Territoires et société durable : la nécessité de réformer le système de pensée et les institutions

Pierre Calame, octobre 2010

« Chers Amis,

C’est un plaisir d’intervenir devant vous. Je n’ai rien à vous apporter ni à vous apprendre sur le plan de la pratique, parce que je pense que tous, autour de la table, vous êtes à la fois des praticiens et des militants. Mon rôle, dans cette introduction, va plutôt être de vous inviter à réfléchir au cadre de pensée et au cadre institutionnel dans lequel se développe quotidiennement l’action. Faire cet effort théorique à l’heure de la sieste, le deuxième jour d’une conférence internationale, est peut-être audacieux, peut-être même présomptueux, et je tiens à dire que je n’en voudrai pas à ceux dont les paupières s’appesantiraient pendant mes propos. C’est légitime et normal.

Inviter à réfléchir au cadre de pensée et au cadre institutionnel : pourquoi ? Depuis des années, je réfléchis à cette question de la mutation vers des sociétés durables, mutation qui, je crois, n’a pas encore été entreprise en réalité. Je réfléchis aux raisons pour lesquelles le développement durable, que tout le monde met en oeuvre maintenant –je défie quiconque de trouver une seule institution qui ne fait pas de développement durable !– n’a pas changé les logiques fondamentales du développement : nous continuons à faire de la marche arrière. Pourquoi donc ce développement durable est-il resté au statut d’oxymore, c’est-à-dire de juxtaposition entre deux mots contradictoires : « développement », -c’est-à-dire « continuons »- et « durable », -c’est-à-dire « changeons »- comme si le simple fait de les mettre ensemble résolvait cette contradiction ?

La conclusion à laquelle je suis parvenu, en tant que praticien du territoire, en tant que fonctionnaire de l’Etat puis en tant que directeur d’une fondation internationale, c’est que les mutations que nous disons indispensables ne seraient possibles qu’à condition de bien vouloir interroger nos modes de pensée et interroger nos institutions, chose que l’on fait rarement.

En exergue de ces propos, j’utiliserai quatre objets familiers : la chaise, les lunettes, la bouteille et le tournevis.

La chaise, d’abord. Un collègue disait : « je ne veux pas que ma chaise pense à ma place ». Il voulait dire par là : « Je ne veux pas que ce soit ma position dans une institution qui détermine ma manière de penser ». Mais ce n’est pas si facile que ça, d’éviter que la chaise pense à sa place, parce que les lieux où l’on est structurent notre vision du temps, structurent notre jeu d’acteurs, structurent les concepts que nous manions quotidiennement, et plus encore structurent notre système d’information. Donc, première idée, quand on veut interroger les concepts et intuitions, refuser que notre chaise pense à notre place.

Mon deuxième objet familier, c’est les lunettes. Le philosophe Heidegger disait : « Le plus difficile dans la vie, c’est de voir ses lunettes, puisqu’on voit le monde à travers ses lunettes. » Et du coup, interroger les concepts par lesquels on compend le monde, c’est beaucoup plus difficile que ça n’en a l’air. Ça demande un détour, un effort. C’est laborieux.

Mon troisième objet familier, c’est l’outre. La bouteille. Une phrase de l’Évangile dit : « on ne met pas du vin nouveau dans de vieilles outres, parce que l’outre éclate et le vin est perdu ». Or, c’est exactement ce que nous faisons au quotidien avec le développement durable. On voudrait viser de nouveaux objectifs, mais sans questionner notre système de pensée.

Mon quatrième objet familier, c’est le tournevis. Il y a une règle que connaissent tous les bricoleurs : on n’enfonce pas un clou avec un tournevis, et on n’enfonce pas une vis avec un marteau. Dans les deux cas, ça ne marche pas. Appliquons cette image aux institutions. Pour ne prendre que quelques exemples. Si nous regardons la pratique de la gouvernance urbaine, nous passons notre temps à faire cela. Nous passons notre temps à promouvoir l’idée de coopération, alors que tous nos services municipaux sont organisés selon un principe de séparation. Nous passons notre temps à parler de coopération avec d’autres acteurs, alors que tout notre système de pensée est construit en opposant la sphère publique et la sphère privée.

Ces quatre mots familiers nous rappellent à quel point nous sommes prisonniers de nos modes de pensée et de nos systèmes institutionnels, et à quel point il faut les revisiter, si on veut effectivement engager cette mutation. À partir de là, je reviens sur les territoires, et je commenterai un certain nombre de notions qui me paraissent extrêmement importantes.

La première, que j’évoquerai seulement brièvement, c’est ce que j’appelle « la revanche des territoires » ou « la revanche des villes ». J’ai commencé mon travail professionnel à la fin des années 1960. A l’époque, les prospectivistes annonçaient la fin des villes. Selon eux, on était au bout d’un mouvement historique où, avec la libération des systèmes de transport, avec la diffusion des télécommunications – on n’en était pas encore à Internet il y a cinquante ans – les avantages de proximité d’où était née historiquement la ville étaient en train de disparaître. On allait vers une sorte d’éclatement de l’espace. Et puis, cette gestion de communauté locale, un peu fermée sur elle-même, dominée par les notables qui souvent appartenaient à l’ancienne élite terrienne ou libérale, nous paraissait, à nous fonctionnaires de l’État, comme un résidu du passé.

Cinquante ans après, le panorama s’est retourné. Est en train de construire un monde urbain. Evidemment ce ne sont pas les villes du xviiie siècle, ce sont des mégapoles, des régions urbaines, mais fondamentalement on construit un monde urbain et, plus encore, les villes, les territoires sont les seuls espaces où on puisse espérer gérer d’une façon cohérente les défis de l’efficacité des systèmes de production et d’échange, les défis de la cohésion sociale, et les défis d’une société durable. Ce sont les seuls espaces qui puissent traiter des trois ensemble. Prenez la responsabilité sociale des entreprises. On parles des « trois P » : People, Profit, Planet ; sauf que, dans un système financier international qui impose sa logique c’est 99 % de « profit », et le reste, s’il y a reste, pour le « people » et la « planet ». Donc on voit bien que les espaces où on peut espérer à la fois et de façon équilibrée gérer ces trois dimensions sont des espaces territorialisés.

La deuxième notion, c’est la gouvernance. Dans un pays comme le mien, la France, la réforme en cours des collectivités territoriales reproduit les mêmes erreurs que la décentralisation il y a trente ans. Qui exerce le pouvoir ? On est obsédé à définir et clarifier qui exerce le pouvoir, mais celui-ci est toujours vu comme un gâteau qu’on se partage. Selon la théorie habituelle de la gouvernance, tellement répandue qu’on ne la questionne même pas, une bonne démocratie ne peut fonctionner que si on sait qui fait quoi. Pour cela, il faut donc que chaque niveau territorial ait ses compétences exclusives. Mais, vous comprenez bien qu’aucun problème de nos sociétés ne peut se traiter à un seul niveau – c’est évident pour l’énergie, mais c’est le cas aussi du social et de l’économie. Le problème central de la gouvernance aujourd’hui, et je me réjouis très vivement de ce point de vue de la publication du Livre blanc du Comité des régions, est de définir les règles de la coopération entre niveaux, pas les règles du partage des compétences entre niveaux. Les règles de partage des compétences entre niveaux est une course au vide, comme la recherche illusoire, que j’ai vue pendant des décennies, du « territoire pertinent » : quel est le bon niveau de territoire pour gérer chaque problème ? Vous n’avez aucune chance de le trouver, puisque fondamentalement il se situe du local au monde. Dans la construction de la gouvernance de demain, fondée sur la coopération entre niveaux, le territoire est la brique de base de la gouvernance. C’est à partir de lui que les choses se font. Rien à voir avec l’enfermement du territoire sur lui-même. Proclamer que les choses doivent se faire à la base quand les interdépendances sont mondiales, ce serait se moquer du monde. Par contre, c’est à partir du niveau local, à partir du niveau territorial que doit se reconstruire toute la gouvernance, d’où cette deuxième notion qui me paraît essentielle, de brique de base de la gouvernance.

J’en viens à un troisième concept, celui d’acteur pivot. J’ai essayé à ma manière de comprendre l’évolution de nos sociétés, et je me suis rendu compte de deux choses, toutes les deux très importantes pour notre propos. La première chose, c’est qu’à toute époque, on a besoin de construire la société comme un tissu ; un tissage demande une trame et une chaîne. La société, c’est la même chose. On a besoin de quelque chose qui organise les liens verticaux, et de quelque chose qui organise les liens horizontaux. La question est de savoir quel est ce quelque chose. Dans la pensée de tous les jours, on répond presque instantanément : la cohérence horizontale, c’est l’État, la cohérence verticale des systèmes de production, c’est la grande entreprise. C’est vrai qu’au xxe siècle, l’État et la grande entreprise ont été les acteurs pivots de la société. La question prospective majeure est de savoir s’ils le seront au xxie siècle, s’ils peuvent l’être. Comme dans la métaphore du tournevis et du marteau, la question n’est pas de savoir si le tournevis a de bonnes intentions par rapport au clou. La question est de savoir s’il sait l’enfoncer. Et la question se pose pour la grande entreprise et pour l’État. Quand on me demande quel est le rôle de l’État dans le développement durable, je réponds de manière un peu provocante, venant d’un ancien haut fonctionnaire français : « L’État est plutôt du côté du problème que du côté de la solution », parce que son mode de segmentation le rend très inapte à aborder ces questions.

La question historique qui nous est posée est de savoir quels vont être les acteurs pivot du xxie siècle. Quels sont ceux qui peuvent organiser cette double cohérence horizontale et verticale ? La conclusion à laquelle je suis parvenue et que je vous soumets, c’est que les deux acteurs pivots qui émergeront, c’est, du côté vertical, des systèmes de production, la filière et, du côté horizontal, le territoire. La filière : on le voit par exemple pour la banane, qui est un grand produit d’exportation. On ne peut parler de durabilité qu’au niveau de l’ensemble de la filière. On ne peut pas en parler au niveau d’une entreprise. Et c’est pour cela qu’émergent, petit à petit, les idées de filière durable, de régulation du commerce international par des filières durables.Le consommateur moyen, qui veut avoir une consommation responsable, ne peut pas se borner à savoir qu’on a laissé les producteurs de base s’organiser. Il doit aussi se demander s’il y a durabilité tout le long de la valeur ajoutée. De même au niveau horizontal, l’acteur pivot qui émergera, qui devra émerger, c’est le territoire. Va-t-on savoir construire le territoire comme cet acteur pivot fondamental ? Va-t-on savoir construire ses relations avec les filières ? L’alliance entre les deux sera décisive.

Mais, les obstacles à cette émergence sont considérables. Le premier,c’est notre ignorance. Nous donnons l’impression de vivre dans des sociétés qui savent tout sur elles mêmes et disposant de systèmes d’information performants. Nous sommes même noyés sous l’information. Nous oublions que nos systèmes sont aussi destructeurs d’information et producteurs d’ignorance. Je prends l’exemple des métabolismes territoriaux, c’est-à-dire de la manière dont un territoire fonctionne. Si je regarde un territoire comme un écosystème, je m’intéresse aux flux, je m’intéresse aux circulations de travail à l’intérieur du terriotire, aux échanges avec l’extérieur. Par la pensée je mets une membrane autour de mon territoire, j’essaie de mesurer ce qui est à l’intérieur, ce qui s’y échange ; n’importe quelle cellule en biologie dispose d’une membrane mais un territoire n’en dispose pas. Installons-la par la pensée. Je m’aperçois que je ne sais rien. Je ne sais rien, parce que l’ignorance est construite par les institutions. D’abord, la plupart des informations sont produites par des institutions non territorialisées, qui produisent des informations agrégées au niveau national, que ce soit les flux de marchandises aux frontières, les flux monétaires ou les flux de travail. Les États ont une membrane, le territoire n’en a pas pour mesurer les échanges avec l’extérieur. Il n’y a pas d’octroi, il n’y a rien qui ressemble à un outil de mesure.

Non seulement les institutions ne produisent pas d’information locale mais, plus gravement encore, le système monétaire empêche d’isoler dans les échanges – que ce soit de matière, de travail, d’argent ou d’idées – ce qui est local et ce qui ne l’est pas. On le voit très bien par exemple quand une municipalité se dit : « Je veux faire acte de citoyenneté et développer les consommations locales ; je vais stimuler mon agriculture périurbaine ». Elle n’a aucune idée du poids des intrants, à commencer par énergétiques, dans son agriculture périurbaine. Donc, elle pose un acte de bonne conscience : « Voyez, je réduis les frais de transport », sauf qu’en règle générale, dans l’alimentation, les frais de transport sont secondaires par rapport au coût énergétique de la production. Mais nous n’en savons rien. L’ignorance est incorporée dans notre système d’information et dans notre système institutionnel.

Il faudrait, pour un territoire, respecter le précepte platonicien Gnothi seauton (connais-toi toi-même). Mais une ville moderne se connaît infiniment moins bien qu’un village chinois d’il y a 2 000 ans et pour une raison évidente : ce village chinois d’il y a 2 000 ans, s’il ne reproduisait pas localement la fertilité des sols, s’il n’entretenait pas la biomasse, s’il ne gardait pas son équilibre social, mourait. Le propre du développement industriel depuis le xixe siècle a été de nous affranchir de cette obligation de nous connaître. L’entreprise elle-même ne sait pas ce que deviennent 30 % des flux de matière qui y sont entrés. Elle connaît en détail ce que ça devient s’il s’agit de stock, valorisé financièrement. Mais tout ce qui n’a pas de contrepartie financière est ignoré, nos modes de gestion et nos systèmes d’information nous placent dans une situation d’ignorance, ce qui rend assez complexe l’approche de l’efficience énergétique : on s’en tient à la consommation directe d’énergie mais l’énergie incorporée dans notre consommation, par exemple, qui représente en Europe 30% de l’énergie consommée, nous n’en savons rien.

Même chose avec le poids du travail local. Quand on veut faire un travail de développement local, la connaissance de ce que j’appelle le capital immatériel d’un territoire, c’est-à-dire la capacité de ses acteurs à coopérer fait défaut. La notion n’est même pas identifiée. Un des fondements de l’oeconomie, c’est-à-dire de l’art de gérer les sociétés au mieux de leurs intérêts à long terme, c’est de tirer le meilleur parti de l’énergie disponible. C’est ce qu’on appelle l’exergie en physique. Mais cette exergie disponible nous l’ignorons. Nous agissons sur les points les plus visibles et c’est déjà beaucoup, par exemple en faisant de la cogénération chaleur/énergie ; nous prenons ainsi conscience qu’il y a deux niveaux d’énergie que l’on peut utiliser simultanément. Mais c’est l’approche la plus fruste. Pour le reste, nous ne savons que très peu de choses de la manière dont nous avons tiré parti des flux d’énergie.Tout ceci explique que penser au type d’institutions, au type d’outils qui permettraient aux territoires de se connaître eux-mêmes sera décisif dans la transformation des territoires en acteur pivot.

Quand on parle d’action locale ou de politique d’un territoire ou de territoire comme acteur, on ne pense souvent qu’aux collectivités politiques, aux collectivités territoriales, aux institutions publiques. Ils nous apparaissent comme les acteurs locaux. Mais un acteur, sociologiquement, ce n’est pas cela. Un acteur, c’est les conditions dans lesquelles un collectif se met en capacité d’agir, comme l’indique son nom. Ça n’a que peu de rapport avec sa nature institutionnelle. Un territoire devient acteur social quand il se met en capacité d’agir par la capacité de coopération et de prospective des acteurs en son sein. Mais, tout cela est en général renvoyé dans l’impensé. Il n’y a pas de réflexion sur les conditions dans lesquelles on s’organise comme acteur social.

Voilà quelques exemples de la nécessité de repenser les concepts, y compris la définition de territoire. La plupart des gens, questionnés sur ce qu’est un territoire, diront : « c’est une carte géographique, délimitée ainsi, avec telle région, telle province, telle ville, telle commune, tel quartier ». On aura une description géographique et institutionnelle. Mais un territoire, ce n’est pas cela. Un territoire, c’est un système de relations. Savons-nous nous représenter le territoire avec cette définition ? Nous ne le savons pas.

J’en viens à la nécessité de repenser les institutions. Commençons par ce que j’ai déjà évoqué : les outils pour se connaître et pour agir. J’ai développé le concept d’Agence oéconomique territoriale pour décrire le type d’institution qu’il faudrait pour conduire les analyses nécessaires, pour élaborer avec les gens les choix démocratiques sur les modes de consommation, par exemple, sur les modes de transport, etc., mais aussi pour organiser la possibilité de tirer parti des flux énergétiques et pour pouvoir organiser le travail humain.

Encore faut-il, et cela ouvre mon deuxième point institutionnel, que le système fiscal y contribue. On a eu en France, en 2009, des débats à la fois vigoureux et instantanément disparus, comme nous savons très bien le faire dans notre vie politique, sur la taxe carbone. Tout le monde s’est excité, et puis c’est retombé complètement. Une question n’a jamais émergé dans le débat : la taxation est-elle un outil pertinent vis-à-vis de ce type de bien particulier qu’est l’énergie ? Je crois que David Miliband, quand il était ministre de l’Environnement en Angleterre, avait eu l’intuition beaucoup plus juste que la nature même du bien « énergie » oblige à penser en termes de quotas individuels négociables et non pas en termes de taxes. Mais, les espaces de réflexion sur la façon dont on construit les régimes de gouvernance correspondant vraiment aux différents types de biens et de services – et je pourrais multiplier les exemples, l’eau, la biodiversité, l’énergie, les sols et tant d’autres – n’existent pas. On en reste à des visions frustes, « c’est public, c’est privé », mais cette vision fruste ne fait pas justice à la diversité des biens et services que l’on traite.Il y a un considérable effort conceptuel et institutionnel à mener pour dire bien par bien quel est le juste régime de gouvernance.

Troisième question majeure, la monnaie. Vous avez pu observer que, dans un certain nombre de pays, les monnaies régionales reprennent de la vigueur. Elles ne se créent pas contre l’euro mais en complément de l’euro parce qu’on a besoin de développer des outils de mesure et de gestion des échanges locaux. Le problème n’est pas de se replier dans une espèce de ville fermée sur elle-même, de territoire autarcique de retour au passé. La mondialisation est une donnée majeure irréversible, mais il faut la gérer. Et pour cela, il faut de nouveaux outils. De même est-il absurde, quand y réfléchit, de prétendre utiliser la même unité monétaire pour payer l’énergie qu’il faut économiser et le travail qu’il faut dépenser pour assurer la cohésion sociale, d’où l’idée de monnaie vectorielle : il faut plusieurs dimensions à la monnaie.

Enfin, en ce qui concerne les institutions de gestion de la ville, le centre du problème est ce que j’appelle le principe de subsidiarité active, c’est-à-dire : quelles vont être les règles d’articulation entre les niveaux de gouvernance ? Comment va-t-on faire travailler ensemble les différents niveaux institutionnels en fasant des rêgles de leur coopération le coeur même de la gouvernance ?

Voilà quelques exemples de réformes de la pensée et de réformes institutionnelles qui me paraissent indispensables si l’on veut que le territoire révèle au xxie siècle, toutes ses potentialités. »