Les péages urbains

2005

Conseil National des Transports (CNT)

Différents types de péages urbains

Il faut tout d’abord distinguer trois types principaux de péages urbains¹ :

• Le péage d’infrastructure, servant à financer et amortir une autoroute, un pont ou un tunnel routier. En zone urbaine, c’est le cas du tunnel marseillais Prado - Carénage ou l’A14 en Ile de France.

• Le péage de cordon, qui instaure une frontière géographique autour d’une zone précise. Le paiement s’effectue généralement à l’entrée de la zone (Singapour depuis 1975), mais il peut aussi être demandé en sortie, comme envisagerait de le faire Stockholm.

• Le péage de zone, qui donne le droit de circuler librement à l’intérieur d’une zone définie (cas du péage londonien). Principale différence avec le précédent, les résidents de ladite zone doivent s’acquitter du péage s’ils veulent utiliser leur véhicule, ce qui n’est pas le cas avec le péage de cordon.

Quel type de péage pour la décongestion ?

Actuellement, les péages de zone et de cordon ne sont pas légaux en France. Mais ils présentent un certain nombre d’effets pervers, comme le montre ci-après l’analyse d’un certain nombre d’exemples.

La perception d’un péage urbain par la mise en péage du réseau d’autoroutes et de voies rapides urbaines aurait au moins l’avantage de taxer selon la distance parcourue plutôt que sur le fait de passer à un endroit donné de l’agglomération. Une autre option serait une taxe additionnelle à la TIPP² (taxe de l’usage en proportion des kilomètres et des consommations) appliquées dans certains périmètres urbains (recoupant non une ville, mais un Périmètre de Transports Urbains).

Pour l’installation d’un péage urbain, la morphologie de la ville est un facteur prépondérant. Les villes compactes ou à centre-ville concentré s’y prêtent mieux que d’autres. La mise en place d’un péage urbain doit d’abord être précédée par une série de mesures pratiques concernant le stationnement (politique, tarification, contrôle et répression).

La politique doit aussi s’accompagner de mise en place d’offres alternatives à la voiture, afin de ne pas défavoriser les gens qui n’ont pas d’autre choix que de ne prendre que ce qui existe. Il ne faut donc pas laisser cette question du péage urbain uniquement entre les mains des économistes des transports, mais examiner globalement le problème au niveau des plans d’urbanisme, des questions sociales et de l’équité, c’est-à-dire en traitant le sujet dans toutes ses composantes.

C’est d’ailleurs l’avis d’Yves CROZET³ qui avait précisé à Cécile NANGERONI⁴ que « L’idée même de péage est « louche » puisqu’elle a été inventée par les économistes, qui se sont empressés de « refiler la patate chaude aux urbanistes, puis aux politiques ». Pourquoi une patate chaude ? Parce que les objectifs de cette tarification urbaine ne sont pas toujours clairs. Contraire à la logique économique pure qui veut que l’usager paye pour le temps qu’il gagne en utilisant l’infrastructure, le péage de congestion prélève en moyenne aux usagers bien plus qu’ils ne gagnent en vitesse. D’où les difficultés à le faire accepter, politiquement s’entend. C’est le « triangle d’incompatibilité » défini par l’économiste spécialiste en urbanisme et en trafic Vincent PIRON, impliquant un usage fréquent, pas d’alternative et un tarif élevé : « Seuls ceux dont la valeur du temps est extrêmement élevée sont prêts à payer très cher, soit une petite minorité » ».

Ce problème de discrimination est un des problèmes majeurs des péages urbains de congestion. Pour autant, Yves CROZET pense que le péage urbain va toutefois se généraliser à la plupart des grandes agglomérations, mais pas sous n’importe quelle forme, et « pas sur le même principe qu’à Londres. Ce sera plutôt un péage d’agglomération ». Avant d’en préciser les conditions possibles, examinons les expérimentations de Singapour et Londres ainsi que celles des pays scandinaves.

Singapour : un péage autoritaire contre la congestion

Dès 1975, la Cité - État de Singapour a appliqué un péage urbain au centre d’affaires. Le fait qu’il y ait un pouvoir autoritaire a permis de prendre une mesure impopulaire sans trop s’embarrasser de l’opinion ou du risque politique.

Le dispositif a été affiné au cours du temps. L’Electronic Road Pricing (ERP) a été instauré en 1998. Le principal avantage de cette version moderne du péage de 1975 est qu’il permet une modulation tarifaire selon les itinéraires et les moments de la journée. En règle générale, plus la demande est forte, plus les tarifs sont élevés.

Le système fonctionne avec un équipement fixe à bord du véhicule appelé « IU » (In-vehicle Unit) dans lequel on insère une carte de paiement. Il y a différents type d’IU selon les véhicules. A l’approche des portiques du péage, une antenne repère l’IU et déduit du compte, le tarif correspondant au véhicule, à la route et au moment de la journée. La tarification est calculée pour maintenir la vitesse optimale sur le réseau urbain (45 et 65 km/h pour les voies express ; 20 et 30 km/h pour les voies urbaines). Les tarifs sont revus tous les mois, en fonction de la vitesse constatée.

Le modèle de Singapour est-il transposable en Europe ? Probablement pas, car la mesure prise était une nécessité dans une Ville - État minuscule et asphyxié, avec un pouvoir autoritaire, et dans une situation d’absence de concurrence économique et de concurrence entre villes.

Londres : une taxe de congestion efficace pour le déblocage

Précédé d’une politique de stationnement draconienne, le péage urbain de Londres remplit en fait deux fonctions antinomiques : limiter la congestion et financer les transports. C’est un péage de régulation qui vise d’abord à limiter le trafic et qui ne fait donc pas payer un service. C’est aussi une écotaxe qui permet notamment de dégager des recettes pour investir dans des solutions plus acceptables au plan environnemental. Ce type de péage n’est pas autorisé actuellement en France.

Préalablement à l’instauration du péage, 100 millions de livres ont été d’abord investis dans l’amélioration des transports, notamment pour ajouter 15 % de bus en zone centrale. Instauré en février 2003, le péage a été tarifé à 5 £ (7,10 €) pour pénétrer de 7h à 18h30 dans la zone⁵, tarif ramené à 2,5 £ la semaine pour les résidents.

L’évaluation présentée au salon « Globalcity » de Cannes en mars 2005⁶ fait apparaître que « la circulation a diminué de 18 %. C’est davantage qu’escompté, les embouteillages baissant de 30 % et sans effets de déplacement des bouchons sur les quartiers limitrophes de la zone. Les conditions de circulation des bus sont nettement améliorées, leur vitesse a augmenté de 15 %, les accidents ont diminué, les émissions de CO2, NOx et PM sont moindres et il n’y a pas d’impact négatif clairement identifié sur les performances commerciales⁷ ».

Selon les calculs de TfL, la majorité des ex-automobilistes (50 à 60 %) se sont reportés sur les transports en commun. Mais il reste « 20 à 30 % qui ont évité la zone, 15 à 25 % qui ont adapté leurs horaires » et finalement « 5 000 personnes qui ne viennent plus dans le centre de Londres ».

Les perspectives d’avenir envisagées par TfL en 2005 sont une hausse de 60 % de la taxe de congestion (passage de 5 £ à 8 £) pour maintenir les avantages obtenus et accroître les recettes (10 millions de livres supplémentaires escomptées par an) afin de permettre aux autorités de continuer à investir dans l’amélioration des transports londoniens. La réussite de la taxe de congestion de Londres tient, d’une part, à la mise en œuvre d’une politique globale coordonnée avec une politique préalable de stationnement et de transports publics, et d’autre part, à la morphologie particulière de la ville, où la vitesse moyenne était très en dessous des 10 km/h, bien inférieure à celle des autres capitales européennes. Il est à noter que la technologie employée à Londres a été rejetée en Norvège et en Nouvelle Zélande.

Scandinavie : des péages cordons à objectifs variés

Les péages urbains de cordon des quatre villes norvégiennes de Bergen (1986), Oslo (1990), Trondheim (1991) et Stavanger (2001) ne sont pas des instruments de lutte contre la congestion, mais des moyens de financement.

En fait, ce sont des ressources spécifiques jouant un rôle un peu semblable au Versement Transport français. « Étendu aux zones urbaines sous forme de péages de cordon sur le trafic entrant ou traversant », ce système de redevance, existant depuis plus de 60 ans en Norvège, et a pour objet « d’apporter un financement supplémentaire et nullement de chercher à réduire la circulation, comme en témoignent la modicité des tarifs pratiqués et les remises accordées aux abonnés⁸ ».

A Stockholm, bien que le péage de cordon prévu soit relativement peu onéreux et qu’un grand nombre d’exemptions soient prévues⁹, il a soulevé une vague d’hostilités (80 % de personnes hostiles). La raison majeure évoquée est que « Les seuls gagnants seront ceux qui gagnent beaucoup d’argent ou ceux qui possèdent une voiture de service¹⁰ ».

Prévu initialement pour être instauré en janvier 2005, la mise en œuvre du péage urbain de Stockholm a été provisoirement différée, mais la ville de Stockholm est passée entièrement en zone 30 en janvier 2005.

Pertinence du péage de congestion

Ces expériences présentent des objectifs et des résultats très différents dont il est difficile de tirer des conclusions transposables pour les péages de congestion.

En fait, les péages de congestion sont soumis à certaines conditions de pertinence que nous précise Yves CROZET¹¹ : « En promouvant sans discernement le péage de congestion comme un moyen de réduire la congestion et d’accroître les vitesses en zone urbaine, les économistes font fausse route. Tout système de tarification qui se présente seulement comme un péage de rente ne fera que renforcer les « contribuables anonymes », par ailleurs électeurs. Pour sortir de cette impasse, le raisonnement économique doit franchir une nouvelle étape que l’on peut résumer ainsi : « les prix ne sont pas seulement faits pour dire les coûts, ils doivent aussi indiquer les priorités que se donne la collectivité ». Dans le domaine de la mobilité, un système de prix est avant tout un signal global qui vise à orienter la demande tout en procédant à des péréquations. Munis de cette vision déniaisée de la relation entre coûts et prix, ces derniers peuvent être fixés en tenant compte des coûts relatifs et des objectifs recherchés. Souvent nombreux, ils engendrent diverses solutions ».

Yves CROZET précise ensuite que « L’idée de faire varier les prix en fonction de la congestion peut être recommandée dans le cas où la demande a une capacité d’adaptation (non de captivité) et que les hausses sur certaines plages sont compensées par des tarifs bas sur d’autres. Ces deux conditions ne sont pas remplies pour la mobilité quotidienne en zone urbaine. Aussi, une meilleure tarification ne peut pas passer par la tarification de la congestion ».

Acceptabilité des péages urbains

Vu l’impopularité des différentes formes de péage urbain, il est fortement probable que, même si les péages de zone et de cordon étaient légalisés en France, peu de maires soient enclins à l’appliquer de crainte que leur décision ne marque la fin de leur carrière politique.

En fait, l’acceptabilité d’un péage tourne autour d’un diagnostic et d’un certain nombre de questions clés à se poser préalablement :

• Un péage s’inscrit-il bien en tant qu’outil légal permettant de mettre en œuvre une politique globale de déplacements et de développement ?

• Des solutions alternatives de transports existent-elles ?

• Des solutions alternatives de financements existent-elles ?

• Le péage n’étant qu’un outil et non une fin en soi, un impôt ou une taxe ne feraient-ils pas mieux l’affaire ?

• Le système de perception et de contrôle envisagé est-il techniquement performant ?

• Quels sont les risques de blocage, de résistance et de dérives ?

• Un péage urbain est-il acceptable socialement et politiquement ?

• Si oui, comment en assurer le démarrage qui ne donne aucun droit à l’erreur et sur lequel toute l’image de l’opération sera fondée ?

Articulés autour de deux grands principes, un projet cohérent et partagé, un projet qui ne piège pas les usagers, un péage urbain doit d’abord, pour être approprié et accepté socialement, répondre aux préoccupations de la population et s’inscrire dans une décision transparente, négociée et partagée par l’ensemble des acteurs et du public.

Il faut savoir aussi que le péage urbain se heurte à une question d’acceptabilité culturelle. Les adeptes du péage urbain se situent tous en effet en Europe du Nord. Les pays du Sud, eux, n’ont pas franchi le pas. Et quand ils en parlent timidement, c’est pour évoquer, le plus souvent en France, la possibilité d’instaurer une vignette d’agglomération, apposée sur le pare-brise, qui, une fois payée, donnerait droit à circuler dans la ville et à prendre les transports en commun, au motif que les citadins auraient intérêt à prendre les transports publics, car il n’y aurait pas pour eux de coût additionnel¹².

Ce type de péage urbain apparaît comme le type même de « mauvais compromis non décisionnel » qui se détourne des finalités recherchées et ne résout absolument pas de façon durable les problèmes de congestion.

Politiques et techniques de tarification en zone urbaine

Yves CROZET¹³ estime en fait que « deux dimensions existent dans la tarification de la mobilité. L’une, technique, consiste à opter pour le meilleur type de tarification (gratuité, péage de financement, péage de congestion, péage de zone, etc.). Mais ce choix résulte des objectifs stratégiques recherchés et exige de s’interroger sur l’opportunité de développer ou non de nouvelles infrastructures. Ainsi, on peut se demander, dans les grandes agglomérations, où commence l’urbain ? À partir de quelle distance du centre-ville doit-on abandonner une politique de péage de zone et de réduction de la vitesse des voitures particulières pour lui substituer par exemple un péage de financement ?

Une autre façon, symétrique, de poser cette question est de savoir si on souhaite vraiment traiter le périurbain comme une zone où il est nécessaire de développer les infrastructures routières. Ainsi, au-delà des questions de coût, la tarification de la mobilité n’est pas qu’une question technique. Elle relève de priorités politiques dont l’objectif n’est pas seulement l’optimisation du système de transport ».

La décision est complexe, car bien d’autres alternatives existent par rapport au péage de zone. Vincent PIRON¹⁴ précise « En zone urbaine, la régulation peut se faire par le péage de stationnement et non par des systèmes compliqués de péage de zone. Taxer les voitures immobiles est plus logique que de taxer les déplacements. Le « laisser faire » et la régulation spontanée par l’embouteillage sont certainement la plus mauvaise des solutions. Sur autoroute, le montant des péages acquittés pourrait évoluer avec une tarification plus fine ; il ne pourrait pas cependant être augmenté fortement sans une décision concernant la tarification des voies structurantes gratuites ».

Il précise en outre que « Les nouvelles technologies permettront la taxation au kilomètre parcouru quelle que soit la surface sur laquelle roule le véhicule (route, autoroute, rue) ». « Enfin, si les économistes pouvaient accroître leurs efforts pour mieux appréhender le transport dans la finalité complète du déplacement, et tester les modèles sur des opérations réelles, ils ajusteraient leurs calculs et gagneraient auprès des décideurs la crédibilité qu’ils méritent ».

Références