¿Qué niveles de gobierno para la regulación de la densificación ?

Anastasia Touati, October 2015

Los análisis del desarrollo urbano sostenible se refieren con frecuencia a la fragmentación de los espacios políticos urbanos como un obstáculo para la aplicación de políticas urbanas eficaces. De hecho, según muchos autores, el desarrollo sostenible requiere adaptaciones de los perímetros institucionales existentes para hacerlos compatibles con los perímetros de los problemas planteados. Para Jean-Philippe Leresche y Stéphane Nahrath, la expansión urbana plantea cuestiones específicamente políticas, como la posibilidad de gobernar espacios cada vez más vastos, la escala de actuación adecuada para abordar los problemas asociados al desarrollo urbano y la discrepancia entre las divisiones políticas y administrativas y los territorios de actuación pertinentes (Leresche y Nahrath 2011). Estas cuestiones se refieren al problema de la fragmentación de los espacios de gobierno en el contexto de la retirada de los Estados y sus reconfiguraciones en el actual contexto de reestructuración económica mundial. Para las políticas de densificación, esto plantea, entre otras cosas, la cuestión de cómo gestionar estas políticas, en particular las escalas de intervención pertinentes para su desarrollo y aplicación.

Fragmentación de los municipios cuestionada

Paméla Blais, que trabaja sobre América del Norte, destaca que la fragmentación política de los espacios urbanos es uno de los principales motores de la expansión urbana:

« La gobernanza urbana fragmentada se cita a menudo como causa de la dispersión. Por ejemplo, el desarrollo puede saltar a jurisdicciones menos reguladas o no incorporadas más allá de la franja urbana para evadir las estrictas restricciones de desarrollo (….). Una menor fragmentación no garantiza un desarrollo más compacto, pero las ciudades muy fragmentadas y compactas son raras. En otras palabras, un gobierno regional más integrado puede ser una condición necesaria, pero no suficiente, para frenar la dispersión  » (Blais 2010 : 20).

En opinión de muchos analistas, lo mismo ocurre en Francia. La dificultad de densificar los espacios periurbanos es especialmente aguda allí, precisamente por la fragmentación comunal. En efecto, en Francia, desde las leyes de descentralización de 1981-1987, el poder de la planificación urbana y de la política del suelo está en manos de los municipios (Goze 1987). Por lo tanto, los municipios tienen un poder decisivo en el ámbito de las políticas de planificación urbana, las políticas de suelo y también, en parte, en las políticas de vivienda. La descentralización ha otorgado a los municipios la responsabilidad de la planificación urbana operativa y reglamentaria y el poder de decidir no sólo sobre el uso del suelo, sino también sobre el ritmo, la naturaleza y la forma de la construcción en su territorio (Comby y Renard 1996; Ballain 2005). Así, los ayuntamientos y, por tanto, los alcaldes, a través de su facultad de elaborar y aprobar el documento urbanístico, tienen la potestad de determinar el uso de cada parcela: su edificabilidad, la forma urbanística vinculada a la construcción, pero también las obligaciones impuestas a constructores y usuarios.

Y cuanto más nos fijamos en los municipios de la periferia, más se trata de pequeños municipios con lógicas muy locales. En estos municipios, los cargos electos son tanto más sensibles a las presiones de sus electores y a sus aspiraciones, sobre todo en lo que respecta a su « entorno vital ». (Damon 2012). Así, los proyectos de densificación residencial, que son percibidos muy negativamente por los residentes que poseen una casa y temen la depreciación de su propiedad, pueden ser más difíciles de implementar en tales áreas, ya que los funcionarios electos temen fuertemente la oposición del tipo NIMBY¹ (Not in My Backyard) que podría costarles su mandato electo. Aunque la densificación parece estar más limitada en este tipo de configuración, no es imposible, como demuestran los análisis de la dinámica real de densificación en los suburbios (Darley y Touati 2011). No obstante, Eric Charmes habla de un verdadero maltusianismo del suelo en relación con las prácticas de retención del suelo que ha observado en los pequeños municipios periurbanos del interior de Francia (Charmes 2007a) ; y autores como Marc Wiel consideran que estas prácticas de retención del suelo constituyen uno de los factores más importantes de la crisis de la vivienda (Wiel 2006a).

Por lo tanto, la fragmentación comunal se considera uno de los principales obstáculos para la aplicación de políticas de lucha contra la expansión urbana, como las políticas de densificación.

La respuesta del nuevo regionalismo

La observación de que las metrópolis se han convertido en territorios de referencia para los líderes políticos y económicos implicados en la dinámica de la globalización es ahora ampliamente compartida (Lefèvre 1998; Salet, Thornley y Kreukels 2003; Boudreau et al. 2006; Lefèvre 2009). Así, diversos investigadores ven en las metrópolis los espacios desde los que es posible establecer mecanismos de adaptación a la globalización y al capitalismo avanzado (Jouve y Booth 2004 : 5). Es a su nivel donde se plantean hoy los grandes retos urbanos y es, por tanto, a su nivel donde debemos responder a ellos.

Más concretamente, toda una corriente de investigación sobre el regionalismo y la gobernanza urbana se interesa por las metrópolis como unidades económicas, políticas, sociales y culturales de gran importancia porque representan hoy en día los lugares concretos y estratégicos de la acumulación capitalista y su desarrollo político. Neil Brenner, por ejemplo, analiza los procesos de metropolización en Europa Occidental como la concentración de las actividades socioeconómicas de alto valor añadido, de las infraestructuras de transporte más importantes, del flujo de mano de obra y de la mayor parte del crecimiento industrial en las grandes áreas metropolitanas. También observa que este movimiento es constitutivo de un aumento de las disparidades entre el núcleo de la metrópoli y los municipios periféricos (Brenner 2004 : 180). Dentro de este marco general, identifica tres grandes procesos de reestructuración -la reestructuración de la forma urbana, la reestructuración económica global y la reestructuración del Estado neoliberal- que considera como analizadores a través de los cuales se puede entender el debate actual sobre la reescalada política. La reescalada es definida por varios investigadores como un proceso que transforma la división del trabajo entre el nivel nacional y los distintos niveles locales (Boudreau et al. 2006 : 8; Lefèvre 2009 : 10). Es una estrategia utilizada por los Estados en el nuevo régimen de acumulación posfordista que destruye los fundamentos del Estado del bienestar y transforma las ciudades-región en portadoras del capitalismo contemporáneo (Harvey 1985; Jessop 2000). Así, frente a los diversos procesos de reestructuración en curso, las escalas metropolitanas se consideran cada vez más como un nivel importante de regulación del desarrollo urbano. Así, muchos actores políticos y económicos intentan ajustarse a los actuales procesos de reestructuración económica, en particular apoyándose en un cambio en la organización escalar del Estado. Los actores políticos a nivel estatal ya no son los únicos que actúan a nivel metropolitano, y diferentes actores e instituciones luchan por definir, según sus intereses, la escala más relevante para gestionar los problemas sociales contemporáneos.

Esta tendencia de los Estados a desarrollar políticas que favorezcan el crecimiento económico de las áreas metropolitanas es una consecuencia directa de las transformaciones económicas, políticas e institucionales en las que están inmersos los países occidentales desde principios de los años 80. En el plano económico, el auge de la globalización y la liberalización de los mercados económicos ha llevado a una conversión de las políticas estatales a estas lógicas. A nivel político e institucional, los Estados están aplicando procesos de diferenciación de las relaciones intergubernamentales a través de políticas de descentralización, lo que ha dado lugar al debilitamiento del Estado de bienestar central y a la aparición de un escenario político de múltiples niveles y actores (Salet, Thornley y Kreukels 2003 : 3).

Si bien el papel del gobierno central fue evidente en todos los países europeos durante el desarrollo de los estados de bienestar, la transferencia de competencias de estos gobiernos centrales a los niveles inferiores de gobierno a partir de la década de 1980 tuvo muchas repercusiones. La descentralización, por ejemplo, ha dado lugar a un mayor sentido de la iniciativa empresarial urbana (Harvey 1989), que también ha alimentado la competencia entre municipios. Al mismo tiempo, los enfoques orientados al mercado se han ido privilegiando progresivamente en la organización económica de los Estados europeos (Salet, Thornley y Kreukels 2003 :6). La gestión y administración de los servicios de interés público (suministro de electricidad, agua, vivienda pública, educación, sanidad, transporte) han evolucionado hacia configuraciones que favorecen al sector privado (Letourmy 2000; Hugounenq y Ventelou 2002; Coutard, Hanley y Zimmerman 2005; Rutherford 2008; Coutard y Rutherford 2009).

Todos estos cambios han tenido consecuencias para el desarrollo metropolitano. De hecho, los actores económicos globales no se desentienden de los contextos e instituciones regionales y buscan lugares bien equipados y atractivos (Salet, Thornley y Kreukels 2003 :11). El marco institucional y su capacidad para crear estas condiciones favorables para atraer a nuevas poblaciones y empresas son, por tanto, un elemento crucial de la ventaja comparativa de las metrópolis. En este contexto, asistimos a un proceso de reajuste de las instituciones y las prácticas por parte de los representantes elegidos de los distintos niveles de gobierno, con el fin de estar bien situados en la competencia global interurbana. El nuevo regionalismo impulsa una mayor cooperación a nivel regional para hacer frente a esta competencia internacional (Boudreau et al. 2006 :13) y responder a los actuales retos urbanos. Este es el caso, en particular, de las cuestiones de sostenibilidad, en las que los debates van en esta dirección.

En efecto, además de las transformaciones económicas, políticas e institucionales, las regiones metropolitanas han experimentado profundos cambios físicos (expansión urbana, suburbanización residencial, aburguesamiento de los centros antiguos, desarrollo de los distritos financieros). Estas transformaciones se reflejan espacialmente en una amplia variedad de configuraciones urbanas que conforman las principales regiones metropolitanas y que desafían las categorías tradicionales de ciudad y suburbios (Garreau 1992; Wood, Keil, Young 2010; Phelps 2011). Muchos analistas consideran que es a nivel metropolitano donde las políticas espaciales deben gestionar estos cambios. La expansión urbana, la planificación del transporte y la segregación social y racial son consideradas por los funcionarios locales de diferentes contextos urbanos como problemas que sólo pueden abordarse a esta escala (Salet, Thornley y Kreukels 2003 :14; Boudreau et al. 2006 :14).

La cuestión es entonces cómo los actores públicos pueden coordinar su acción en un contexto de fragmentación institucional de las metrópolis. Pues existe una tensión entre la necesidad de cooperación subregional para aumentar la competitividad interurbana internacional y, por otro lado, la fragmentación metropolitana que ha aumentado en las actuales condiciones institucionales. Según esta perspectiva, pensar en los espacios urbanos a escala metropolitana se considera una necesidad en el contexto de la globalización, pero al mismo tiempo, la rivalidad con los niveles estatal y municipal es tal que el nivel metropolitano tiene dificultades para constituirse como espacio político. Es más, cuando surgen iniciativas, sólo las ciudades centrales de las áreas metropolitanas tienen una capacidad real de dirigirlas (Lefèvre 2009 :101). ¿Qué pasa con los espacios suburbanos y periurbanos, que hoy en día suelen ser los más dinámicos de las metrópolis (Wood, Keil y Young 2010 : 15)? En línea con los investigadores interesados en estas cuestiones, creemos que es necesario incluir estos espacios en la reflexión sobre el futuro de las metrópolis. De hecho, han sido relativamente poco estudiados a pesar de que son precisamente el lugar donde se juegan la mayor parte de los desafíos contemporáneos (expansión urbana, renovación de las zonas de empleo, construcción de infraestructuras de transporte, exclusión social, etc.).

Se trata, pues, de saber cómo se integran estos espacios en la reflexión sobre el funcionamiento y la gobernanza de las metrópolis y cómo influye esta integración en los procesos urbanos locales.

Sources