En Inglaterra : políticas de densificación de larga data

Anastasia Touati, October 2015

Esta hoja informativa presenta la política de densificación de Inglaterra, que se centra en cuestiones de desarrollo sostenible y densificación suave.

La densificación es mostrada hoy en día por las autoridades públicas de muchos países occidentales como una estrategia central para la producción de ciudades sostenibles (OCDE 2012). Es sobre todo la lucha contra la expansión urbana, que se ha convertido en un verdadero leitmotiv en los últimos años en muchos países occidentales como Inglaterra, Canadá, Estados Unidos y Francia, lo que ha puesto en primer plano la cuestión de las densidades. Pero si el problema de la « expansión urbana » es realmente un problema, es también uno de los más importantes. (Bruegmann 2005), no es un problema importante como lo ha sido desde principios de los años 90. Además, algunos investigadores muestran que las políticas estatales de muchos países han contribuido durante mucho tiempo a los procesos de suburbanización (Bengston, Fletcher y Nelson 2004; Couch, Leontidou y Petschel-Held 2007; Blais 2010). Así, tras la aparición de los problemas medioambientales y la sensibilidad ecológica en los años 70, la década de los 90 marcó un resurgimiento de estos temas, al situar la protección del medio ambiente y de los espacios agrícolas y naturales en un lugar destacado de la agenda política. Incluso más recientemente, la actual crisis de la vivienda en muchos países, unida a la lucha contra la expansión urbana, son los dos fundamentos de la atención a las acciones de densificación.

En los países europeos que apuestan por esta perspectiva de desarrollo urbano sostenible, las políticas aplicadas tienen múltiples objetivos (lucha contra la dispersión urbana, limitación de los desplazamientos en coche, fomento del uso del transporte público, promoción del reciclaje urbano, etc.). Integran tanto las herramientas de la política urbana como las de la política de transportes, como es el caso concreto de Inglaterra.

El caso de Inglaterra : una larga tradición de lucha contra la expansión urbana

La tradición de combatir la expansión urbana es relativamente antigua en el Reino Unido. De hecho, sus políticas de gestión económica de la tierra se pusieron en marcha a finales del siglo XIX (Halleux, Marcinczak y van der Krabben 2012). Esta tendencia se reforzó después con la aplicación de la Ley de Ordenación del Territorio de 1947. Introdujo un control estricto de la expansión urbana, sobre todo mediante el uso de cinturones verdes dentro de los cuales se prohibía estrictamente la construcción.

Unas décadas más tarde, los británicos no escaparon a la ola del desarrollo sostenible. El Informe Brundtland (Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo 1987), publicado en 1987 por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, dio una nueva dimensión a la protección del entorno natural y sus reservas, y consideró los métodos de desarrollo urbano de una manera nueva. Este informe reclama un replanteamiento conjunto de las dimensiones económica, medioambiental y social de los métodos de desarrollo, para que éstos puedan satisfacer las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades.

Por ello, muchos analistas consideran que la respuesta a los problemas que plantea el concepto de desarrollo sostenible debe darse, en gran parte, a través de una mejor planificación de las ciudades (Burton, Jenks y Williams 1996). Debido al lugar central que ocupan los centros urbanos en el funcionamiento del orden económico mundial, pero también a que las consecuencias de los daños medioambientales se dejan sentir con mayor intensidad en ellos, las ciudades parecen ser un lugar importante para la acción pública en favor del desarrollo sostenible (Elkin, McLaren y Hillman 1991). El reto es aplicar políticas para gestionar el crecimiento de las ciudades, pero también para organizar y moldear sus formas de manera que contribuyan a un funcionamiento urbano sostenible. Además, se está extendiendo la idea de que, ante problemas globales como el efecto invernadero o el aumento de la contaminación, sería conveniente, entre otras cosas, limitar el lugar del automóvil en la ciudad.

En 1992, el gobierno británico firmó la Convención sobre el Cambio Climático y se comprometió así a reducir drásticamente sus emisiones de CO2. El gobierno se basó entonces en una serie de estudios de investigación para preparar su futura ley de ordenación del territorio. El trabajo de Michael Breheny y Susan Owens se incluyó íntegramente en los informes preparatorios de esta ley. Este trabajo trata de poner de manifiesto los vínculos entre la morfología urbana, la densidad y las emisiones de gases de efecto invernadero. El principal argumento de esta investigación es que una organización de la ciudad que reduzca la necesidad de desplazarse puede generar un considerable ahorro de energía (Breheny 1992; Owens 1991). Los trabajos de Newman y Kenworthy, que ponen de manifiesto la correlación negativa entre la densidad y las emisiones de gases de efecto invernadero, se utilizaron también en los estudios preparatorios de la directiva británica sobre desarrollo urbano (Newman y Kenworthy 1989; Fouchier 1995) (véase la ficha sobre la ciudad compacta). En este contexto se elaboró la Guía de Política de Planificación número 13.

Una directiva para limitar los desplazamientos en automóvil ya en 1992

La cuestión de la lucha contra la expansión urbana fue abordada en los años 80 por el Ministerio de Medio Ambiente, que publicó una circular para frenar la desdensificación (Fouchier 1999). En 1990, la Ley de Ordenación del Territorio estipula que las autoridades locales deben tener en cuenta el contenido de las directivas nacionales en la elaboración de sus planes urbanísticos locales. Por lo tanto, se hace hincapié en el marco político nacional para influir en las decisiones de planificación a nivel local.

En 1994, el gobierno británico publicó la Guía de Política de Planificación nº 13 (PPG 13) para limitar los desplazamientos en coche. El objetivo es frenar la suburbanización para revitalizar los centros urbanos y reducir los desplazamientos motorizados. Para ello, la PPG 13 recomienda un desarrollo denso y de uso mixto alrededor de las estaciones de transporte público. Por lo tanto, introduce recomendaciones sobre cómo las autoridades locales deberían combinar sus políticas de transporte y planificación urbana para reducir los viajes motorizados, especialmente

Sin embargo, la eficacia de la PPG 13 ha sido desigual en todo el país, ya que el cumplimiento de esta directriz nacional ha dependido de la buena voluntad de las autoridades locales. Según Michael Breheny, menos del 30% de los funcionarios locales entrevistados habían cambiado realmente sus políticas para cumplir las recomendaciones de la PPG13.

Agarre de jardines y conversiones de casas: densificación a la inglesa

Por último, el caso de Inglaterra también es especialmente interesante en lo que respecta a los procesos de densificación suave, mediante la construcción de viviendas individuales adicionales en jardines. De hecho, estos procesos son relativamente importantes y antiguos en el territorio británico, debido a la estricta normativa relativa a la lucha contra la expansión urbana mencionada anteriormente. Entre los años setenta y los noventa, estas políticas dieron lugar a una reducción de la cantidad de suelo disponible para la construcción de viviendas, lo que provocó un fuerte aumento de los precios del suelo y de la propiedad (Evans 1991). Con las políticas de maximización del uso del suelo del gobierno, aumentaron los procesos de densificación, sobre todo en los barrios de jardines unifamiliares (relleno, construcción de casas más pequeñas en lotes más pequeños, etc.). Desde la década de 2000, se han desarrollado políticas a nivel local para controlar la urbanización de los jardines, o « garden grabbing » (Sayce et al. 2010). Algunos municipios se han apoyado notablemente en este fenómeno de construcción de viviendas en jardines para cumplir los objetivos nacionales de reciclaje urbano1.

Al mismo tiempo, en el marco de su política nacional de densificación urbana, el gobierno británico fomenta la conversión de casas unifamiliares en apartamentos, otra forma de densificación « suave » (véase la hoja informativa sobre los costes de la densificación ).

1 Una investigación actualmente financiada por la PUCA, en el marco de su programa « Hacia políticas públicas de densificación e intensificación suaves » y llevada a cabo conjuntamente por la Universidad de Sheffield y la Universidad de Lieja, se centra en este fenómeno y pretende, por un lado, cuantificarlo y, por otro, estudiar sus consecuencias socioespaciales, así como la evolución de los precios del suelo y de la propiedad.

Sources