Economía metropolitana : qué efectos tiene la planificación y la gobernanza de las aglomeraciones.

Síntesis de los intercambios de la sesión de 2006, Basilea

Louis-Marie Boulianne, 2006

1. Recordatorio de la plataforma

La plataforma internacional sobre aglomeraciones reúne a profesionales y científicos de Bélgica, Francia, Quebec y Suiza interesados en el tema de las aglomeraciones. Organizado en colaboración con la ATB y Frédéric Duvinage, el encuentro de Basilea es el cuarto tras los de La Chaux-de-Fonds en 2003, Namur en 2004 y Toulouse en 2005. La fórmula de trabajo consiste en una visita de campo relacionada con el tema de la plataforma y una jornada de debate para profundizar en la problemática. Una última media jornada sirve para elaborar una evaluación y preparar la siguiente fase del trabajo.

Desde Toulouse

La tercera plataforma, que se celebró en Toulouse en marzo de 2005, se centró en la cuestión de la intercomunalidad en las aglomeraciones urbanas, con la cuestión fundamental de la utilidad de la intercomunalidad entre la solidaridad y la competencia.

La intercomunalidad parece ser una alternativa a la fusión de municipios en las zonas urbanas, tendiendo a desarrollarse la práctica de la supramunicipalidad. Aunque fuertemente criticada y juzgada como imperfecta, la práctica de la intercomunalidad participa en dinámicas públicas que permiten actuar combinando competencias y territorios, oponiendo a menudo la planificación a la realización de grandes proyectos (la estrategia del golpe) en ausencia de una propuesta estratégica más global resultante de elecciones democráticas.

Se abordaron las siguientes cuestiones :

• ¿Cómo tratar la solidaridad y los intereses divergentes entre los actores horizontales dentro del intermunicipio o entre los intermunicipios ?

• ¿Cómo encajan las aglomeraciones en las estructuras institucionales verticales (regiones y Estado, cantones y Confederación), lo que parece añadir complejidad, mientras nos encontramos en un contexto más polarizado y una jerarquía urbana cada vez más implicada (metropolización y metrópolis)?

• ¿Qué hacer cuando la presión sobre el territorio es muy fuerte, con una tensión de lo global sobre lo local ?

• ¿Cómo combinar la solidaridad interna en el territorio y la solidaridad entre territorios competidores frente a la liberalización de la organización del territorio?

Las respuestas deben buscarse y construirse en la articulación entre el urbanismo y el suelo, por un lado, y los sectores público y privado, por otro. La tensión entre la planificación y el proyecto suele ser abordada por la comunicación contribuyendo a la imagen ambigua de los procedimientos de consulta y participación.

En Basilea

La experiencia de la aglomeración trinacional de Basilea (TBA) ofrece un terreno de estudio de primera clase con un marco institucional especialmente interesante por sus aspectos transfronterizos y la existencia de grandes proyectos impulsados por la economía metropolitana global.

El programa de la plataforma consistió en una presentación de algunos de los principales proyectos en el marco de la ATB el primer día, en particular durante las visitas sobre el terreno, y concluyó con una mesa redonda con representantes políticos de la ATB.

El segundo día fue una oportunidad para aclarar el concepto de economía metropolitana y comprender mejor su impacto en la planificación y la gobernanza de las áreas urbanas. La presentación sintética de las experiencias actuales de los países permitió ampliar el debate y retomar las preocupaciones de las primeras plataformas sobre la intermunicipalidad y la solidaridad dentro de las aglomeraciones y entre ellas, la participación de los actores y los procesos democráticos.

Este resumen toma como punto de partida el documento de Nicole Rousier sobre la economía metropolitana. En un segundo paso, se ponen en perspectiva brevemente las aglomeraciones de Basilea, Rin-Ródano, Bruselas-Capital, Montreal y Ginebra para ilustrar algún aspecto de esta economía metropolitana. En la tercera parte, la consideración de los diferentes contextos nacionales y de las aglomeraciones más pequeñas (Saint-Étienne, Friburgo, Lieja) cuestiona la gobernanza económica en términos de solidaridad. Esta síntesis termina con algunas cuestiones planteadas durante la plataforma de Basilea.

2. Consideraciones sobre la economía metropolitana (extracto de la presentación de Nicole Rousier, PUCA)

«  Expresión contemporánea del crecimiento urbano, la noción de metropolización nació de una observación : los espacios urbanos actuales se parecen poco a los de principios del siglo XX. En relación con el auge de la globalización, este fenómeno se refiere a un cambio cuantitativo y cualitativo en el proceso de urbanización : aumento de la concentración de personas y de la riqueza en torno a un cierto número de áreas urbanas existentes en territorios cada vez más amplios, expansión urbana y dispersión de las centralidades, aumento de la movilidad y aumento de la fragmentación y de la segregación social y espacial¹ ".

El término metropolización es ambiguo. Caracteriza una dinámica de transformación cualitativa de las ciudades, tanto funcional (concentración de actividades estratégicas de la economía global) como morfológica (expansión urbana, dispersión de centralidades, fragmentación y segregación socioespacial).

La metropolización es «  en cierto modo la traducción urbana de la globalización²  » para los economistas; forma parte de un contexto de competencia a nivel mundial y de un proceso de selección en el que las «  ciudades ganadoras«  de la competencia serían las metrópolis. Por tanto, es fácil entender por qué algunos entes locales se reivindican como metrópolis, por qué intentan mejorar su posición en los sistemas de clasificación, por qué pretenden aparecer en la lista de indicadores utilizados para caracterizar el fenómeno y por qué las políticas nacionales asumen los objetivos de mejora de la oferta metropolitana en un contexto de competencia europea, como es el caso de Francia.

Metropolización, ¿un proceso de selección y concentración en las ciudades más grandes?

Los autores anglosajones hablan de « ciudades globales » para referirse a esta forma específica de urbanización vinculada a la globalización económica. La geografía de la población constata el aumento del número de « regiones urbanas », con una gran concentración de población (más de 300 regiones urbanas con más de un millón de habitantes y al menos 25 con más de 10 millones), que son el motor del desarrollo mundial. El libro editado por A.J. Scott³ desarrolla todos los rasgos característicos de la metropolización : una nueva organización económica a nivel mundial, una nueva organización territorial policéntrica de las regiones urbanas, un aumento de la heterogeneidad social, nuevos modos de gobernanza.

Selección en el contexto de qué competencia?

Nadie parece cuestionar el hecho de que cada territorio compite con su vecino o con otra región del otro lado del mundo. ¿Pero de qué tipo de competencia estamos hablando?

Como dice Krugman «  las ciudades no compiten… sólo las empresas "; las empresas que favorecen la localización urbana buscan las externalidades urbanas para mejorar su propia competitividad: podemos hablar entonces de una competitividad territorial colectiva basada en una forma de organización eficiente (competencia a través de la organización además de la competencia de precios según Veltz), hipótesis en la que se basa por ejemplo la política de los polos de competitividad.

Sin embargo, podemos hablar de una competencia entre territorios por parte de inversores internacionales y de profesionales altamente cualificados, un fenómeno a menudo sobrevalorado por las autoridades locales en términos de atractivo. Esta atracción de competencias y capitales a nivel internacional se basa sobre todo en las capacidades de desarrollo territorial, reconocidas y valoradas a nivel internacional.

Globalización y expansión urbana, policentrismo, segregación social, ¿cuál es la relación?

Queda pendiente la cuestión de la relación entre la integración de las economías locales en una economía cada vez más globalizada y la expansión urbana con sus riesgos de fragmentación socioespacial. No se ha demostrado la relación entre la expansión urbana y la importancia de la dimensión internacional de las ciudades. Por supuesto, no existe una relación directa porque las relaciones entre el crecimiento económico, el aumento de la producción y la apertura internacional y el desarrollo económico son complejas. Los trabajos de L. Davezies⁴ muestran que el mayor crecimiento demográfico de la última década no se ha producido en las mayores zonas urbanas y, sobre todo, que la geografía de la renta (indicadores de desarrollo) es muy diferente de la geografía de la producción (indicadores de crecimiento).

Por último, la relación entre metropolización y segregación social sigue siendo objeto de debate. No se puede negar la segregación socioespacial; las desigualdades en los ingresos y en el reparto de la población en el espacio urbano van en aumento. La cuestión es achacar este crecimiento de la desigualdad a la globalización. Los estudios sobre la polarización social de las grandes ciudades europeas⁵ no parecen indicar una mayor polarización social en las ciudades financieras globales, como sugiere la tesis de Sassen sobre las ciudades globales.

La cuestión esencial es precisar el contenido de la economía metropolitana y las escalas territoriales implicadas en cada caso. De hecho, no existe un único « modelo » de metropolización, aunque las « ciudades globales » financieras sean emblemáticas del capitalismo financiero contemporáneo. Existen diferentes formas de integración de las economías locales en la economía global, diferentes tipos de espacios vinculados entre sí, diferentes redes y diferentes escalas de centralidad.

Para Nicole Rousier, el objetivo podría ser dar un contenido económico a la reflexión de Michel Bassand sobre la « metropolización » de Suiza: «  la sociedad de la información genera la metamorfosis de una red de ciudades en una red de aglomeraciones urbanas y metrópolis… Gracias al marco global de las metrópolis, cada una de ellas puede asumir una centralidad global, factor primordial de su desarrollo ". ¿Cuáles son los vínculos entre las centralidades a nivel mundial o europeo y las centralidades dentro de las regiones urbanas, y entre las redes morfológicas y las redes económicas funcionales?

¿Qué es la economía metropolitana?

A partir de las investigaciones sobre la internacionalidad de las ciudades⁷, podemos distinguir, en función, por supuesto, del tamaño de la ciudad, pero también de las especificidades institucionales de cada país y de su historia urbana, dos tipos principales de trayectorias de inclusión de las regiones urbanas en la economía global :

• Producción-innovación : el papel de las ciudades en los procesos de innovación.

• Gestión de la circulación de flujos financieros, comerciales y migratorios.

Cuestiones de política local

La representación espacial de la economía global como un archipiélago de ciudades-región, motores de desarrollo dentro de una red de metrópolis que intercambian flujos de todo tipo (capital, bienes, servicios e información) es dominante en los trabajos recientes sobre la metropolización. Pero las escalas espaciales a las que se refieren las nociones de ciudades y regiones siguen siendo vagas, y los espacios « regionales » que deben tenerse en cuenta para analizar las relaciones económicas son diversos.

Si dejamos de lado el caso de los centros financieros, podemos retomar los dos grandes tipos de trayectorias de desarrollo internacional, que son la dinámica de producción-innovación, por un lado, y la gestión de la circulación de los flujos, por otro, y aplicarlos a las políticas de desarrollo y de planificación.

La dinámica de la producción-innovación

En términos políticos, se trata del registro de las políticas de desarrollo económico local que favorecen la coordinación local a favor de la innovación. Si el reconocimiento del papel de la investigación y la I+D debe traducirse en términos financieros, las políticas locales tienen un papel esencial en el ámbito de la formación, pero también en los procesos de innovación centrados en el uso (transporte, medio ambiente, eficacia de las organizaciones públicas, mercados públicos).

La cooperación intermunicipal es aún más importante en este ámbito cuando la especialización es fuerte y la innovación en un campo tecnológico o sectorial concreto se reconoce como motor del crecimiento económico local. El problema al que se enfrentan los promotores locales es el riesgo de esta especialización.

Las aglomeraciones especializadas en una determinada actividad productiva tienen « regiones » tanto más amplias cuanto que hay un gran número de actores implicados en la creación de recursos territoriales (en términos de competencias, tecnologías, infraestructuras de apoyo); la extensión de las zonas urbanas y la influencia de determinados servicios empresariales contribuyen a organizar estas dinámicas a nivel de vastas regiones urbanas.

Los círculos profesionales vinculan directamente lo local y lo global, pero cada red profesional es diferente de la otra (red aeronáutica europea, red automovilística mundial, red de ciudades nanotecnológicas o biotecnológicas, etc.). El policentrismo funcional (flujos de conocimiento de las redes de servicios avanzados) no es idéntico al policentrismo morfológico (distribución espacial de las ciudades)⁸.

Flujo de circulación, ciudades «  nodos de diversas transacciones de mercado  »

Se trata de grandes regiones económicas, mercados de consumo atendidos por ciudades y centros de redistribución de la economía mundial, con contornos variables según las estrategias empresariales y la evolución demográfica.

En cuanto a la política de desarrollo, hay que prestar más atención a la implantación de inversores extranjeros en los establecimientos de distribución, a las ubicaciones de las « cabezas de puente » para la difusión de productos y servicios en un área regional definida por cada empresa, a la importancia de las políticas de transporte multimodal a nivel regional y transregional, y a la consideración de la ubicación de las plataformas logísticas y los almacenes de desconsolidación.

Conclusión sobre las consideraciones relativas a la economía metropolitana

Los intentos de ajustar los territorios de gestión política a estos espacios de organización de la producción-innovación y de los intercambios de flujos metropolitanos son difíciles, aunque favorezcan una movilización colectiva para definir los intereses comunes, en un contexto de comparación internacional donde cada organización territorial se sitúa en relación con otras organizaciones urbanas.

De hecho, el futuro de las ciudades forma parte de los futuros debates y decisiones políticas. El lugar de los Estados en relación con el nivel europeo de regulación política es una cuestión política de primer orden que repercutirá en las ciudades que son centros financieros y de poder y decisión económica: en función del nivel principal de regulación política que se elija en las próximas décadas, el marco urbano europeo puede sufrir cambios importantes.

3. economía metropolitana : preguntas basadas en casos de metrópolis

La presentación de los casos metropolitanos permitió profundizar en las especificidades de la economía metropolitana y en las distintas formas de inserción en el territorio. De hecho, la metropolización es múltiple y los análisis de campo lo confirman.

La « metrópolis de Basilea » fue objeto de especial atención, con visitas a proyectos sobre el terreno y una mesa redonda con representantes electos de toda la aglomeración trinacional de Basilea.

3.1 Basilea

La economía metropolitana de la conurbación de Basilea (presentación de Frédéric Duvinage) se orienta hacia la economía del conocimiento basada en la innovación y las redes en la interfaz de los diferentes sectores económicos. Los objetivos de la aglomeración son participar en esta carrera mundial desarrollando sus exportaciones pero también existiendo en la escena cultural. Por ejemplo, la región está pasando de la industria farmacéutica a la biotecnología y las ciencias de la vida, pero también está reestructurando la ciudad transformando el puerto de Basilea en un campus de investigación. Los agentes privados también participan en estos procesos, especialmente en el sector de la construcción, que está transformando la imagen de la ciudad.

Los actores públicos también tuvieron que concretar su colaboración en una plataforma que tomó la forma de una asociación (ATB), tanto para la gobernanza política como técnica. Se hizo necesario debatir sobre las infraestructuras y los grandes proyectos. Aunque no tiene poder de decisión, es el foro de debate, sobre todo en cuestiones transfronterizas y para tratar la fragmentación del tejido de la aglomeración.

Los retos que la economía metropolitana plantea a la conurbación de Basilea se refieren a la adaptación del tejido urbano. ¿Qué tipo de futuro quiere? ¿Se convertirá en una metrópolis al estilo de Manhattan en toda su extensión o en una ciudad del Rin? ¿Cuál es el equilibrio entre metrópolis, calidad de vida y vida de barrio?

3.2 Red metropolitana del Rin-Ródano

Esta propuesta de creación de una red metropolitana es la respuesta a la llamada de la CIADT a la influencia europea de las metrópolis francesas. Basándose en la futura línea de tren de alta velocidad que unirá las seis aglomeraciones de aquí a 2011, las aglomeraciones interesadas han propuesto un proyecto de red metropolitana Rin-Ródano (presentación de Jean-Paul Vogel).

Este experimento en curso es una oportunidad para plantear preguntas sobre la cooperación metropolitana:

• ¿La cooperación entre varios territorios favorece al más fuerte ?

• ¿Competitividad económica o cohesión social, excelencia o solidaridad ?

• ¿Puede una metrópolis ser multipolar ? ¿Es posible la promoción económica de una metrópoli así, entre la competencia y la competitividad ?

• ¿El territorio vivido se convierte en el territorio de la metrópoli ?

• ¿Quién decide entre el sector público y el privado?

3.3 Bruselas

La estructura institucional belga es conocida por su complejidad. En el caso de Bruselas, la creación de Bruselas-Capital (presentación de Roger Hagelstein) tomó el relevo de la aglomeración bruselense otorgándole las mismas competencias que a una región belga. Los principales retos son mantener una población diversa de carácter internacional e intercultural en un desarrollo económico sostenible.

En Bruselas, la relación entre la economía y la calidad de vida está claramente establecida. Para ello es necesario reducir la brecha social entre la ciudad mundial y la vida de barrio, pero también reequilibrar el centro y la periferia.

3.4 Montreal

El desarrollo de la comunidad urbana en la aglomeración de Montreal (presentación de Pierre Bélanger) plantea la cuestión de la economía metropolitana. Dada la dificultad de materializar los activos económicos, la experiencia de Montreal nos recuerda que el desarrollo metropolitano no es evidente y que debe integrarse en un proceso de gobernanza para materializar el potencial de desarrollo.

En el caso de Montreal, la multitud de actores implicados en procesos de decisión fragmentados conduce a una escasa integración de los actores, a la redundancia de las intervenciones, a la divergencia de intereses de unos actores que favorecen el nivel estratégico y otros el desarrollo local, en un marco agravado por un sistema fiscal local basado en la tierra.

En este contexto, ¿cómo se puede conciliar un plan de desarrollo económico con visión de futuro con un plan de desarrollo que localice los desarrollos previstos? Los objetivos aprobados a nivel global encuentran dificultades a la hora de localizar inversiones.

3.5 Ginebra

La conurbación Franco-Vaud-Ginebra (presentación de Marianne Baudat) es un buen ejemplo de respuesta institucional a los retos que plantea la economía metropolitana. Al reunir a dos cantones suizos y a la región francesa vecina, y al combinar la fórmula del proyecto modelo de la Confederación Helvética con el proyecto metropolitano de Francia, Ginebra intenta conciliar las diferentes etapas de la metropolización.

El proyecto de aglomeración tiene como objetivo reforzar la coherencia metropolitana del área de « Ginebra » en términos de transporte y promoción económica, y mejorar su posicionamiento internacional, especialmente mediante la identificación de posibles colaboraciones. Se trata de un reto importante que se enfrenta a unas condiciones institucionales difíciles que requerirán un gran esfuerzo de comunicación y participación.

4. Contexto nacional y gobernanza de los territorios

La política suiza de aglomeración (Georg Tobler) se caracteriza por un enfoque de modelo de proyecto que permite una amplia experimentación en la aplicación de proyectos de aglomeración como los de Basilea, Ginebra, Friburgo y Neuchâtel. Sin embargo, esta diversidad de casos no ofrece una imagen clara de lo que es la gobernanza de las aglomeraciones, sobre todo en cuanto a los actores implicados, que varían mucho de una aglomeración a otra. Por ejemplo, en el caso de Basilea, hay actores institucionales (ATB), círculos económicos (Novartis) y ciudadanos (distritos).

El enfoque basado en proyectos con una fuerte connotación económica centra la atención y los recursos en proyectos grandes y visibles. La promoción está garantizada por las autoproclamadas élites que actúan como mensajeros de la gobernanza metropolitana. Estos enfoques repercuten en la ordenación del territorio y pueden cortocircuitar los procesos democráticos desarrollados en los planes directores o en los SCOT. El ambicioso proyecto « Jura Music Hall » forma parte de este fenómeno.

La política de redes metropolitanas francesas constituye una nueva orientación de la planificación regional en Francia (Jean-Michel Malé). Es el reconocimiento del dinamismo de las metrópolis en la economía, por un lado, y una reflexión sobre el posicionamiento competitivo de las metrópolis francesas en Europa, por otro. Esto es lo que motivó a la CIADT a lanzar una convocatoria para la creación de redes metropolitanas destinadas a estimular formas de cooperación y a combatir la fragmentación intermunicipal.

En este contexto, la dificultad radica sin duda en una gobernanza efectiva más allá de la respuesta a la convocatoria de proyectos, que permita transformar las intenciones en proyectos concretos que se traduzcan en contratos. Es la búsqueda de una gobernanza que funcione. El retraso en la organización de los representantes elegidos en comparación con otros actores es evidente, de ahí este esfuerzo de organización de la gobernanza política.

El debate sobre la economía metropolitana da lugar a reflexiones (Yves Hanin) sobre la sociedad posfordista y la sociedad posnacional. Requiere una mirada a lo global y a la aglomeración, por un lado, y a lo local y a la cuestión de la nueva identidad, por otro. Tal vez haya que pensar en una recomposición a otro nivel, que podría ser el distrito europeo ?

5. gobernanza económica y solidaridad: preguntas sobre los actores ?

El último debate de la plataforma se centró en la gobernanza influida por la economía metropolitana y la necesaria solidaridad intrametropolitana. Esta vuelta a las preocupaciones debatidas durante las primeras plataformas permitió cuestionar el lugar de los actores en estos procesos de gobernanza.

El caso de Lieja (Jean-Marie Halleux), que representa una conurbación europea de tamaño medio con poderes políticos fragmentados y sin estructura de conurbación, es un buen ejemplo de una región urbana sometida a los efectos de la economía global y obligada a reestructurarse tras el declive de su industria tradicional. Como Lieja no es capaz de atraer actividades metropolitanas (servicios) en comparación con Bruselas, la ciudad tiene que encontrar nuevos campos de actividad, por ejemplo en la logística multimodal (transporte aéreo, TGV). Un ejercicio de prospectiva lanzado por un grupo de actores locales ha permitido identificar las trayectorias posibles y deseadas, por un lado, y reflexionar sobre una estructura de aglomeración ligera para aprovechar la dinámica de la economía metropolitana.

El caso de Friburgo (Corinne Margalhan) se basa en una dinámica completamente diferente de actores que participan en un proceso legislativo a través de una asamblea constituyente para construir una aglomeración. Ha habido una evolución en la participación de los actores, que se refleja en la mayor participación de los ejecutivos como delegados en detrimento de los representantes legislativos. Este cambio ilustra la relación entre la estructura del proyecto de aglomeración y los proyectos a medida que se acercan a la ejecución.

La intervención sobre la participación de los interlocutores sociales, es decir, de los sindicatos en St Etienne y en Francia (Rémi Dormois) mostró su ausencia en la escena urbana, mientras que son muy activos en los demás ámbitos. La falta de experiencia de los sindicatos en temas urbanos limita su participación en estos nuevos escenarios de democracia deliberativa, mientras que los actores económicos están más presentes.

6. Preguntas finales

Los trabajos de esta cuarta plataforma sobre la economía metropolitana y la aglomeración en el contexto belga, francés, quebequés y suizo muestran un debilitamiento del tema social, como señala Jean Ruegg. Con la reducción de los recursos financieros de los Estados, la política urbana se está convirtiendo en un incentivo con el abandono de la lógica de la redistribución. La solidaridad territorial choca rápidamente con la definición del perímetro, en un debate interno (pagador, beneficiario, activo, proactivo) y externo (competencia). También se enfrenta a la captación de crecimiento y recursos con varios experimentos de equiparación y desvinculación de tareas entre los distintos niveles institucionales. Se trata de la cuestión del crecimiento compartido frente a la solidaridad en las metrópolis centradas en la economía global, y de la mutualización de los territorios donde uno de los principales obstáculos a la intermunicipalidad es la fiscalidad.

Los debates también revelaron un cierto mimetismo en los proyectos metropolitanos en cuanto a objetivos y temas desarrollados, lo que revela un déficit en la contextualización específica de cada aglomeración, como señaló Rémi Dormois. Los enfoques inspirados en la economía metropolitana se basan en gran medida en una lógica de oferta que hace del desarrollo el único objetivo, descuidando la demanda social local. El caso de la aglomeración de Basilea fue ilustrativo en este sentido, dividido entre los proyectos a escala internacional liderados por los grandes actores económicos y la preocupación por la calidad de vida de los barrios defendida por los ciudadanos en un debate aún abierto.

La quinta plataforma, que se celebrará en Lieja del 15 al 17 de marzo de 2007, continuará abordando los temas expuestos en Basilea. El tema principal será la movilidad y la metropolización en su dinámica económica, social, medioambiental, territorial y simbólica. ¡Se dice que la movilidad hace la aglomeración! Será una oportunidad para examinar las políticas de desplazamiento, la participación de los ciudadanos y los usuarios-habitantes, y la gobernanza urbana adecuada al funcionamiento de las aglomeraciones.