L’agglomération de Besançon

Le territoire du schéma de cohérence territoriale (SCOT) dans la Communauté d’Agglomération du Grand Besançon et les présentations des projets d’agglomération de Genève issues de la plateforme

Alexandre Moine, 2009

Cette fiche présente les problématiques et les grands défis rencontrés par l’agglomération transfrontalière de Besançon.

En France le schéma de cohérence territoriale ou SCOT est un document d’urbanisme qui fixe, à l’échelle de plusieurs communes ou groupements de communes, les orientations fondamentales de l’organisation du territoire et de l’évolution des zones urbaines, afin de préserver un équilibre entre zones urbaines, industrielles, touristiques, agricoles et naturelles. Il fixe les objectifs des diverses politiques publiques en matière d’habitat, de développement économique, de déplacements.

Il résulte de la mise en place des SCOT, une meilleure mise en relations des différents documents d’orientation, prescriptifs ou de contractualisation, puisque notamment, les Plan Locaux d’Urbanisme doivent être compatibles avec le SCOT, l’inverse étant également vrai1. La Loi SRU écarte donc la notion de « prise en considération » au profit de celle de compatibilité, plus contraignante, mais qui prend en compte des relations qu’entretiennent inévitablement certaines problématiques au sein d’un territoire par le biais des acteurs locaux. En effet, ces documents sont produits par les gestionnaires du territoire, ils en conditionnent l’utilisation et l’aménagement, tout en contraignant ou favorisant le jeu des différents acteurs.

Dans ce cadre, le SCOT bisontin doit donc permettre d’articuler 5 échelons (de l’Etat à la commune), au sein desquels sont mis en place des documents d’orientation, réglementaires et de contractualisation qui concernent finalement un espace communautaire local (118 communes) défini au-delà des coopérations engagées dans le cadre de la Communauté d’Agglomération du Grand Besançon (CAGB) préexistante (59 communes). Il s’agit donc aujourd’hui de proposer la mise en place d’une réflexion globale reposant sur l’ancien Schéma Directeur, notamment, et sur les multiples documents mis en place ces dernières années, à l‘échelle de la CAGB, de la Ville de Besançon, mais évidemment pas à celle du SCOT. Il apparaît donc des tensions, d’autant plus exacerbée que la prochaine gare TGV sera réalisée en marge de la CAGB, intéressant des Communauté de Communes non adhérentes à cette dernière, mais concernées par le SCOT. Entre un espace de coopération fonctionnel (CAGB), un espace de développement communautaire (SCOT) et des coopérations périphériques par défaut, des relations de concurrence/coopération se nouent qui complexifieront la mise en place du SCOT et risquent d’aviver les tensions.

Les grandes étapes de la structuration politique de l’agglomération

L’unité urbaine de Besançon regroupe 234 communes et 224.400 habitants (RGP 1999). Son aire d’influence en chevauche principalement trois autres (le dijonnais, un espace agrégé autour de Montbéliard et Belfort et un territoire structuré en direction de la Suisse). La commune de Besançon domine son agglomération. L’intercommunalité a par conséquent tardé à se mettre en place, aucun enjeu ne permettant de fédérer les diverses entités politiques.

Le travail de concertation effectué dans le cadre de l’élaboration du Schéma Directeur joue un rôle de catalyseur dans la création de la CAGB. En parallèle de celle-ci se créées différentes communautés de communes aux portes de l’agglomération centrale. Si le nouveau maillage territorial politique couvre l’ensemble du territoire de la Franche-Comté, le SCOT bisontin regroupe 6 EPCI.

Le SCOT : procédure d’élaboration

La procédure SCOT à l’échelle du bassin de vie (CAGB, 5 communautés de communes) est le fruit d’une structuration du territoire politique et de planification qui peut être entendue comme un compromis par défaut. Ce compromis respecte la maille départementale, tient compte de la morphologie urbaine macrocéphale qui voit la ville de Besançon constituer 67 % de la population de l’agglomération centrale, découle de la prise en compte d’un interstice territoriale intercalé entre plusieurs pays.

L’organisation de l’espace du Grand Besançon et le SCOT sont appréhendés, localement, selon une approche itérative entre projet est planification, sans confusion entre les deux dimensions. En effet, du Schéma Directeur au SCOT, il convient de souligner un travail en continuité :

Quel SCOT ?

Des questions clés ont été identifiées devant permettre au SCOT d’articuler les enjeux de concurrence et de solidarité :

Présentations issues de la plateforme des agglomérations

Lors de la plateforme de Toulouse en 2005, un document sur le territoire du SCOT et la Communauté d’Agglomération du Grand Besançon a été présenté par Jean-Paul Vogel, Directeur Général des Services de la communauté d’agglomération du Grand Besançon, François Freynet et Alexandre Moine, Maître de conférences à l’université de Franche-Comté. Ils s’interrogent sur la pertinence des agencements institutionnels pour organiser la planification territoriale à l’échelle de l’aire urbaine.

Puis lors de la plateforme de Bâle en 2006, un diaporama sur le grand Besançon et le réseau métropolitain Rhin Rhône a été diffusé par Jean-Paul Vogel, projet visant à fédérer en réseau les villes concernées par la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

1 L’ancêtre du SCOT, le Schéma Directeur, devait être compatible avec le POS (ancêtre du PLU) sans réciprocité.