Dimensions et limites de l’application du modèle de community policing en France.

Synthèse bibliographique

Barbora BORAKOVA, 2009

Introduction

Depuis une trentaine d’années, les sociétés occidentales sont marquées par un sentiment d’insécurité de plus en plus prégnant. Pour les sociologues français des années 1970-80, l’augmentation de l’insécurité relève du fantasme et serait la traduction d’une dérive sécuritaire entretenue par les propos anxiogènes des médias. De fait, les travaux de Henry Coing et Christian Meunier démontrent qu’il n’y a pas de lien entre le fait d’être victime d’un délit et l’augmentation du sentiment d’insécurité.

Au cours des années 1990, les travaux de Sébastien Roché marquent un véritable tournant dans ce champ de recherche. Roché établit une corrélation positive entre proximité de la délinquance et montée du sentiment d’insécurité. Pour lui, l’augmentation des incivilités, actes qui ne blessent pas mais qui bousculent des règles de vie sociale¹ (vols à l’arrachée, atteintes aux personnes, dégradations physiques sur la voie publique…) expliquent le renforcement des préoccupations sécuritaires.

Pour Michel Wieviorka, ces violences sont révélatrices de profonds changements sociétaux : l’épuisement de la société industrielle et de la vie collective qui lui était liée, l’atomisation de la population, ainsi que le décalage croissant entre le modèle d’intégration républicain et son application. L’urbanisation et l’individualisation des sociétés modernes se seraient donc accompagnées d’un délitement du lien social expliquant l’augmentation des incivilités et du sentiment d’insécurité.

Ces troubles sociaux se traduisent par de nouvelles exigences sociétales : les demandes émises par la population en matière de sécurité concernent de plus en plus leur protection individuelle. L’organisation policière doit donc prendre en compte ces évolutions et s’y adapter. Or, la dégradation des rapports police-citoyens, que les émeutes de 2005 mettent en évidence, révèle le décalage existant entre les objectifs de la police et les attentes des citoyens.

Aux États-Unis, dans la plupart des grandes villes, intellectuels et acteurs de terrain font le même constat. S’engage alors une longue réflexion sur le renouvellement des politiques de sécurité urbaine, entendues comme les programmes mis en œuvre par la police, mais également par une pluralité d’acteurs locaux (agents municipaux, travailleurs sociaux, éducation nationale…), pour lutter contre la criminalité et contenir le sentiment d’insécurité.

Le texte Broken Windows, écrit par James Wilson et George Kelling et publié en mars 1982 dans la revue The Atlantic, a profondément orienté les recherches dans ce domaine. Wilson et Kelling y renversent le lien de causalité présupposé entre délinquance et sentiment d’insécurité. Lorsqu’une vitre est brisée dans un quartier, les habitants prennent peur, désertent l’espace public et laissent le champ libre aux actes de délinquance plus violents. L’augmentation du sentiment d’insécurité expliquerait donc l’augmentation de la délinquance. Ainsi, pour prévenir les actes de délinquance majeurs, il est nécessaire d’agir sur les désordres mineurs. Ce postulat rejoint l’idée développée par Sébastien Roché selon laquelle l’augmentation des petits délits (incivilités) serait liée à la montée du sentiment d’insécurité.

La théorie de la vitre cassée avancée par Wilson et Kelling a donné lieu à plusieurs interprétations dans le champ des politiques sécuritaires. Le modèle du community policing, développé et mis en œuvre dans plusieurs grandes villes américaines, comme Los Angeles et Chicago, se fonde en grande partie sur cette théorie. Il encourage le développement des initiatives partenariales entre la police, la population et les différents acteurs locaux, dans une démarche proactive. Il vise donc à asseoir les programmes sécuritaires sur le quartier. En France, ce modèle a fortement influencé les réflexions portant sur la mise en œuvre de la police de proximité.

Ces modèles traduisent une évolution dans les modes de gouvernance de la sécurité urbaine. Pour Patrick Le Galès, la gouvernance est « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions en vue d’atteindre des objectifs définis collectivement ». Or, tant le community policing aux États-Unis que la police de proximité en France tentent de faire participer de nouveaux acteurs dans la définition et la mise en œuvre des stratégies policières. On assisterait donc à une certaine convergence des modes de gouvernance de la sécurité urbaine de part et d’autre de l’Atlantique.

Cependant, la mise en œuvre de la police de proximité en France n’a pas abouti. Cet inachèvement, vécu comme un échec, a donné lieu à de nombreuses publications et prises de position sur l’adéquation du modèle de community policing à la situation française. Derrière cette discussion se cache la question suivante : le développement du modèle de community policing a-t-il entraîné une uniformisation des modes de gouvernance de la sécurité urbaine en France et aux États-Unis ? Autrement dit, dans quelle mesure le modèle de community policing a-t-il été importé en France ?

Au cours de cette synthèse, nous tenterons de rendre compte des différents partis pris académiques autour de cette question, et de la façon dont ces opinions se répondent.

Dans l’ouvrage intitulé « Insécurité, police de proximité et gouvernance locale », Maurice Chalom, juriste canadien et spécialiste de la police, s’interroge sur l’échelle d’intervention et de gouvernance pertinente de l’action policière en milieu urbain. Comme le souligne Dominique Monjardet dans la préface, malgré l’existence de contextes différents d’un pays à l’autre, et notamment des États-Unis à la France (dans l’un le problème principal est celui des « vitres cassées », dans l’autre ce sont les zones de « non-droit » , il s’est dressé dans la plupart des pays occidentaux « un découplage quasi-complet entre police et population, prestation et demande sociale de sécurité²». La question est donc à présent de savoir « que fait la police ? », autrement dit, comment agit-elle pour réduire ce décalage ? M. Chalom estime que les concepts théoriques de « police de proximité », « police d’expertise » ou encore « police communautaire³» doivent être analysés et appliqués en fonction de leur pertinence pour le territoire en question. Les partenariats doivent être développés pour rapprocher la police des citoyens ainsi que pour mieux délimiter sa responsabilité et ses tâches. La gouvernance de l’action policière doit donc avoir pour objectif l’insertion de la population dans la gestion de la ville.

Confrontées au même problème, les polices nord-américaine et française auraient donc choisi d’y répondre de la même façon, d’où une certaine convergence dans les modes de gouvernance de la sécurité urbaine. Cependant, sur le plan des orientations théoriques, l’auteur affirme qu’en France, la police de proximité a plus de responsabilités dans le domaine social, c’est-à-dire qu’elle a vocation à « agir positivement sur les conditions sociales qui sont aux origines de la criminalité ». Malheureusement, Chalom ne développe pas d’avantage les applications concrètes de la police de proximité en France.

Dans un article intitulé « Vers la démonopolisation des fonctions régaliennes : contractualisation, territorialisation et européanisation des fonctions régaliennes », Sébastien Roché, politologue et spécialiste des politiques de sécurité, poursuit la thèse de Chalom et défend l’idée qu’une nouvelle gouvernance de la sécurité urbaine s’est installée en Europe sous le poids de plusieurs logiques : perte de centralité de l’État, assouplissement des processus décisionnels, multiplication et hybridation des acteurs. Il constate que « les lieux de décision et les manières de distribuer la sécurité se sont transformés ». Définir le rôle et les objectifs de la police n’est plus un monopole étatique. La décentralisation des institutions a permis aux acteurs locaux de participer plus activement à l’élaboration de politiques sécuritaires davantage territorialisées.

Alors que les mairies occupent une place croissante dans le financement de la gendarmerie et de la police nationale, on voit se multiplier les polices municipales. Certaines municipalités comme la ville de Paris ont mis en place des services de sécurité préventive comme les correspondants de nuit, chargés d’intervenir en amont des conflits. Enfin, les maires participent à l’élaboration des contrats locaux de sécurité, et donc à la définition des priorités en matière sécuritaire. D’autre part, le développement d’activités nouvelles en matière de sécurité, comme la surveillance des magasins ou des halls d’immeubles, expliquerait l’augmentation des services de sécurité privés. Cependant, S. Roché soulève une différence fondamentale entre les modèles français et anglo-saxons : alors qu’au Royaume-Uni et aux États-Unis les représentants des communautés ethniques ainsi que les dirigeants associatifs sont reçus par la police, la participation des citoyens français reste marginale.

Dans le chapitre 2 de l’ouvrage Police innovation, Contrasting perspectives, intitulé « The promise of community policing, Wesley G. Skogan, criminologue américain, réaffirme l’idée d’une nouvelle gouvernance de la sécurité urbaine en s’appuyant sur les spécificités du modèle américain. Pour Skogan, le community policing est un processus, et non un produit. Il induit un changement dans la façon dont sont élaborées les politiques sécuritaires : « Community policing isn’t a set of specific programs. Rather, it involves changing decision-making processes and creating new cultures within police departments. It is an organizational strategy that leaves setting priorities and the means of achieving them largely to residents and the police who serve in their neighbourhoods ». Avec le community policing, la définition et la mise en œuvre des objectifs policiers se fait collectivement et implique autant la classe politique que les gouverneurs locaux et les citoyens.

Cependant, Skogan insiste particulièrement sur la participation et sur la responsabilisation des citoyens nécessaire à la résolution des conflits en amont. Il donne notamment l’exemple des comités de vigilance citoyens et des réunions de quartier organisés pour rendre effective la participation des habitants aux États-Unis. Ainsi, si l’évolution des modes de gouvernance de la sécurité urbaine relevée par Roché et Skogan en France et aux États-Unis semble se faire dans la même logique, elle n’implique pas les mêmes acteurs. Alors qu’aux États-Unis, dans le cadre du community policing, l’élaboration des politiques sécuritaires se fait par le bas ; en France, elle semble se faire par le haut, impliquant essentiellement des acteurs institutionnels.

Les thèses précédentes confirment donc l’existence de logiques similaires dans l’évolution des modes de gouvernance de la sécurité urbaine en France et aux États-Unis : décentralisation de l’organisation policière, diffusion du pouvoir décisionnel à d’autres acteurs et territorialisation des politiques sécuritaires, tout cela dans le but de rapprocher la police des citoyens. Néanmoins, ils insistent sur certaines divergences fondamentales sur le plan pratique : si la principale mission du community policing est de réduire le taux de criminalité, la police de proximité se voit attribuer un rôle de prévention sociale. Par ailleurs, si les deux modèles développent des initiatives partenariales, elles n’impliquent pas les mêmes acteurs d’un pays à l’autre. Les thèses suivantes s’attachent à expliquer, chacune à leur manière, ces différences, ainsi que les limites de l’application du community policing en France.

Dans un ouvrage intitulé Community policing, national and international models and approaches, Mike Brogden et Preeti Nijhar soutiennent que le community policing n’est pas toujours compatible avec les traditions, les institutions locales et les pratiques culturelles. Bien qu’il ait été érigé comme un dogme par l’ensemble des pays occidentaux, sa mise en œuvre n’a pas été effective partout. En Europe continentale, et notamment en France, les systèmes policiers sont plus centralisés et ne sont pas directement responsables devant les citoyens. La France a hérité d’un modèle napoléonien national et décentralisé dont les missions traditionnelles étaient de défendre l’État. Dans ce modèle, les objectifs policiers sont définis par le haut, et l’avis des citoyens n’est pas souvent pris en compte. Les préoccupations communautaires sont secondaires et les formes locales d’organisations policières sont rares du fait de la faible marge de manœuvre de l’administration policière.

Ainsi, si la police de proximité à la française se rapproche du community policing sur le plan philosophique, en pratique elle souffre d’un déficit démocratique : « the mens aren’t good for a more locally oriented, democratic community policing ». En effet, dans le modèle français, l’absence de forums communautaires empêche la formalisation du dialogue police-citoyens, celui-ci restant informel et donc secondaire. Par ailleurs, la décentralisation des politiques sécuritaires est limitée puisqu’il faut l’accord de l’État pour mettre en œuvre les contrats locaux de sécurité.

Dans l’article intitulé « Community policing et restauration du lien social : Politiques locales de sécurité aux États-Unis et en France » paru en 2002 dans les Cahiers de la sécurité intérieure, Jacques Donzelot, sociologue et spécialiste des politiques de la ville, compare le community policing appliqué à Chicago aux contrats locaux de sécurité du département de la Seine-Saint-Denis. L’auteur affirme que ces deux mesures ont une orientation commune : la volonté de prévenir le crime. Cependant, leur application semble se faire dans des logiques différentes. L’auteur distingue deux approches :

• Une approche « immunologique ». Celle-ci caractérise le community policing tel qu’il est mis en œuvre aux États-Unis. Il s’agit dans ce cas de « renforcer les défenses propres de la communauté contre le crime« , autrement dit de créer des dispositifs dont la communauté pourrait se saisir pour prévenir le crime.

• Une approche « prophylactique ». Celle-là concerne le modèle français. Cette fois, il ne s’agit pas d’essayer de « combattre le mal », mais « d’empêcher son avènement ». Donzelot rejoint ici l’idée développée par Chalom selon laquelle les missions de la police de proximité seraient d’avantage d’ordre social. Donzelot affirme également que le modèle français n’est en aucun cas une « copie » du modèle américain. Alors que les États fédérés sont libres d’appliquer le community policing comme ils l’entendent, l’approche française est plus centralisatrice. Enfin, dans le community policing, la police s’appuie sur une communauté étroitement coopérative. A l’inverse, la « coproduction de la sécurité » à la française se base sur un « partenariat inter-institutionnel » fondé sur des relations hiérarchiques stricto sensu qui excluent le citoyen.

Ainsi, si la dimension proactive du community policing a eu une influence certaine sur la police de proximité française, la façon dont la prévention est perçue et mise en œuvre reste très différente de la vision américaine. Comme le soutiennent Donzelot et Roché, le modèle français ne juge pas nécessaire la participation citoyenne pour légitimer son action. Pour Mike Brogden et Preeti Nijhar, cette spécificité française s’expliquerait par l’existence d’une culture plus centralisatrice. L’application du modèle de community policing en France serait donc limitée par les représentations traditionnelles de la police et du politique.

Pour Mathieu Zagrodzki, l’importation d’un modèle est le résultat d’un compromis entre exigences théoriques et contraintes locales « bricolé » par les acteurs de la réforme. Dans sa thèse sur la mise en œuvre des réformes de la police à Paris et à Los Angeles, il défend l’idée selon laquelle « transfert ne signifie pas mimétisme ». S’il y a bien eu transfert du modèle de community policing des États-Unis vers la France, le résultat est différent. Mathieu Zagrodzki insiste sur le poids des circonstances à chaque étape de l’élaboration d’une politique publique, de son adoption à sa mise en œuvre. Pour lui, « la survenance des réformes s’explique par la conjonction entre la fenêtre d’opportunité et les actions des entrepreneurs politiques ».

A Los Angeles, c’est l’affaire Rodney King et les émeutes de 1992 qui ont fourni une occasion de mettre en application le modèle de community policing qui s’était progressivement diffusé dans la communauté académique et politique. En France, c’est l’arrivée de Lionel Jospin au pouvoir qui a permis le changement. Ces deux contextes spécifiques ont fourni l’occasion d’apporter une solution à la montée latente du sentiment d’insécurité et au décalage croissant entre une police focalisée sur l’ordre public et l’investigation judiciaire et une population plus sensible à la petite et moyenne délinquance.

Ainsi, Zagrodzki précise que les réformes ont été adoptées dans des contextes similaires, mais qu’elles ne sont pas pour autant identiques. Il explique leurs différences sur le plan pratique par le poids des contraintes locales et des acteurs en présence : « Si en apparence le modèle importé semble identique, sa transposition est toutefois freinée, pour ne pas dire amputée par ces contraintes locales qui conduisent les décideurs à bricoler des solutions au moment de l’élaboration et de la mise en œuvre ».

Enfin, pour D. Monjardet, sociologue français et spécialiste de la police, bien que le modèle de community policing ait un certain intérêt pour la police française étant donné qu’il apporte des solutions à la déconnexion de la police du territoire et des populations, il est nécessaire d’élaborer un modèle adapté à la situation française. Ainsi, dans un article intitulé « Réinventer la police urbaine : Le travail policier à la question dans les quartiers », il explique en quoi la police de proximité constitue la réponse française à ce problème. La police de proximité s’appuie en effet sur les « contrats locaux de sécurité ». Établis en 1997, ces derniers visent justement à permettre le retour de la police comme « partenaire spécialisé d’une politique locale de sécurité » et donc comme un acteur du territoire parmi d’autres.

Ces contrats permettraient ainsi d’établir un consensus entre les priorités de la police, celles des acteurs politiques de la ville et / ou du quartier mais aussi celles des autres acteurs du territoire (notamment privés). Cette base consensuelle servirait ensuite de fondement à l’action concrète. Elle permettrait de rendre opératoire la proximité entre police et population. Bien qu’inter-institutionnels et peu enclins à la participation citoyenne, comme le souligne J.Donzelot, ces partenariats seraient la solution apportée par les acteurs français à la restauration du lien social pour mieux lutter contre le sentiment d’insécurité.

Conclusion

La discussion exposée ci-dessus semblerait mener à la conclusion suivante : si le community policing a sans aucun doute orienté les réflexions et l’évolution des modes de gouvernance de la sécurité urbaine, les contraintes institutionnelles et culturelles locales semblent l’emporter sur les concepts théoriques. Les auteurs constatent donc que cette transposition n’a pas été particulièrement réussie, et que chaque pays demande une approche adaptée à sa situation. Comme le dit M. Zagrodzki, une réforme ne s’importe pas, elle se « bricole », et les acteurs locaux ont un poids prépondérant dans ce « bricolage ». Il serait donc intéressant d’engager en France une réflexion élargie sur le sujet, tenant compte de ce qui a été fait outre-Atlantique, mais également des exigences des différents partenaires de la sécurité.

Une approche intégrant les citoyens dans les questions de gestion de la ville et les laissant, pour reprendre les mots de M. Chalom, « faire avec la ville », serait, à notre avis, la seule soutenable.

Références

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