Consolider les droits fonciers urbains populaires par des formes juridique et urbaine en Afrique de l’Ouest

Jean-François TRIBILLON, 2014

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Une bonne partie des habitants des villes africaines sont dans une situation précaire, soit parce qu’ils sont occupants précaires de maisons locatives parfois innommables, à la merci de leur propriétaire, soit parce qu’ils ont pu construire sur des terrains qu’ils ont achetés à droite et à gauche auprès de prétendus propriétaires vendeurs ou de chefs coutumiers - lotisseurs clandestins.

L’objet de cet article est d’esquisser des réponses à la question suivante : quel système de reconnaissance et de publicité¹ foncières est capable de donner force à des droits fonciers urbains que nous dénommerons, faute de mieux, « populaires » car pratiqués par les habitants de nombreux quartiers, qui sont dans l’incapacité sociale, culturelle et économique de situer leur pratique foncière dans la sphère de la légalité définie par la loi écrite et instrumentalisée par la bureaucratie d’Etat ?

Cette esquisse prend comme base de départ (sans les présenter, ce qui prendrait trop de temps) les leçons des expériences qui ont été tentées récemment en Afrique et à Madagascar pour sécuriser ces droits.

1. Problématique juridique

De la légitimité foncière urbaine aux droits fonciers urbains

Il ne nous semble pas possible juridiquement de sécuriser des droits fonciers urbains sans invocation d’une légitimité foncière urbaine populaire à traduire en droits fonciers urbains.

Les usagers fonciers pourraient se prévaloir d’une double légitimité qu’ils devraient exprimer le plus simplement (c’est l’usager en question qui parle) :

quand j’ai acheté mon terrain, j’ai fait les démarches et les papiers – par exemple : l’enregistrement par la commune du papier de l’acquisition - qu’il est normal de faire quand on est un homme ou une femme - de ma condition (légitimité sociale et juridique) ;

puis j’ai suivi l’itinéraire de tout chef de famille de mon âge : j’ai dû construire une maison pour ma famille, c’est mon devoir d’adulte, j’ai fait comme les autres, j’ai construit au milieu d’eux mon habitation, qui prend place dans notre quartier (nous sommes en majorité originaires de la même province, c’est plus sûr, c’est plus facile pour s’entraider), un quartier qui s’ajoute à d’autres quartiers pour former notre ville (légitimité urbaine)².

Cette légitimité à faire « comme il faut » les gestes fonciers « qu’il faut » relève d’un droit non savant, non écrit mais en même temps non coutumier (au sens de la coutume rurale africaine) même si parfois l’inspiration coutumière n’est pas totalement absente ; il est plus usager que coutumier.

Nous sommes contraints de partir du constat d’une opposition radicale au sein des villes africaines entre :

• d’une part, une légalité foncière (loi foncière) et urbanistique (loi d’urbanisme et documents d’urbanisme légalement approuvés en exécution de cette loi) portée par les institutions et les pouvoirs publics à l’œuvre dans la ville dite officielle ou légale;

• d’autre part, une légitimité populaire foncière (appropriation foncière) et urbaine (occupation du sol et formation de quartiers) à l’œuvre dans les quartiers les moins nantis, dans la ville dite illégale par les institutions et les pouvoirs publics.

Nous affirmons cette thèse de la légitimité dans un espace juridique que ménage la science juridique : le droit n’est pas tout entier contenu dans la loi (que d’ailleurs en Afrique, les acteurs sociaux les plus puissants, économiquement et politiquement, se dispensent d’appliquer sous prétexte justement de montrer leur force, leur pouvoir) mais aussi dans les normes comportementales acceptées par le plus grand nombre. Elles ne sont ni explicites, ni organisées. Elles sont plutôt une source de « devoir faire et se comporter lorsqu’on est un homme ou une femme raisonnable et de condition modeste » plutôt qu’un corps de règles organisé et hiérarchisé, ce qui est le propre de la loi, et en général, plus largement, de la légalité.

La question posée devient la suivante : comment consolider cette légitimité foncière pour assurer au citadin, contraint de vivre dans les quartiers les moins nantis, une sécurité foncière minimale, qui ne le laisse pas sous la menace permanente de déguerpissements entendus comme l’obligation de quitter les lieux sur l’injonction du détenteur d’un titre légal de propriété ou d’un mandat légal d’aménagement ?

Il est entendu que cette légitimité se décrit malaisément comme la possibilité d’invoquer des principes juridiques tirés de :

• déclarations des droits humains qui ont répandu dans le ciel du droit universel quantité de principes primordiaux ;

• rémanences du droit coutumier foncier rural mis à mal par l’urbanisation ;

• la « nature des choses »³ transformée en « droit naturel », qui s’appliquant aux pratiques foncières urbaines populaires observées aurait pour effet de leur donner une certaine qualité juridique ;

• l’« état de nécessité » dans lequel sont enfermés les ménages désireux de construire pour se loger mais qui ne trouvent aucune offre foncière légale correspondante ; ils sont donc dans l’état de devoir prendre ce que l’on leur refuse.

• la doctrine de la « vivification » du droit musulman : en s’installant et en construisant les occupants vivifient leurs sols et méritent de se voir reconnaître quelques droits.

Tel est le socle, le fondement juridique sur lequel on pourrait tenter de fonder un droit du foncier urbain populaire en général et opérer l’identification et la gestion/conservation des droits fonciers populaires en particulier.

La recherche obsessionnelle du propriétaire

Une des difficultés de cette sécurisation est la difficulté à distraire le juriste enquêteur de sa recherche obstinée, et disons-le, névrotique, du propriétaire parmi les usagers enquêtés. On veut partout promouvoir la propriété, même lorsqu’on ausculte le droit foncier populaire, qui par exemple se contente de parler du « patron » des lieux, personnage référent qui démêle les conflits et organise un peu l’espace. Mais de là à en faire un propriétaire détenteur d’une sorte d’exclusivité napoléonienne sur son terrain…, il y a un saut, et ce saut ne s’impose pas, notamment en milieu urbain « pauvre ». A ce patron des lieux, on peut à tout moment demander à s’installer dans ce coin là, demander une sorte d’hospitalité foncière qui peut durer.

En d’autre terme, le droit foncier populaire permet une grande fluidité des modes d’occupation du sol urbain, et cette fluidité est une qualité qu’il faut préserver.

2. Problématique politique et d’aménagement

La sécurité c’est comme la notion d’ « horizon » au dire du dictionnaire : c’est quelque chose d’imaginaire qu’il est impossible d’atteindre, qui recule à mesure qu’on avance⁴.

Si vous écoutez les experts, les banquiers, les juristes : la sécurisation ne peut être que maximale, ou elle n’est pas. Or c’est quoi la sécurisation maximale en matière foncière ? c’est l’immatriculation au livre foncier. C’est aussi ce que vous disent les services fonciers : seule l’immatriculation peut conjurer l’incertitude et le risque. Dans son application actuelle, l’immatriculation est un idéal, un idéal hors de portée des tenanciers fonciers populaires.

Sécuriser, contre qui contre quoi ?

D’expérience nous dirions que la sécurisation foncière est d’abord à caractériser comme une protection, comme une défense. Contre qui : (i) les voisins, (ii) les autorités locales, (iii) les autorités étatiques, (iv) les affairistes fonciers.

Les voisins : vos voisins peuvent vouloir vous faire reculer votre limite, ils vous font toutes sortes de problèmes, comme on dit, mais en gros ils sont solidaires, et la technique dite d’ « énumération participative » fondée sur l’assentiment des voisins n’est pas de ce point de vue déterminante, car « ils » sont « forcément » d’accord.

Les autorités étatiques : reconnaissons-le, la capacité de résistance aux prétentions des autorités étatiques que peut présenter un « papier » foncier issu de la légitimité foncière populaire est faible. En revanche, elles hésitent lorsqu’elles se voient opposer une défense collective, quand se forme une délégation prête à aller bousculer un tel ou un tel.

La défense contre les autorités locales est sans doute le cœur du problème et de la solution. Elles ne nourrissent pas les mêmes intérêts donc la même idéologie que les autorités étatiques. Ce sont les autorités locales qu’il faut viser spécialement, ce qui veut dire en fait que c’est avec elles qu’il faut pactiser. (voir plus loin) .

Sécuriser, pour quoi ?

Quels seraient les principaux avantages (les incitations à faire, à établir formellement son droit) que pourrait viser l’usager, qui le pousseraient à entreprendre de procéder à la sécurisation de son bien :

• faciliter l’accès à un crédit hypothécaire ? La condition économique et sociale des bénéficiaires de cette sécurisation est trop faible pour qu’une hypothèque puisse déclencher des avalanches de crédit ;

• faciliter la transmission du patrimoine aux descendants ? La facilité juridique offerte comporte bien des désavantages d’ordre institutionnel et fiscal, le jeu n’en vaut peut-être pas la chandelle ;

• préserver son chez soi ? C’est certainement ce type de sécurisation qui peut être recherché.

La personne de l’instigateur, son extériorité au corps social

Un des problèmes politiques réside dans la personne même de l’instigateur des campagnes de consolidation des droits fonciers populaires que nous voyons à l’oeuvre. Ce sont souvent des instances internationales véhiculant des idéologies qui sont à cent lieues des préoccupations du pays, qui affectionnent les campagnes organisées en rouleaux compresseurs, qui ne se livrent pas facilement à la critique dans la mesure où elles travaillent pour le bien des peuples. Ces campagnes sont en réalité des programmes très fragiles. Il suffit de quelques oscillations politiques pour les remettre en cause. On se prend à souhaiter des programmes plus modestes et correspondant mieux aux demandes sociales locales.

Les dangers, les risques de blocage de l’aménagement

La légalisation classique par reconnaissance de droits de propriété a évidemment pour effet de rendre plus difficile sinon impossible l’aménagement ou le réaménagement des espaces urbains ainsi traités. En transformant les occupants en propriétaires, on s’interdit de facto (insistons sur le de facto) l’aménagement ultérieur de quartiers entiers nés « sauvagement », sauf à accepter que cette appropriation soit soumise d’emblée à des conditions d’aménagement et d’équipement exorbitantes dont la finalité est de punir les occupants et de les contraindre d’accepter que de nouveaux groupes sociaux s’intallent à leur place. A ce sujet on se reportera à l’article d’Agnès Deboulet qui critique l’ouverture de voies disproportionnées dans les quartiers à restructurer du Caire, qui y voit une sorte de punition infligée par la technocratie d’État à ces quartiers mal nés, mal lotis⁵.

Extension de la sphère marchande

Un des plus importants risques d’une politique de légalisation de l’occupation populaire réside dans l’impossibilité théorique et pratique d’en limiter les effets à la ville existante. C’est à un enrichissement de toute tenure populaire urbaine et périurbaine que l’on est conduit. Ce qui se traduit évidemment (toujours de facto) par de grandes difficultés à aménager les extensions urbaines, à aménager la ville en train de se faire.

3. La recherche de solutions de contournement

Première direction : le droit foncier contraint par les nécessités d’aménagement

Nous avons pris position juridiquement en faveur d’une sécurisation foncière fondée sur la concrétisation d’une légitimité foncière populaire à partir d’une investigation sérieuse et procéduralement correcte de l’occupation de sols. C’est ce que nous appellerons le principe juridique.

Nous avons par ailleurs attiré l’attention du lecteur sur le risque d’aménagement : le risque que la sécurisation puisse mettre en échec d’une part tout projet d’amélioration d’habitat et d’aménagement à l’échelle du quartier et d’autre part, à l’échelle de la ville, tout effort d’urbanisme.

Nous déclarons ici faire la proposition du choix d’une limitation du principe juridique afin de conjurer le risque d’aménagement. Car nous sommes dans l’espace urbain, et l’espace urbain est « civilisé » par l’aménagement urbain. Sinon la ville n’est qu’une agglomération informe d’activités et de logements sans productivité et sans qualité. Une ville est un cadre de production et de vie et qui en plus doit anticiper quelque peu son avenir, doit se prémunir contre les désordres les plus graves. Ce n’est pas un lieu de refuge et un champ de construction de cabanes.

Une voie de compromis pourrait résider en la définition du droit foncier populaire, de son contenu. Il ne serait effectif que s’il se rapportait à un espace aménagé, si possible avec le concours des titulaires de ces droits ; tant que le droit foncier se rapporte à un espace non aménagé ou insuffisamment aménagé, il n’est du point de vue réel (un droit qui se rapporte à un bien) que virtuel (c’est un droit virtuel qui est formé d’un rapport d’une personne parfaitement déterminée avec un espace foncier imparfaitement déterminé). La difficulté est là : comment traduire cette idée en une forme juridique ?

Le droit virtuel qui se rapporte à un terrain non défini sis dans un quartier dit la plupart du temps spontané, donne vocation à son titulaire à participer directement ou indirectement à l’aménagement de son quartier ou de son voisinage, aménagement qui aura pour effet de solidifier ce droit, et de le transformer en un droit réel complet, plein et entier, et enregistrable.

Avouons-le : nous ne savons comment caractériser techniquement ce droit en attente d’un sol aménagé et équipé auquel se rapporter : s’agirait-il d’un droit de créance à l’encontre de la collectivité qui serait débitrice de l’aménagement à réaliser ? serait-ce un droit de créance immobilière qui devrait se conjuguer avec le droit à la ville ?

Ce droit de créance immobilière nous devons le classer pourtant parmi les droits dont la puissance publique ne pourrait se débarrasser que par expropriation ou acquisition amiable, même s’il n’emporte pas le droit de propriété sur un terrain bien délimité qu’après exécution d’un aménagement autorisé par la puissance publique (le collectif des titulaires des droits virtuels dépose une demande d’autorisation d’aménager) ou, plus vraisemblablement, après exécution d’un aménagement concerté accepté comme opération publique par la puissance publique.

Bref la protection définitive, ultime, du droit foncier « populaire » vient couronner un aménagement concerté et réussi ; cette protection est assurée par l’accès des intéressés par eux-mêmes ou du fait de leurs efforts et de leurs participations à l’effort public, à un droit foncier qui peut sans danger se présenter comme un droit réel complet, de possession, de superficie, et éventuellement de propriété….

Deuxième direction : le lieu d’ancrage institutionnel

Il y a là une évidence de l’expérience : à ce jour les administrations du domaine et des affaires foncières n’ont pas été capables d’instrumenter des réformes foncières urbaines. On ne peut leur demander de se renier et de faire le contraire de ce qu’elles ont fait depuis un siècle et demi : ignorer l’intérêt du populaire. Les seules institutions qui pourraient conduire de telles opérations seraient les communes urbaines. Elles sont les seules à pouvoir faire : conduire des opérations de restructuration des quartiers dits « spontanés », formés ou mieux encore en formation, dresser des cartes foncières et des fichiers des biens et des personnes, etc.

Troisième direction : l’improbable loi de réforme urbaine ?

Pouvons-nous sous prétexte d’organiser la constatation des droits urbains populaires faire le projet de lois acceptant :

• que les pauvres puissent légitimement en ville occuper de beaux emplacements et bénéficier de droits fonciers opposables ;

• le principe d’un droit populaire virtuel transformable en droit populaire consolidé après aménagement ;

• le principe de donner des droits de quasi-propriété à plusieurs usagers du même fonds sans division ni indivision ni copropriété ;

• le principe de compétence des communes en ces matières ;

• l’encouragement à l’organisation d’initiatives d’aménagement concerté, etc.

Il ne faut pas rêver, c’est ce type de loi qui ne passera jamais en situation normale, ou qui passera par contrainte mais assortie d’une ferme intention des services de ne pas l’appliquer Donc il faut s’en passer.

Il faut opter radicalement pour la construction d’un appareil doctrinal autour de la notion de légitimité foncière populaire, expérimenter puis dicter, ensuite et enfin, une éventuelle loi de confortement de la pratique. L’expérimentation avant, la loi après ; elle est là pour graver dans le marbre les leçons que l’on tire de l’expérimentation.