Dimensiones y límites de la aplicación del modelo de policía de proximidad en Francia.

Revisión de la literatura

Barbora BORAKOVA, 2009

Introducción

Desde hace treinta años, las sociedades occidentales están marcadas por un creciente sentimiento de inseguridad. Para los sociólogos franceses de los años 70 y 80, el aumento de la inseguridad era una fantasía y el resultado de una deriva de seguridad alimentada por las declaraciones de los medios de comunicación que provocaban ansiedad. De hecho, los trabajos de Henry Coing y Christian Meunier demuestran que no existe ninguna relación entre ser víctima de un delito y un aumento del sentimiento de inseguridad.

En los años 90, los trabajos de Sébastien Roché marcaron un verdadero punto de inflexión en este campo de investigación. Roché establece una correlación positiva entre la proximidad de la delincuencia y el aumento del sentimiento de inseguridad. Para él, el aumento de las incivilidades, actos que no lesionan pero que alteran las reglas de la vida social¹ (robos, agresiones a personas, daños físicos en la vía pública, etc.) explican el aumento de la preocupación por la seguridad.

Para Michel Wieviorka, esta violencia revela profundos cambios en la sociedad: el agotamiento de la sociedad industrial y de la vida colectiva que estaba ligada a ella, la atomización de la población y la creciente distancia entre el modelo de integración republicana y su aplicación. La urbanización y la individualización de las sociedades modernas van, pues, acompañadas de una ruptura de los vínculos sociales, lo que explica el aumento de las incivilidades y los sentimientos de inseguridad.

Este malestar social se refleja en las nuevas demandas de la sociedad: las exigencias de seguridad de la población están cada vez más relacionadas con su protección personal. Por tanto, la organización policial debe tener en cuenta esta evolución y adaptarse a ella. El deterioro de las relaciones entre la policía y los ciudadanos, puesto de manifiesto por los disturbios de 2005, revela el desfase entre los objetivos de la policía y las expectativas de los ciudadanos.

En Estados Unidos, en la mayoría de las grandes ciudades, los intelectuales y los trabajadores del campo hicieron la misma observación. Esto condujo a una larga reflexión sobre la renovación de las políticas de seguridad urbana, entendidas como programas aplicados por la policía, pero también por una pluralidad de actores locales (agentes municipales, trabajadores sociales, educación nacional, etc.), para luchar contra la delincuencia y contener la sensación de inseguridad.

El texto Broken Windows, escrito por James Wilson y George Kelling y publicado en marzo de 1982 en la revista The Atlantic, ha influido profundamente en la investigación en este campo. En él, Wilson y Kelling invierten el presunto vínculo causal entre la delincuencia y los sentimientos de inseguridad. Cuando se rompe una ventana en un barrio, los residentes se asustan, abandonan el espacio público y dejan el campo libre para más actos violentos de delincuencia. El aumento de la sensación de inseguridad explicaría, por tanto, el incremento de la delincuencia. Por lo tanto, para prevenir los grandes actos de delincuencia, es necesario actuar sobre los trastornos menores. Este postulado está en consonancia con la idea desarrollada por Sébastien Roché, según la cual el aumento de la pequeña delincuencia (incivilidades) está relacionado con el aumento del sentimiento de inseguridad.

La teoría de la ventana rota planteada por Wilson y Kelling ha dado lugar a varias interpretaciones en el ámbito de las políticas de seguridad. El modelo de policía comunitaria, desarrollado y aplicado en varias grandes ciudades estadounidenses, como Los Ángeles y Chicago, se basa en gran medida en esta teoría. Fomenta el desarrollo de iniciativas de colaboración entre la policía, la población y los distintos agentes locales, en un enfoque proactivo. Por ello, pretende basar los programas de seguridad en la vecindad. En Francia, este modelo ha influido mucho en las reflexiones sobre la aplicación de la policía de proximidad.

Estos modelos reflejan una evolución en los modos de gobernanza de la seguridad urbana. Para Patrick Le Galès, la gobernanza es «  un proceso de coordinación de actores, grupos sociales e instituciones para alcanzar objetivos definidos colectivamente ". Tanto la policía comunitaria de Estados Unidos como la de Francia intentan implicar a nuevos actores en la definición y aplicación de las estrategias policiales. Asistimos, pues, a una cierta convergencia de los métodos de gobernanza de la seguridad urbana a ambos lados del Atlántico.

Sin embargo, la implantación de la policía de proximidad en Francia no ha tenido éxito. Este fracaso, vivido como un fracaso, ha dado lugar a numerosas publicaciones y posiciones sobre la adecuación del modelo de policía de proximidad a la situación francesa. Detrás de este debate se encuentra la siguiente pregunta: ¿el desarrollo del modelo de policía comunitaria ha conducido a una normalización de la gobernanza de la seguridad urbana en Francia y Estados Unidos? En otras palabras, ¿hasta qué punto se ha importado el modelo de la policía comunitaria a Francia?

En el transcurso de esta síntesis, intentaremos dar cuenta de los diferentes sesgos académicos en torno a esta cuestión, y de la forma en que estas opiniones se responden mutuamente.

En el libro titulado «  Seguridad, policía de proximidad y gobernanza local ", Maurice Chalom, jurista canadiense y especialista en temas policiales, se cuestiona la escala pertinente de intervención y gobernanza de la acción policial en las zonas urbanas. Como señala Dominique Monjardet en el prefacio, a pesar de la existencia de contextos diferentes de un país a otro, y en particular de Estados Unidos a Francia (en un país el principal problema es el de las « ventanas rotas », en el otro el de las zonas « sin ley »), ha habido un creciente interés por la cuestión de la intervención policial en las zonas urbanas. En la mayoría de los países occidentales se ha producido « una desvinculación casi total de la policía de la población, de la provisión de seguridad y de la demanda social de seguridad »². La pregunta ahora es «  qué hace la policía?", es decir, ¿cómo actúa para reducir esta desconexión? El Sr. Chalom cree que los conceptos teóricos de «  policía comunitaria ", «  policía experta  » o «  policía comunitaria³«  deben analizarse y aplicarse según su relevancia en el territorio en cuestión. La asociación debe desarrollarse para acercar la policía a los ciudadanos y delimitar mejor su responsabilidad y sus tareas. La gobernanza de la acción policial debe, pues, tener como objetivo la integración de la población en la gestión de la ciudad.

Ante el mismo problema, las policías norteamericanas y francesas habrían optado por responder de la misma manera, de ahí una cierta convergencia en los modos de gobernar la seguridad urbana. Sin embargo, en cuanto a las orientaciones teóricas, el autor afirma que en Francia la policía de proximidad tiene más responsabilidades en el ámbito social, es decir, su vocación es «  actuar positivamente sobre las condiciones sociales que están en el origen de la delincuencia ". Lamentablemente, Chalom no profundiza en las aplicaciones concretas de la policía de proximidad en Francia.

En un artículo titulado «  Hacia la desmonopolización de las funciones regias : contractualización, territorialización y europeización de las funciones regias ", Sébastien Roché, politólogo y especialista en políticas de seguridad, prosigue la tesis de Chalom y defiende la idea de que una nueva gobernanza de la seguridad urbana se ha impuesto en Europa bajo el peso de varias lógicas : pérdida de centralidad del Estado, suavización de los procesos de decisión, multiplicación e hibridación de los actores. Señala que «  los lugares donde se toman las decisiones y las formas de distribución de la seguridad se han transformado ". La definición del papel y los objetivos de la policía ya no es un monopolio del Estado. La descentralización de las instituciones ha permitido a los actores locales participar más activamente en la elaboración de políticas de seguridad más territorializadas.

Mientras los ayuntamientos desempeñan un papel cada vez más importante en la financiación de la gendarmería y la policía nacional, el número de policías municipales aumenta. Algunos municipios, como la ciudad de París, han creado servicios de seguridad preventivos, como los corresponsales nocturnos, encargados de intervenir antes de que surjan los conflictos. Por último, los alcaldes participan en la elaboración de los contratos locales de seguridad y, por tanto, en la definición de las prioridades de seguridad. Por otro lado, el desarrollo de nuevas actividades de seguridad, como la vigilancia de comercios o salas de edificios, explicaría el aumento de los servicios de seguridad privada. Sin embargo, Roché señala una diferencia fundamental entre los modelos francés y anglosajón: mientras que en el Reino Unido y Estados Unidos los representantes de las comunidades étnicas y los líderes comunitarios son recibidos por la policía, la participación de los ciudadanos franceses sigue siendo marginal.

En el capítulo 2 del libro Innovación policial, perspectivas contrastadas, titulado «  La promesa de la policía de proximidad, Wesley G. Skogan, criminólogo estadounidense, reafirma la idea de una nueva gobernanza de la seguridad urbana basada en las especificidades del modelo estadounidense. Para Skogan, la policía comunitaria es un proceso, no un producto. Lleva a un cambio en la forma de desarrollar las políticas de seguridad: « La policía comunitaria no es un conjunto de programas específicos. Más bien se trata de cambiar los procesos de toma de decisiones y crear nuevas culturas en los departamentos de policía. Se trata de una estrategia organizativa que deja la fijación de prioridades y los medios para alcanzarlas en gran medida a los residentes y a la policía que presta servicio en sus barrios. Con la policía comunitaria, la definición y aplicación de los objetivos policiales se hace de forma colectiva e implica a la clase política tanto como a los gobernantes locales y a los ciudadanos.

Sin embargo, Skogan insiste especialmente en la participación y el empoderamiento de los ciudadanos, necesarios para la resolución de los conflictos en las fases previas. Pone el ejemplo de los comités de vigilancia ciudadana y las reuniones de vecinos organizadas para hacer efectiva la participación de los residentes en Estados Unidos. Así, aunque la evolución de los métodos de gobernanza de la seguridad urbana señalada por Roché y Skogan en Francia y Estados Unidos parece seguir la misma lógica, no implica a los mismos actores. Mientras que en Estados Unidos, en el contexto de la policía de proximidad, las políticas de seguridad se desarrollan desde abajo, en Francia parecen desarrollarse desde arriba, implicando esencialmente a los actores institucionales.

Las tesis precedentes confirman así la existencia de lógicas similares en la evolución de la gobernanza de la seguridad urbana en Francia y en Estados Unidos : descentralización de la organización policial, difusión del poder de decisión a otros actores y territorialización de las políticas de seguridad, todo ello con el objetivo de acercar la policía a los ciudadanos. Sin embargo, insisten en ciertas diferencias fundamentales en el plano práctico: mientras que la misión principal de la policía de proximidad es reducir la tasa de criminalidad, a la policía de proximidad se le atribuye un papel de prevención social. Además, aunque ambos modelos desarrollan iniciativas de asociación, no implican a los mismos actores de un país a otro. Las siguientes tesis intentan explicar, cada una a su manera, estas diferencias, así como los límites de la aplicación de la policía de proximidad en Francia.

En un libro titulado Policía comunitaria, modelos y enfoques nacionales e internacionales, Mike Brogden y Preeti Nijhar sostienen que la policía comunitaria no siempre es compatible con las tradiciones, instituciones y prácticas culturales locales. Aunque todos los países occidentales lo han establecido como un dogma, su aplicación no ha sido efectiva en todas partes. En la Europa continental, y en particular en Francia, los sistemas policiales están más centralizados y no son directamente responsables ante los ciudadanos. Francia ha heredado un modelo napoleónico nacional y descentralizado cuyas misiones tradicionales eran la defensa del Estado. En este modelo, los objetivos policiales se definen desde arriba, y a menudo no se tiene en cuenta la opinión de los ciudadanos. Las preocupaciones de la comunidad son secundarias y las formas locales de organización policial son escasas debido al limitado margen de maniobra de la administración policial.

Así, aunque la policía de proximidad a la francesa se acerca filosóficamente a la policía de proximidad, en la práctica adolece de un déficit democrático: « los mens no son buenos para una policía de proximidad más orientada al ámbito local y democrática ». De hecho, en el modelo francés, la ausencia de foros comunitarios impide la formalización del diálogo policía-ciudadano, que sigue siendo informal y, por tanto, secundario. Además, la descentralización de las políticas de seguridad es limitada, ya que se requiere el acuerdo del Estado para aplicar los contratos locales de seguridad.

En el artículo titulado «  Policía de proximidad y restablecimiento del vínculo social  : políticas de seguridad local en Estados Unidos y Francia ", publicado en 2002 en los Cahiers de la sécurité intérieure, Jacques Donzelot, sociólogo y especialista en políticas urbanas, compara la policía de proximidad aplicada en Chicago con los contratos de seguridad local del departamento de Seine-Saint-Denis. El autor afirma que estas dos medidas tienen una orientación común: el deseo de prevenir la delincuencia. Sin embargo, su aplicación parece basarse en lógicas diferentes. El autor distingue dos enfoques :

• Un enfoque « inmunológico ». Esto caracteriza a la policía comunitaria tal y como se aplica en Estados Unidos. El objetivo es «  fortalecer las propias defensas de la comunidad contra la delincuencia«  , es decir, crear dispositivos que la comunidad pueda utilizar para prevenir la delincuencia.

• Un enfoque «  profiláctico« . Esta se refiere al modelo francés. Esta vez no se trata de « luchar contra el mal », sino de « evitarlo ». Aquí Donzelot se suma a la idea desarrollada por Chalom según la cual las misiones de la policía de proximidad serían más bien de carácter social. Donzelot también afirma que el modelo francés no es en absoluto una « copia » del modelo estadounidense. Mientras que los estados federales son libres de aplicar la policía de proximidad como consideren oportuno, el enfoque francés es más centralizador. Por último, en la policía comunitaria, la policía se apoya en una comunidad que coopera estrechamente. En cambio, la « coproducción de seguridad » francesa se basa en una « asociación interinstitucional » basada en estrictas relaciones jerárquicas que excluyen al ciudadano.

Así, aunque la dimensión proactiva de la policía de proximidad ha tenido una influencia definitiva en la policía de proximidad francesa, la forma en que se percibe y se aplica la prevención sigue siendo muy diferente de la visión estadounidense. Como sostienen Donzelot y Roché, el modelo francés no considera necesaria la participación ciudadana para legitimar su acción. Para Mike Brogden y Preeti Nijhar, esta especificidad francesa se explica por la existencia de una cultura más centralizadora. La aplicación del modelo de policía de proximidad en Francia estaría por tanto limitada por las representaciones tradicionales de la policía y la política.

Para Mathieu Zagrodzki, la importación de un modelo es el resultado de un compromiso entre las exigencias teóricas y los condicionantes locales « jugueteados » por los actores de la reforma. En su tesis sobre la aplicación de las reformas policiales en París y Los Ángeles, defiende la idea de que «  transferencia no significa mimetismo ". Si efectivamente hubo una transferencia del modelo de policía comunitaria de Estados Unidos a Francia, el resultado es diferente. Mathieu Zagrodzki insiste en el peso de las circunstancias en cada etapa del desarrollo de una política pública, desde su adopción hasta su aplicación. Para él, «  la ocurrencia de las reformas se explica por la conjunción entre la ventana de oportunidad y las acciones de los empresarios políticos ".

En Los Ángeles, fueron el caso Rodney King y los disturbios de 1992 los que brindaron la oportunidad de aplicar el modelo de policía comunitaria que se había extendido gradualmente en la comunidad académica y política. En Francia, fue la llegada al poder de Lionel Jospin la que provocó el cambio. Estos dos contextos específicos brindaron la oportunidad de dar una solución al aumento latente de la sensación de inseguridad y a la creciente brecha entre una fuerza policial centrada en el orden público y la investigación judicial y una población más sensible a la pequeña y mediana delincuencia.

Así, Zagrodzki señala que las reformas se adoptaron en contextos similares, pero que no son idénticas. Explica sus diferencias en la práctica por el peso de los condicionantes locales y de los actores implicados: «  aunque el modelo importado parece idéntico, su transposición se ve sin embargo ralentizada, por no decir recortada, por estos condicionantes locales que llevan a los responsables a improvisar soluciones en el momento de la elaboración y la aplicación ".

Por último, para D. Monjardet, sociólogo y especialista policial francés, aunque el modelo de policía de proximidad tiene cierto interés para la policía francesa ya que aporta soluciones a la desconexión de la policía con el territorio y la población, es necesario desarrollar un modelo adaptado a la situación francesa. Así, en un artículo titulado «  Reinventar la policía urbana : el trabajo policial en los barrios ", explica cómo la policía de proximidad es la respuesta francesa a este problema. La policía de proximidad se basa en «  contratos locales de seguridad ". Creado en 1997, este último tiene como objetivo precisamente permitir el retorno de la policía como «  socio especializado de una política de seguridad local  » y, por lo tanto, como actor en el territorio entre otros.

Estos contratos permitirían establecer un consenso entre las prioridades de la policía, las de los actores políticos de la ciudad y/o del distrito, pero también las de los demás actores del territorio (en particular los privados). Esta base consensuada serviría entonces de fundamento para una acción concreta. Permitiría que la proximidad entre la policía y la población fuera operativa. Aunque interinstitucionales y poco proclives a la participación ciudadana, como subraya J. Donzelot, estas asociaciones serían la solución aportada por los actores franceses al restablecimiento del vínculo social para luchar mejor contra el sentimiento de inseguridad.

Conclusión

El debate anterior parece llevar a la siguiente conclusión: aunque la policía de proximidad ha guiado sin duda las reflexiones y la evolución de los modos de gobernanza de la seguridad urbana, los condicionantes institucionales y culturales locales parecen prevalecer sobre los conceptos teóricos. Por ello, los autores señalan que esta transposición no ha sido especialmente exitosa, y que cada país requiere un enfoque adaptado a su situación. Como dice el Sr. Zagrodzki, una reforma no puede ser importada, tiene que ser « retocada », y los actores locales tienen un papel importante en este « retoque ». Por lo tanto, sería interesante emprender una reflexión más amplia sobre el tema en Francia, teniendo en cuenta lo que se ha hecho al otro lado del Atlántico, pero también las exigencias de los distintos socios en materia de seguridad.

En nuestra opinión, el único enfoque sostenible sería integrar a los ciudadanos en los asuntos de la gestión de la ciudad y dejar que, en palabras del Sr. Chalom, «  hagan con la ciudad ".

Referencias

Para ir más allá