PAP 50 : «  Concertación ,  Participación ,  co - construcción  »

Sebastien Giorgis, mai 2021

Le Collectif Paysages de l’Après-Pétrole (PAP)

El derecho a la ciudad se manifiesta como una forma superior de derechos: el derecho a la libertad, a la individualización en la socialización, al hábitat y a la vida. El derecho al trabajo (actividad participativa) y el derecho de apropiación (muy distinto del derecho de propiedad) están implicados en el derecho a la ciudad ».

Henri Lefebvre, El derecho a la ciudad, 1968

El ágora, la plaza central de la ciudad antigua, es el lugar fundacional de la ciudadanía en la tradición occidental ¹. Es en el ágora donde tomó forma el « espacio público » en el sentido de los filósofos ², ese lugar de debate donde se construye el proyecto político de la ciudad. En la continuidad de esta referencia, la búsqueda de esta forma consumada de ciudadanía ha reaparecido hoy como un intento de democracia directa en varios países. Sus formas actuales surgen a principios del siglo XX en Estados Unidos con las propuestas y planteamientos de proyectos urbanos basados en los ciudadanos desarrollados por Patrick Geddes ³ y posteriormente con los trabajos de la ecología urbana de la escuela de Chicago. Con origen en la sociología ⁴, esta disciplina estudió las relaciones entre las diferentes comunidades de la ciudad y las extensiones en términos de democracia participativa abiertas por el mecanismo de organización comunitaria implementado por el sociólogo Saul Alinsky en los años 20 ⁵. En Europa, los primeros movimientos llegaron más tarde. Un primer intento fue realizado en 1945 por el arquitecto y urbanista André Lurçat, a quien el Estado encargó la reconstrucción del centro de la ciudad de Maubeuge, completamente destruido durante la guerra. Su planteamiento no fue aceptado. Este renacimiento de la participación ciudadana en la elaboración o transformación de la ciudad reapareció después con las innovaciones en metodología urbana introducidas en los años sesenta por el proyecto de recuperación del centro histórico de Bolonia (Italia) durante la experiencia del barrio de San Leonardo. Este experimento se convertiría en uno de los lugares de peregrinación para los urbanistas europeos en las dos décadas siguientes. Entre estos precursores, cabe mencionar también a Simone y Lucien Kroll en Bélgica, que también permanecieron muy aislados. La operación emblemática de la «  Maison Médicalisée ", el famoso «  Mémé  » de la Facultad de Medicina de Lovaina, fue concebida en 1970 con los estudiantes y futuros usuarios en un enfoque basado en el principio : «  el hábitat es una acción, no un objeto  » ⁶. A través de estas pocas iniciativas, la sociedad francesa se comprometía, aunque tímidamente, con esta nueva forma de vivir la ciudadanía en y a través del diseño de los proyectos urbanos y sus paisajes. Estos iniciadores de la democracia participativa inspiraron a varias generaciones de urbanistas, entre ellos a nosotros, cuando creamos en 1978 la Asociación para la Participación y la Acción Regional (APARE) en Aviñón, cuya primera misión fue diseñar, junto con los habitantes de dos municipios de la Drôme, el proyecto espacial, urbano y patrimonial que encarnaba la idea que tenían de su futuro. En aquella época, diez años después de 1968 y mucho antes de las primeras leyes de descentralización (1982), el Estado y sus servicios en los territorios (la DDE) se encargaban de todos los proyectos de equipamiento, desde la planificación hasta el desarrollo de la plaza del pueblo, sin ninguna reunión ni información pública. La administración tomaba las decisiones y realizaba las obras, imponiendo sus iniciativas y conocimientos. Frente a esta práctica única e incuestionable, nuestras propuestas, diseñadas con los ciudadanos, permanecieron inalteradas. Más allá de las dificultades a las que se enfrentaron estos primeros experimentos, cuarenta años de práctica de estos enfoques han demostrado que, cuando el método es bueno y sincero, la movilización del control de uso que tiene cada ciudadano contribuye en gran medida a la calidad del diseño del proyecto urbano, como demuestra hoy el ejemplo de las operaciones resultantes de las convocatorias de proyectos con presupuestos participativos.

Las etapas de la aparición de una nueva forma de diseñar la ciudad y el espacio público

Tras un largo periodo de planificación descendente en Francia por parte de un poder central no dividido en el que sólo los poderes públicos y sus expertos podían diseñar la ciudad, a partir de los años 60 surgieron diferentes conceptos: la consulta, un tímido comienzo, la participación, un modesto lugar para el ciudadano, a menudo denominado « usuario »; y finalmente la co-construcción, que parece imponerse ahora. Haciéndose eco de este proceso y en la continuidad de las revueltas culturales mundiales de los años 60, se enfrentarán dos tendencias: los planteamientos de lucha urbana con referencias revolucionarias, de los que las ZAD son la expresión contemporánea, y un planteamiento más reformista encarnado por la participación. Entre las referencias que se inclinan por el enfoque participativo, la obra del arquitecto egipcio Hassan Fathy Gourna, Historia de dos pueblos ⁷ ha influido especialmente en el público francés porque su título se ha traducido como Construire avec le peuple (Construir con el pueblo). Esta expresión militante alimentó la imaginación de toda una generación de estudiantes de arquitectura y urbanismo en los años 70. Se convirtió en el lema de un movimiento que aspiraba a esta nueva forma de democracia y que se desarrolló en esos mismos años con la creación, en Grenoble, del primer «  Groupe d’Action Municipale  » (GAM) formada por iniciativa de asociaciones, uniones de vecinos y sindicatos de trabajadores. Todos compartían la observación de que la gobernanza política tradicional era inadecuada para tratar los problemas de planificación y desarrollo urbanos. Casi diez años más tarde, ciento cincuenta GAM estaban trabajando -aún hoy hay una treintena de ellos- formando un campo de expresión de esta otra forma de vivir y diseñando la ciudad y los paisajes para ser vividos conjuntamente.

Esta primera generación también está simbolizada en Francia por el movimiento « Alma gare » de Roubaix, que se basaba más en la lucha urbana. En aquella época, un proyecto de higiene preveía la demolición de los antiguos patios urbanos, considerados insalubres por las autoridades públicas, que preferían la promesa de confort de las grandes urbanizaciones. Para oponerse, los habitantes se movilizaron en el seno del Atelier Populaire d’Urbanisme (creado en 1973). Durante diez años, la APU desarrolló otro proyecto, atento a la forma en que esta estructura urbana heredada de la historia obrera de la ciudad encarnaba la memoria y el orgullo de los habitantes. El eslogan «  La APU no representa a los habitantes, son los habitantes  » simboliza un posicionamiento que hoy podría llamarse «  empoderamiento ", en referencia a los movimientos anglosajones. Resulta sugerente observar que, desde 2003, estos patios están protegidos por una ZPPAUP ⁸. La emoción y la intuición de los habitantes y su sensible apego a su barrio precedieron durante cuarenta años a las normas aplicadas por las instituciones y los expertos oficiales. A partir de los años 80, esta primera generación de acción ciudadana se desvanece detrás del gran proyecto de descentralización, que moviliza todas las energías. Vuelve a surgir hoy, como reacción contra la forma en que las autoridades locales han tomado el relevo del modelo descendente basándose en la legítima pretensión de la democracia representativa.

Pero por todo ello, la apertura del espacio mediático público, el aumento continuo del nivel de educación de los ciudadanos, la información continua que proporcionan los medios de comunicación, la flexibilidad y la rapidez de los intercambios que ofrece el desarrollo de las redes sociales, ponen hoy en día en tela de juicio esta gobernanza de las autoridades locales que, como podemos comprobar por los innumerables indicios, también está llegando a sus límites.

Para la mayoría de los que la reclaman, esta aspiración social y política a la democracia participativa está ahora asociada a las preocupaciones del desarrollo sostenible y el calentamiento global, que han ocupado todo su lugar en el debate público local. Esta democracia participativa inspira en gran medida los nuevos enfoques e instrumentos puestos en marcha tras la Cumbre de la Tierra de Río de 1992 (las Agendas 21 locales son una de sus expresiones) y en aplicación del Convenio de Aarhus (1998) ⁹ y del Convenio Europeo del Paisaje (Florencia, 2000) ¹⁰.

Cuando salieron de los años de la dictadura, que los había excluido de la democracia y su dinámica - 1985 en Brasil, 1983 en Argentina -, los países latinoamericanos constituyeron un semillero de experimentación entusiasta que desarrolló diversos mecanismos de participación ciudadana. Entre los más dinámicos, los presupuestos participativos implantados en Porto Alegre en 1989 se han desarrollado recientemente en Francia en Angers, Avignon, Burdeos y París ¹¹. Aquí, un ciudadano o grupos proponen proyectos que pueden ser financiados con el presupuesto de la comuna. Y una votación de toda la población designa cuáles se llevarán a cabo. Nuestro vocabulario institucional y el contexto normativo intentan aprender de esta evolución global. Fue en el ámbito del medio ambiente y no del urbanismo donde una primera ley instituyó el principio de información y participación de los habitantes, con la ley Bouchardeau ¹² « relacionada con la democratización de las consultas públicas y la protección del medio ambiente ". ¹³.

La evolución del vocabulario será entonces rápida e impregnará otros ámbitos legislativos y reglamentarios:

• La consulta introduce en el código de urbanismo ¹⁴ el principio de la participación de los habitantes, asociaciones y otras personas interesadas en la elaboración de los proyectos de SCOT, PLU, ZAC y otros proyectos de desarrollo. Como el formalismo administrativo prevaleció sobre la sustancia, el término se desgastó rápidamente e incluso resultó sospechoso debido a la falta de compromiso sincero por parte de los iniciadores del proceso ¹⁵.

• Apareció entonces la noción de participación, que pretendía establecer una implicación más activa de los ciudadanos en la construcción y la toma de decisiones relativas a la comunidad y sus proyectos. El « principio de participación » se incluyó en nuestro arsenal legislativo, que hasta entonces había sido bastante modesto en este punto ¹⁶. Un paso fundamental será la inclusión de este principio en el artículo 7 de la Carta del Medio Ambiente ¹⁷.

El hecho de que en las escuelas de arquitectura, urbanismo y diseño del paisaje se impartan ahora cursos específicos para formar a los estudiantes en enfoques participativos también supone un paso importante.

A pesar de estos cambios normativos y de las diferentes interpretaciones a las que dan lugar estos métodos de participación, los actores tienden actualmente a preferir el concepto de co-construcción, término incluido en la ley de programación para la ciudad y la cohesión urbana ¹⁸. El proyecto de casa y los consejos ciudadanos previstos por esta ley ¹⁹ tienen como objetivo garantizar el lugar de los habitantes en los instrumentos de dirección «  para que se establezca una relación de confianza mutua entre los habitantes y las instituciones ".

Sin embargo, estos procedimientos de participación y co-construcción siguen estando bajo el control de las autoridades públicas, que establecen, regulan y controlan el proceso de la A a la Z. Como reacción a esta participación descendente, el término « empoderamiento » apareció en Francia mucho después de que se inventara en Estados Unidos. El sociólogo Jacques Donzelot ²⁰ lo describe como una « elevación del poder de las personas sobre sus vidas » que pondría en tela de juicio la consulta y la participación.

Este principio se plasmó en la « organización comunitaria » de Chicago mencionada anteriormente. Consiste en una toma de posesión directa, por parte de los propios grupos de ciudadanos, de los asuntos que no han sido tocados por las instituciones ²¹. Con esta noción, ya no se trata de una consulta o de una participación destinada a producir un consenso entre los actores afectados por un desarrollo planificado, sino de asumir una dimensión de conflicto a través de la expresión de lo que algunos llaman una « conciencia de clase territorial » o un « comunitarismo cívico ». Se postula entonces que « la gente común es la mejor experta para sí misma ", principio a partir del cual se desarrollan las nociones de « experiencia de uso  » y « poder de acción ", traducción directa de « empoderamiento ". Esta noción es difícil de aceptar para los partidarios de la democracia representativa: ¿tiene la misma legitimidad la representatividad ciudadana o asociativa que se ocupa del interés particular o de grupos determinados ²² que la que garantiza el interés público? El debate está lejos de haber terminado. El hecho es que muchas de estas prácticas que implican sesiones de juego con notas adhesivas de colores, « diagnósticos a pie », movilización de aplicaciones digitales ²³ y otros procedimientos inclusivos son todavía incipientes en Francia. Podríamos aprender mucho de nuestros vecinos de España, Italia o Suiza que, al no haber experimentado el centralismo, están adoptando más libremente prácticas de autonomía local y responsabilidad ciudadana.

Procesos en construcción

Todos hemos asistido a estas reuniones públicas en el corazón de un barrio de 5000 habitantes. Asisten veinte personas, entre ellas doce miembros institucionales. A pesar de la proximidad física de los participantes, un acuerdo cara a cara conduce a una confrontación contraproducente. Del mismo modo, los diagnósticos compartidos, la recopilación de cuestionarios y los diversos esfuerzos realizados sobre el terreno no suelen estar a la altura de las ambiciones.

La pregunta clave es: ¿cómo hacer participar a los que no tienen voz, a los invisibles, a los que nunca han asistido a una reunión pública ni han respondido a una encuesta? Están legitimados para aportar esta experiencia de uso y el testimonio de sus prácticas, sus expectativas, sus sueños y sus miedos dentro del proceso de diseño del proyecto. ¿Cómo podemos convencer a estos ciudadanos de que su presencia es indispensable, legítima y esperada?

Estas cuestiones se plantean de forma diferente según se esté en un entorno rural, donde la participación está más naturalmente establecida, o en un contexto urbano anónimo. Del mismo modo, en la ciudad, según se trate de un barrio obrero o de clase media. Cada situación requiere enfoques adaptados. Para desarrollarlas y formalizarlas, es necesario examinar varias dimensiones.

1) Factores desencadenantes. ¿Cuáles son los elementos contextuales que pueden desencadenar el deseo de coproducir un espacio urbano? ¿Qué iniciativas y situaciones favorecen los proyectos de co-construcción?

2) El impacto de estos enfoques en los actores : ¿cómo entran los habitantes (todos ellos ?) en el proceso, cómo se integran ? ¿Cómo reciben los actores elegidos y profesionales las palabras de los habitantes ? ¿Renueva esto sus prácticas profesionales?

3) Impactos en el espacio urbano, el territorio y el vínculo social: ¿la participación transforma el proyecto urbano o el proyecto paisajístico? ¿En qué se diferencia el espacio producido en términos de uso, estética, capacidad de evolución, coste ? ¿La participación conduce a una transformación de nuestras representaciones de la ciudad, del barrio, de nuestros paisajes urbanos ?

4) La dimensión temporal : ¿es un proceso efímero o permanente ? ¿Es reproducible ? ¿Cuál es su capacidad de evolución ? ¿Qué recursos financieros y humanos deben asignarse a ello ?

5) Factores de éxito y obstáculos encontrados : ¿cuáles son los obstáculos que hay que superar para llevar a cabo un proyecto co-construido ? ¿Cuáles son los factores de éxito? ¿Cómo superar las limitaciones y dificultades ?

Para responder a estas preguntas, varios puntos de vigilancia y requisitos de método serán decisivos :

• ¿Cuáles son las necesidades y expectativas de los habitantes que debe satisfacer el proceso ?

¿Qué actores están en el origen de su formulación : los poderes públicos ? Los habitantes, y si es así, ¿cuáles? Si estas expectativas no son formuladas por los habitantes, es esencial que el responsable del bien común (el municipio y a veces su alcalde, el arrendador social, etc.) no ignore las carencias y tensiones de una situación.

• Cuando la necesidad sea expresada por los habitantes, especifique por cuáles de ellos, y verifique que esta petición es también la de otros habitantes, y en particular, más allá de los habituales del compromiso, por « los sin voz, los que permanecen en sus habitaciones ».

• Al sustituir la gestión de conflictos por la búsqueda de consenso, es necesario reconocer los intereses divergentes de los participantes y, sin embargo, avanzar hacia un proyecto que sirva mejor al bien común, acordando el momento en que se tomará la decisión pública.

• A la luz de la experiencia, parece necesario el nombramiento de un líder, mediador o gran testigo. Si un líder se impone en un proceso de empoderamiento, se plantea la cuestión de su legitimidad. Es necesario acordar juntos las modalidades y los criterios de esta legitimidad, así como la articulación de los legitimados desde varios rangos.

• La cuestión de las temporalidades : si la co-construcción se considera como un momento de la realización del proyecto, puede ser percibida por los poderes públicos y por una parte del público como una pérdida de tiempo que retrasa la acción. Por otro lado, si se define como una organización permanente que garantiza el buen gobierno de una comunidad, se entenderá como un proceso continuo de creación de la ciudad y del paisaje urbano. Ya no se tratará de un debate sobre un modo de desarrollo o la geometría de un barrio determinado, sino de garantizar que las respuestas formales sean lo suficientemente flexibles y multifuncionales como para permitir su apropiación por el mayor número y diversidad de usos a lo largo del tiempo.

• La cuestión de la escala de intervención : las cuestiones de la vida de barrio deben tener en cuenta las escalas de la ciudad y de la zona de influencia. El engranaje de estas escalas de co-construcción es tan importante como en un proceso de diseño clásico para que el proceso de co-construcción también se beneficie de esta perspectiva territorial esencial de cualquier proyecto ²⁴.

Podemos ver aquí el tecnicismo metodológico de estos enfoques. Una cosa está clara: estas preguntas no pueden responderse desde un podio con vistas a un público que está destinado a permanecer como espectador, como sigue ocurriendo con demasiada frecuencia en las reuniones públicas. Por el contrario, es en torno a una mesa o durante las visitas compartidas sobre el terreno -el enfoque paisajístico y sensible de los lugares es aquí esencial- donde se puede perfilar la mejor manera de construir una democracia local acorde con la diversidad de las aspiraciones e intereses de los participantes, de forma específica para cada situación, cada tipo de problema y cada paisaje urbano.

La conclusión es simple : ¡hagamos una mesa redonda con el pasado y con la experiencia de todos !