La acción pública en un contexto informal : ¡misión posible!

Laure Criqui, septembre 2016

Monde pluriel

En Delhi, sólo el 25% de la población vive en barrios que cumplen las normas del plan director, es decir, el resto de la ciudad se ha desarrollado en terrenos definidos como no urbanizables, y por tanto se consideran « informales ». En Lima, dos tercios de la ciudad han surgido de ocupaciones comunitarias y autoconstrucciones de terrenos en ausencia de un plan maestro. Y, sin embargo, las tarifas oficiales del servicio son del 75% para el agua y del 90% para la electricidad en Delhi, y del 92% y 98% en Lima. Esta discrepancia de cifras significa que hay un margen importante de barrios « informales » en los que los operadores se conectan oficialmente a las redes de servicios, es decir, que la acción pública de mejora urbana es posible en ellos.

Así, contrariamente a la idea de que la informalidad es a priori un obstáculo para la intervención y está fuera del control de los poderes públicos, en ella es posible una forma de acción oficial, y en particular la ampliación de los servicios. Consideremos lo que significa « informal » en el contexto de las ciudades en rápido desarrollo: los barrios aparecen y se construyen sin tener en cuenta la planificación o los documentos urbanísticos. Se desarrollan « fuera de plano ».

Concretamente, esto significa dos cosas : por un lado, muy a menudo no aparecen en los mapas oficiales, y por lo tanto son desconocidos ; por otro lado, las normas, instituciones y procedimientos de actuación pública no son relevantes ni se aplican allí. ¿Cómo se combina entonces la intervención oficial a través de actores formales con un contexto informal?

En primer lugar, los operadores no pueden correr el riesgo de que su acción se considere ilegal por intervenir en los barrios infractores. Dependen de las autorizaciones, más o menos tácitas o formales, de los poderes públicos, que legitiman y protegen su acción. La informalidad genera una tensión inicial que a menudo lleva a las autoridades a tomar decisiones ad hoc y a negociar consigo mismas : declaraciones políticas de urgencia para ampliar determinadas redes, creación de programas derogatorios para ciertos barrios, invención de documentos de reconocimiento temporal independientes de cualquier regularización del suelo, emisión de permisos de trabajo que ignoran o contradicen los procedimientos administrativos, identificación de zonas a conectar en Google Maps sin referencia al plan urbanístico… Estos marcos no están estabilizados, sino que permiten a los operadores actuar de forma ad hoc. Aunque emana de la esfera pública «  formal ", se trata de un tejemaneje jurídico equívoco, ni ilegal ni completamente legal. Para permitir las intervenciones en un contexto informal, las autoridades se ven así abocadas a adaptar las normas y, por tanto, a abandonar o al menos relajar el marco formal habitual de la toma de decisiones públicas.

En segundo lugar, sobre el terreno, los operadores de servicios se enfrentan a una relativa incógnita cuando intervienen en los asentamientos informales: desconocen cómo está ocupado el espacio, el comportamiento de la población, etc. En primer lugar, necesitan recopilar información para elaborar sus proyectos de conexión: cartografía, levantamiento topográfico, censo de los habitantes, etc., información que también será necesaria posteriormente para distribuir las facturas, realizar el mantenimiento, etc. En este caso, enviarán a los empleados a numerar las calles y las casas que hay que conectar, creando así un sistema informal de direcciones, completamente independiente de las autoridades públicas. En otros casos, recurren a planes de barrio elaborados por los propios habitantes sin ningún valor jurídico ni correspondencia con el plan urbanístico. A partir de ahí, elaboran el trazado de las redes, solicitan la construcción de obras conexas, como muros de contención o cunetas, e inician el despliegue de las infraestructuras. Estos planes, totalmente informales, se convierten en los verdaderos documentos de identidad de los barrios, en los mapas sobre los que se construye la ciudad y en las instituciones de referencia para la acción oficial, mientras que el estatus «  informal  » de los barrios permanece sin regular.

Por último, no se puede ignorar que una vez que se han instalado oficialmente las tuberías de agua y saneamiento o los postes de electricidad, es poco probable que se muevan. En otras palabras, a través de la extensión de las redes, los operadores de servicios contribuyen a la consolidación física de los barrios y sus vías, pero también a una forma de reconocimiento público de los asentamientos, por muy informales que sean. La distribución de facturas, por ejemplo, es un proceso que institucionaliza la presencia de los barrios : se basa en un sistema de direccionamiento o identificación de los barrios, proporciona un documento oficial a los habitantes que pueden utilizar con otras entidades públicas como prueba de residencia, y marca la entrada y el comienzo de una relación pública entre los habitantes y los representantes del Estado, los operadores. Ni el marco legal de la intervención de los operadores, ni la situación regular o irregular de las tierras de los distritos interfieren en este proceso. La mera llegada de los servicios es ya una forma de aceptación y normalización de los barrios informales por parte de los poderes públicos.

Para equipar la urbanización informal, independientemente de las acciones de regularización urbana, los operadores andan a tientas en las zonas grises de la reglamentación e improvisan soluciones institucionales poco formales. De manera indirecta, la ampliación de las redes de servicios marca la entrada de los poderes públicos en estos barrios. En efecto, los principales operadores de servicios oficiales, públicos o privados, los representan, son su brazo armado, persiguen una misión de interés general y son a la vez titulares de la autoridad oficial y dependientes de las decisiones políticas, más o menos tácitas. Los cargos electos, los funcionarios municipales y los planificadores se ven limitados por el marco normativo oficial y a menudo temen perder el control -que es ilusorio- al reconocer la urbanización informal. Los operadores de servicios, en cambio, siguen una lógica sectorial; en este sentido, están exentos de responsabilidad política directa: ¡no les importa que el área a conectar sea informal! Lo importante es, por un lado, ampliar la cobertura y, por otro, garantizar el buen funcionamiento y el equilibrio financiero de la red. Estos verdaderos fabricantes de ciudades y sus tácticas presiden en última instancia la consolidación y la mejora sostenible de las condiciones de vida en los asentamientos informales.

Dado que la mayor parte de la urbanización no está planificada, es un callejón sin salida utilizar el marco de la planificación para guiar la acción pública. Las normas, los mapas y los procedimientos son fundamentalmente inadecuados. Pero esto no significa que la acción pública tenga que estar paralizada, ni mucho menos. La panoplia de herramientas en las que se apoyan los operadores está demostrando su eficacia a diario: cartografía comunitaria, direccionamiento, alineación de las redes sólo con la red de carreteras existente… ¿Su falta de formalidad o formalización las invalida realmente? La pregunta es evidentemente retórica: este bricolaje informal sobre el terreno es a la vez eficaz e innovador, y los ejercicios de planificación y regularización urbana se beneficiarían sin duda de inspirarse en esta flexibilidad en lugar de quedar atrapados en las limitaciones formales de la formalización de la urbanización.

Références