativa de crear estructuras de decisión muy ajustadas y abiertas a unos pocos dirigentes económicos para poder tomar rápidamente decisiones sobre posibles cambios de estrategia económica, por ejemplo. El comité de dirección de la estrategia económica de la Gran Lyon está compuesto por el Presidente de la Gran Lyon, el Presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Lyon, el Presidente de la Cámara de Oficios del Ródano, el Presidente del MEDEF Lyon-Ródano (movimiento empresarial francés), el Presidente de la Confederación General de Pequeñas y Medianas Empresas del Ródano y el Presidente de la Universidad de Lyon. Varias ciudades inglesas han creado una Asociación Estratégica Local que reúne al alcalde y al presidente de la CCI local con los responsables de las grandes empresas, los grandes equipamientos (hospitales, universidades) y los organismos sectoriales (sobre todo, los transportes). Cada miembro es responsable de la ejecución de una parte de la estrategia de desarrollo y debe rendir cuentas a toda la Asociación Estratégica Local sobre el progreso de su misión.

Otras variables a tener en cuenta: evolución de la población y sociología, proximidad a otras zonas urbanas

El papel que desempeñan las variables demográficas y sociales suele pasarse por alto en el análisis del mantenimiento de las especificidades económicas de las ciudades a largo plazo. Sin embargo, sus efectos son estructurantes. La importante salida de los hogares jubilados de las regiones productivas hacia las zonas costeras es un flujo demográfico permanente que explica la especialización de ciertas ciudades en funciones turísticas y comerciales, pero también sanitarias. Algunos analistas, forzando el tema, hablan de Niza y Cannes como economías urbanas fuertemente centradas en la producción de servicios para la tercera edad, lo que no se desprende de las políticas de marketing urbano desarrolladas por estas dos ciudades. Asimismo, la inversión de las tendencias demográficas es un proceso largo e incierto. A pesar de la puesta en marcha de ambiciosos proyectos urbanos desde principios de los años 2000, Le Havre y Saint-Étienne siguen perdiendo habitantes aunque el número de sus hogares haya aumentado (efecto del envejecimiento). Las vías de desarrollo también están fuertemente condicionadas por las características sociales de la población. La proporción de rentas sociales en la base económica de Marsella y Montpellier es una tendencia importante: estas ciudades son tradicionalmente populares entre los hogares de los emigrantes o los hogares muy modestos que viven en ciudades del norte o del este de Francia. Estos flujos migratorios explican el mantenimiento de un sector sanitario y social muy desarrollado en estas dos aglomeraciones, pero también en este caso están ausentes de las estrategias de comercialización territorial.

La proximidad de otras aglomeraciones es también un elemento a tener en cuenta para explicar el mantenimiento de las especificidades sectoriales y funcionales de las economías urbanas. La proximidad de una gran y dinámica metrópolis terciaria repercutirá en el perfil de los servicios empresariales de las zonas urbanas circundantes. Las principales empresas consultoras preferirán ubicarse en la metrópoli por la densidad de clientes y la mejor accesibilidad a las redes estructurales. Pero también podrán fomentar el desarrollo de empresas de subcontratación que podrán realizar actividades de back-office en su nombre y que buscarán espacios de oficina con alquileres más bajos, lo que beneficiará a las zonas urbanas secundarias. De manera más general, la complementariedad de las funciones económicas entre zonas urbanas relativamente cercanas es una « prima » para mantener las especificidades sectoriales. La proximidad geográfica permite las relaciones económicas entre las empresas situadas en los distintos centros del área metropolitana. Así pues, las competencias necesarias para el proceso de producción pueden encontrarse a escala de la región urbana y no necesariamente a escala de una conurbación. El coste de la estructuración de un sector y la incertidumbre sobre la sostenibilidad de la demanda son tales que a los agentes económicos les resulta económicamente ventajoso apoyarse en los conocimientos técnicos cuando los hay.

El perfil económico de las ciudades europeas resulta aquí menos sistemático y único de lo que sugiere la literatura sobre la metropolización. El mantenimiento de estas especificidades no debe conducir a una representación tan errónea como la anterior, es decir, a una repetición de las características del sistema económico local. En cada sector se han extendido las innovaciones técnicas y organizativas. Las especificidades se mantienen, pero las formas de producir y los oficios, por supuesto, han evolucionado considerablemente. Una de las ilustraciones de esto es que las curvas entre la creación de riqueza y el número de puestos de trabajo en los distintos sectores se han desmoronado. En las ciudades predominantemente industriales, la capacidad de producción medida por el valor añadido se ha mantenido, mientras que al mismo tiempo el número de puestos de trabajo industriales ha disminuido considerablemente.

Références