La gouvernance à multi-niveaux

Pierre Calame, décembre 2013

Depuis que le Comité des Régions européennes a publié au printemps 2009 le Livre blanc sur la gouvernance à multi-niveaux, le concept s’est rapidement répandu et est même repris par l’OCDE. La raison de cette rapidité tient au fait que jusqu’alors les approches classiques de la gouvernance résistaient à d’évidentes contradictions. Le fait qu’une des quatre institutions européennes, et assurément celle qui avait le plus d’intérêt à le faire, brise un tabou, a libéré les esprits et ouvre enfin la voie à des approches nouvelles et nécessaires de la gouvernance.

Cette innovation n’est pas isolée, elle participe à une révolution plus large. Mais encore faut-il que le terme ne soit pas galvaudé, vidé de son sens, avant même d’avoir prouvé son utilité et de s’être traduit dans de nouvelles pratiques, auquel cas il perdrait vite sa force révolutionnaire et même son crédit.

Comme souvent en matière de gouvernance, la France campée dans ses schémas mentaux étatistes et monarchistes ne s’est pas encore saisie du concept. Il ne semble même pas, alors qu’il devrait être au cœur des nouvelles lois sur la décentralisation, avoir fait réellement l’objet d’un débat politique ou intellectuel.

Je dirai donc successivement : l’importance du concept ; les raisons des résistances à son adoption en France ; les modalités de sa mise en pratique ; sa contribution à, une révolution de la gouvernance. Enfin, comment il se relie à d’autres innovations pour former ensemble une révolution .

L’émergence du concept, au carrefour de plusieurs nécessités

Le concept répond à trois nécessités. La première vient de l’évolution rapide de la nature des territoires. En France, par exemple, la grande majorité des communes dites rurales se situent maintenant dans l’orbite de villes. Le développement périurbain a été rapide, les frontières entre villes et campagnes s’estompent, les bassins d’habitat et d’emploi se dilatent. De 1950 à 2010, pour ne citer qu’un exemple, la population urbaine française a doublé mais la superficie du territoire urbanisé a triplé. De plus en plus d’aires urbaines chevauchent maintenant plusieurs départements, plusieurs régions, voire plusieurs pays, comme aux frontières de la France avec la Belgique, le Luxembourg, l’Allemagne et la Suisse.

Il est nécessaire de trouver des modalités de régulation à l’échelle de ces interdépendances effectives. Mais les institutions courent après la réalité sans jamais la rattraper. Le propre de la gouvernance est d’avoir à résoudre une contradiction : d’un côté, comme on le voit avec les communes, une société a besoin d’un cadre institutionnel stable, pour ainsi dire identitaire, permettant à chacun de se repérer. Mais, d’un autre côté, la gouvernance, outil de gestion de la société, doit se placer à l’échelle des réelles interdépendances qui, elles, sont mouvantes. Éternel défi des sociétés et des cultures : s’adapter pour mieux se pérenniser. Avec les approches traditionnelles de la gouvernance, dont le principe est d’associer à chaque institution des compétences et une base fiscale exclusives, le problème devient insoluble. On multiplie les niveaux de régulation, ils finissent par se télescoper mutuellement, les départements avec les grandes aires urbaines d’un côté et les régions de l’autre. On essaie de distinguer les « territoires de projet » des « territoires identitaires », mais sans jamais penser à nouveaux frais les rapports entre les uns et les autres. On s’efforce de définir pour chaque question un « territoire pertinent ». C’est louable, mais outre le fait que sauf dans le cas de données physiques, comme les bassins versants, ces territoires pertinents fluctuent, ils ne coïncident pas l’un l’autre et on risque de recréer la situation de l’ancien régime, avec des découpages administratifs, militaires et religieux qui s’interpénètrent et se chevauchent.

La seconde nécessité résulte du fait qu’aucun problème sérieux de nos sociétés ne peut se traiter à un seul niveau. Pensez à l’éducation, à la santé, à l’habitat, à la gestion de l’énergie. Dans tous les cas, il faut, pour mener une politique efficace, raisonnablement cohérente et globale, faire travailler ensemble ces différents niveaux. Or, les modalités de cette collaboration sont renvoyées aujourd’hui dans l’impensé. On fait comme si, à l’instar des réseaux routiers, il était simple d’établir une hiérarchie des infrastructures, permettant d’attribuer la construction et la gestion des autoroutes et des grandes routes nationales à l’État, les routes plus petites aux départements, et les liaisons de proximité aux communes, en passant par toutes les variantes de communautés de communes. Et même dans ce cas, la gestion séparée de ces trois niveaux aboutirait vite à des absurdités, comme on le constate en milieu urbain où le réseau est beaucoup plus maillé : si l’on veut adopter une gestion multimodale de la mobilité il est illusoire d’assigner les types de trafic à des types de voirie. Il faut se souvenir, pour la petite histoire, que les premiers réseaux d’autoroutes centrés sur Paris ne devaient disposer d’aucun échangeur en banlieue puisque leur « vocation », au double sens physique et administratif, était de relier rapidement des villes entre elles ! Ainsi, au nom de la vocation propre de chaque réseau on aurait privé les banlieusards des bénéfices de l’éventrement de leur propre milieu de vie, un peu comme aujourd’hui les campagnes voient défiler à grande vitesse des TGV qui les ignorent superbement.

Cette segmentation des compétences, a fortiori au service d’une conception patrimoniale et, osons le mot, féodale du pouvoir, si répandue encore dans notre pays, est carrément absurde dans d’autres domaines. Dans le cas de l’éducation, si l’on veut former des enfants et des jeunes à l’approche de la complexité, il faudrait que les programmes se nourrissent d’illustrations contextualisées. Malheureusement les dits programmes sont nationaux. Le travail périscolaire se juxtapose au travail scolaire. Une collectivité est en charge de la construction quand l’autre est en charge de la maintenance. La gestion des ressources humaines est faite sur une base nationale et fait éclater en permanence les équipes pédagogiques, etc.. On pourrait faire les mêmes remarques sur tous les domaines.

En d’autres termes la gouvernance, si l’on souhaite qu’elle réponde aux attentes de la société, devrait reposer sur des règles de coopération entre niveaux de gouvernance et non sur des règles de répartition de compétences exclusives entre les niveaux.

La troisième nécessité est de nature un peu différente. Si l’on devait caractériser « l’art de la gouvernance » en deux phrases - car la gouvernance, comme la guerre, est un art d’exécution de sorte qu’il faut avoir de solides points de repère théoriques mais ensuite les mettre en application dans une grande diversité de contextes - je dirais :

1. La gouvernance, c’est l’art de gérer les relations ;

2. La gouvernance, c’est l’art de produire à la fois plus d’unité et plus de diversité.

Ce qui précède a déjà été une première illustration de l’art de gérer les relations. J’insisterai ici sur le second volet. Une société a besoin d’unité, de cohésion, donc de régulations qui permettent de les assurer. Mais la société est diverse et se déploie dans des contextes infiniment divers. Comment alors, dans un pays aussi attaché à l’égalité formelle que le nôtre combiner ces deux exigences ?

Notons d’abord l’importance de la notion d’égalité formelle : comme le montrent, encore récemment, les enquêtes internationales sur l’éducation, notre pays si égalitaire est l’un de ceux où les élites sont les mieux formées et où la majorité est moins bien formée que la moyenne internationale. Cherchez l’erreur !

L’égalité formelle, comme par exemple la gratuité de l’accès à l’enseignement public, combinée avec le caractère national des programmes, qui les rend difficilement adaptables en fonction des publics, et la gestion nationale des ressources humaines, conduit malgré tous les discours à mettre dans les collèges difficiles des jeunes professeurs inexpérimentés et dans les établissements dans lesquels les enfants bénéficient du capital culturel des parents des professeurs plus qualifiés ou plus chevronnés.

Il est donc clair que des règles formelles d’unité peuvent en réalité, par leur uniformité stérile, produire exactement l’inverse de l’effet escompté. Une gouvernance est d’autant meilleure qu’elle sait assurer la cohésion non seulement en n’empêchant pas mais même encourageant la créativité locale et l’adaptation de principes généraux à chaque réalité concrète. Ce principe d’adaptation demande à être descendu le plus bas possible, pas seulement au niveau de la communauté de communes mais au niveau de chaque école, de chaque pâté de maisons. Une communauté, aussi petite soit-elle, s’institue on le sait en se dotant de ses propres règles. Pourtant on en est encore en France, de loi de décentralisation en loi de décentralisation, à mendier « le droit à l’expérimentation ». Le terme lui-même trahit l’intention : expérimentation veut dire suspension provisoire des contraintes d’uniformité en vue d’inventer « expérimentalement » de nouvelles pratiques qui ont vocation à se généraliser, non pas par contagion mais par la volonté régalienne, centralisatrice, d’imposer à tous, sans égard à la diversité des contextes, une pratique nouvelle qui a fait ses preuves. On reste mentalement dans un univers hiérarchisé et normalisé.

Cette impossibilité où nous sommes de concevoir diversité et unité comme les deux faces d’une même monnaie tient au fait que nous ne concevons pas d’autres modes de cohésion que d’imposer aux collectivités de niveau inférieur (en terme de taille géographique s’entend) des obligations de moyens. On conçoit bien que ces obligations uniformes de moyens, appliquées à une diversité de contextes et à des communautés elles-mêmes douées de réflexion et de créativité, constitue une forme d’émasculation de la société et, en tout cas, nous placent très loin de l’optimum. La gouvernance à multi-niveaux va impliquer de concevoir les procédures concrètes par lesquelles on peut ainsi passer des obligations de moyens à des obligations de résultats.

La France, village d’Asterix face à l’invasion de la gouvernance à multi-niveaux

Pourquoi, si tant de considérations orientent vers une gouvernance à multi-niveaux a-t-il été si difficile au niveau européen et reste-t-il toujours aussi difficile au niveau français d’en voir adopter le principe ? Pour avoir participé en 1982-1983, en tant que sous-directeur de la direction de l’urbanisme et des paysages du Ministère de l’Équipement, à la négociation des premières lois de cette décentralisation, la raison saute aux yeux : elle heurte de plein fouet tant la conception patrimoniale du pouvoir que la stricte séparation entre pouvoirs politiques et pouvoirs administratifs et, au-delà, la conception française et républicaine de la démocratie.

Conception patrimoniale du pouvoir qui en fait un gâteau à partager, existant en quantité finie, là où le pouvoir devrait être associé mentalement à l’idée de créativité et de « faire ensemble » et étant à ce titre en quantité indéfinie. Une telle conception ne saurait se reconnaître dans la gouvernance à multi-niveaux, là où le pouvoir n’existe que pour autant qu’il soit construit par la collaboration. Pour des féodaux, cette idée d’un gâteau qu’on place « entre les deux » ne peut être que source de guerre.

En second lieu, l’idée, héritée de la révolution, que le corps politique et le corps administratif sont deux entités radicalement différentes, que le premier incarne la volonté du peuple, sacralisée par les urnes, tandis que le second est aux ordres du peuple et aussi transparent que possible (d’où par exemple la rapide rotation des cadres territoriaux de peur qu’ils n’en viennent à faire obstacle à la volonté populaire) prive dans la théorie -la pratique étant évidemment radicalement différente- le corps administratif d’initiative. On le voit bien quand il s’agit de renforcer les relations horizontales entre les services pour sortir de la segmentation de l’action publique et adopter des approches plus cohérentes ; ou encore lorsqu’on cherche une approche plus participative dans les relations entre les fonctionnaires et les citoyens : c’est le corps politique qui se rebelle, par exemple les adjoints au maire qui voient se créer de nouveaux espaces de liberté pour « leurs» services.

Cette conception exacerbée de la politique en France, que l’on retrouve au niveau national dans les pitoyables prétentions de chaque candidat à la magistrature suprême à changer la société en cinq ans, avait conduit par exemple Gaston Deferre, grand féodal s’il en était, à poser le curieux principe qu’aucune collectivité territoriale ne devait avoir d’autorité hiérarchique sur aucune autre. Étrange conception politique qui en venait à considérer in petto que seule la bureaucratie d’État était capable de défendre l’intérêt général sans être aveuglée par des passions partisanes !

Enfin, troisième volet de la construction idéologique, l’idée, séduisante en principe, selon laquelle, pour qu’il y ait véritablement démocratie il faut que les citoyens sachent qui est responsable de quoi. Son corollaire en est évidemment qu’il faut du haut en bas de la pyramide institutionnelle définir et allouer à chaque niveau territorial des compétences exclusives. Ce genre de principe d’apparent bon sens est le fondement du mille feuilles administratif et politique. Il y a là une aporie de la démocratie : comment expliquer par exemple, comme le montrent au plan international toutes les enquêtes d’opinion, et tout récemment les enquêtes d’opinion en France, que dans les démocraties où le peuple choisit ses dirigeants, l’institution politique est celle dans laquelle on a le moins confiance ? Et pourtant, à chaque loi de décentralisation on envisage de revenir sur le principe de compétence universelle de certains niveaux de collectivités territoriales, cette compétence universelle selon le législateur ne pouvant déboucher que sur un bordel généralisé dans lequel tout le monde s’occupe de tout. En d’autres termes, au lieu de chercher de l’ordre dans le mode de coopération entre niveaux de gouvernance on s’imagine le créer par des règles universelles de répartition des compétences.

Ce problème n’est pas spécifique à la France. Le cas de l’Europe est particulièrement intéressant. Voilà une entité politique qui met la relation unité/diversité au cœur même sa définition. Et pourtant, la gouvernance européenne est fondamentalement fondée sur des directives uniformes visant à assurer les conditions d’une parfaite concurrence ! Même pour la Politique Agricole Commune, traitant d’un sujet qui doit par nature s’adapter à une diversité de contextes, il faut la réforme en cours pour que l’on admette des marges de manœuvre au niveau national.

A l’opposé de ces règles uniformes, l’Union Européenne se caractérise par la méthode de « coordination ouverte » qui est, comme on le verra, très proche du principe de subsidiarité active, principal mode de mise en œuvre de la gouvernance à multi-niveaux. Mais, pour beaucoup de fonctionnaires européens, il ne s’agit là que d’une gouvernance de seconde zone, d’une gouvernance « molle » où l’on ne sait pas vouloir mais seulement préconiser.

En 2000, Romano Prodi, alors président de la Commission Européenne, a lancé un Livre blanc sur la gouvernance. Les spécialistes de l’Europe, titulaires des chaires Jean Monnet dans différents pays européens, ont mis en avant les principes d’une gouvernance à multi-niveaux. Mais celle-ci fut balayée par une coalition franco-allemande : les Français y voyaient un Cheval de Troie conçu pour renverser la « République unie et indivisible » ; les Allemands interprétaient cette nouvelle forme de gouvernance à la lumière des conflits permanents entre l’Etat fédéral et les Länder. Une opportunité a ainsi été perdue, que le Livre blanc du Comité des Régions européennes tente de faire renaître. L’alliance de circonstance entre Français et Allemands pour bloquer cette innovation est significative : un Etat centralisé d’un côté, un Etat fédéral de l’autre ont finalement en commun la même conception de la démocratie et de la nécessité, pour la faire vivre, de tenter de répartir des compétences exclusives entre les différents niveaux de gouvernance.

La gouvernance à multi-niveaux nécessite une nouvelle pratique de la gouvernance

Comment, concrètement, concilier unité et diversité ? Dans les rapports entre collectivités de rangs différents, celles de rang supérieur sont en la charge de l’unité, celles de rang inférieur incarnant l’exigence de diversité et il faut remplacer les « obligations de moyens » édictées pour assurer l’unité -des règles uniformes- par des « obligations de résultat » -la nécessité d’inventer dans chaque cas la meilleure manière d’atteindre les objectifs que l’on s’est fixés. Dès lors la question posée est de savoir en quoi consiste et comment sont construites ces fameuses « obligations de résultat » ?

Le cas le plus simple, et le moins intéressant, est celui où les obligations de résultat s’expriment sous forme quantitative. C’était le cas « théorique » du déficit maximum des budgets publics des différents États membres de l’Union : ils ne devaient pas dépasser 3 %, à charge pour chaque État membre de choisir librement les moyens d’atteindre cette cible. Même chose pour le « paquet énergie » européen, le fameux 20/20/20 : à chaque État membre de trouver la meilleure combinaison possible d’actions incitatives, normatives et fiscales pour y parvenir. Mais, dans la plupart des cas, les objectifs quantitatifs de ce type ne suffisent pas. On ne construit pas des quartiers vivants, où les classes sociales se mélangent, simplement en fixant un contingent de logements sociaux par commune, pas plus qu’on ne lutte contre le handicap scolaire en décidant d’un taux maximum de redoublement ! Dans la plupart des cas, les obligations de résultat sont des principes à respecter pour mener une « bonne » politique. Il appartient au niveau « supérieur » de veiller à leur respect et au niveau « inférieur » de trouver, dans chaque contexte, les meilleures manières de les mettre en œuvre.

Mais, d’où viennent ces « principes généraux » à respecter ? Certainement pas du fertile cerveau des législateurs ou de la sagesse immanente du monde politique. Ils ne peuvent naître que de l’expérience et de l’expérience comparative. De là, le concept de subsidiarité active qui est à la base de la gouvernance à multi-niveaux : subsidiarité, parce que c’est au niveau « le plus bas possible » que l’on cherche des solutions aux problèmes, par une démarche collective de création et d’innovation ; active parce que l’enjeu n’est pas d’improviser chacun pour soi sans égard à l’intérêt général mais de mettre en œuvre de façon créative, adaptée à chaque réalité, des principes généraux définis en commun.

Le concept est né de la Déclaration de Caracas de 1991. Un séminaire international avait réuni des responsables politiques et administratifs et des experts pour réfléchir ensemble aux difficultés auxquelles les pouvoirs publics faisaient face pour mener des politiques pertinentes d’amélioration des quartiers populaires des villes. En clair, en France, la Politique de la Ville. Dans d’autres pays, il s’agit plutôt de l’amélioration progressive de la ville spontanée, plus ou moins auto-construite, favelas au Brésil, barrios au Venezuela, kampungs en Indonésie, etc. Les échanges de Caracas ont montré, avec une surprenante évidence, que malgré les immenses différences de contexte les conditions de réussite de ce type de politique étaient les mêmes et peu nombreuses. Ce sont les principes de Caracas. Je les énonce tant ils sont significatifs de la subsidiarité active et plus généralement les défis de transformation de la gouvernance.

• Principe 1 : connaître et reconnaître les dynamiques existantes dans le quartier qu’elles soient formelles ou informelles.

• Principe 2 : assurer aux familles une sécurité statutaire suffisante pour qu’elles aient envie de s’investir dans le quartier.

• Principe 3 : reconfigurer les services publics pour que la population dispose d’interlocuteurs capables de dialoguer avec eux sur l’ensemble de leurs problèmes.

• Principe 4 : reconnaître qu’au sein d’un même quartier pauvre la société est très diverse et qu’il faut être capable de répondre à des attentes elles-mêmes diverses.

• Principe 5 : harmoniser les rythmes sociaux d’un côté politiques et administratifs de l’autre.

• Principe 6 : mettre en place des moyens de financement qui permettent de combiner de façon souple financements publics et épargne des familles.

Évidemment ! Dira-t-on à la lecture de ces principes. Ils tombent sous le sens ! Sauf que chacun d’eux est une bombe à neutrons pour les pratiques et les institutions actuelles de la gouvernance. La politique de la ville, par exemple telle qu’elle est menée en France, ne satisfait à aucun des six. Dans les années 90, j’ai eu à ce sujet de multiples échanges avec des chargés de mission dans les quartiers difficiles. J’ai arrêté l’exercice parce qu’il était douloureux : ils adhéraient très vite à ces principes mais se voyaient dans l’incapacité de convaincre les institutions qui les employaient, et à fortiori l’État français, d’évoluer dans cette direction.

Quelques années après, le Ministère de l’Équipement m’avait confié la tâche d’animer l’évaluation collective de la politique de réhabilitation des HLM. J’ai suscité la création de dix groupes de travail multi-acteurs dans dix villes différentes de France. Une fois encore ils n’ont pas eu de mal à se mettre d’accord sur les conditions de réussite de ces opérations. La première était évidemment que le diagnostic et la recherche de propositions soient menés de bout en bout avec la population et que l’usage des financements réponde effectivement à leurs attentes. Les conclusions de cette évaluation furent balayées d’un revers de mains : pour un préfet, un bon dossier de réhabilitation est un dossier prêt. Fermez le ban.

Le secret du principe de subsidiarité active n’en est pas un : tout le monde le pratique intuitivement ou en perçoit, au moins confusément, les règles. A la base, l’idée que dans chaque société, dans chaque contexte, un problème similaire existe et a donc engendré des réponses politiques, administratives, techniques et sociales. Sur ces bases, on réalise des études de cas. Puis on confronte ces études entre elles en cherchant, par comparaison, quelles sont les causes structurelles de réussite et d’échec. Je n’ai pas la place de développer ici, mais on comprend bien que seule une démarche comparative, si possible internationale, avec des contextes culturels, administratifs, politiques et économiques très différents les uns des autres, permet de trier ce qui relève dans chaque cas des circonstances et ce qui est véritablement structurel. De cette comparaison se dégagent, d’ailleurs souvent rapidement, les principes fondamentaux à respecter pour mener une « bonne politique ».

Enfin, chacun construit, sous le regard des autres, un plan d’action concret, c’est-à-dire la manière dont, dans chaque contexte et en prenant compte à nouveau des circonstances, on parvient à mettre en œuvre ces principes généraux définis en commun. A charge pour « l’autorité supérieure » de vérifier la mise en œuvre de ces principes, avec des moyens de coercition suffisants pour que ces principes, souvent dérangeants, soient effectivement mis en œuvre.

Une telle démarche que l’on pourrait qualifier de cybernétique -on part de l’expérience, on dégage des principes généraux, on retourne à l’expérience- suppose de réviser périodiquement, à la lumière de la nouvelle expérience acquise, les principes généraux.

On réalise alors que les principes de subsidiarité active sont présents partout. Ils sont à la base des travaux de l’OCDE. Ils sont à la base de la méthode de coordination ouverte européenne. Ils sont aussi à la base de l’enseignement du management : qu’ils l’explicitent ou non la plupart des cabinets de conseil en management tirent leur légitimité et leur crédibilité des « casothèques » qu’ils ont construites et dont ils peuvent extraire ces principes généraux comme la substantifique moelle de leur savoir faire.

Mais, dans le champ des politiques publiques, ces principes généraux n’ont jamais force de loi, restent, pourrait-on dire dans l’univers du « droit mou », des principes qui ont une force morale mais dont chacun fait ce qu’il veut. C’est le pas du droit mou au droit dur que la gouvernance à multi-niveaux invite à sauter.

Tout cela, une fois encore, est bien connu de tous. C’est la raison même des échanges entre villes et des programmes de recherche comparatifs. L’un des exemples les plus aboutis au plan de la méthode est URBACT, le programme européen de recherche sur les villes, qui organise systématiquement, thème par thème, des échanges entre une dizaine de villes de différents pays européens. Ces échanges ont deux vertus conjointes : ils permettent de dégager des principes généraux de réussite ; ils offrent à chacun l’exemple des autres, que l’on peut si nécessaire transposer chez soi en l’adaptant à son propre contexte. Ce qui signifie que si l’on fait sauter les verrous intellectuels et politiques que j’ai décrits précédemment, les choses pourraient ensuite aller très vite.

La gouvernance à multi-niveaux renvoie à d’autres aspects de la révolution de la gouvernance

L’innovation conceptuelle et institutionnelle de la gouvernance à multi-niveaux fait partie d’un changement plus systémique que j’appelle la révolution de la gouvernance. J’en prendrai quelques exemples.

Tout d’abord, si les principes généraux ne peuvent découler que de l’expérience comparative, les réseaux internationaux de villes et de territoires deviennent une forme alternative et coopérative, «en réseau horizontal » de construction de la mondialisation. Forme alternative à quoi ? Aux modes de négociation intergouvernementaux qui se fondent sur la définition a priori « d’intérêts nationaux » que l’on confronte entre eux. Les réseaux de villes eux n’opposent pas les intérêts des villes, ils cherchent à tirer des expériences de chacun des leçons pour que tous agissent mieux. Un bon exemple en est donné en Europe par la « Convention des Maires » : à laquelle adhèrent les villes qui ont pris l’engagement volontaire d’améliorer leur système énergétique en allant au-delà du « paquet énergie » européen. De leurs échanges sont nées les « trente propositions pour une politique d’efficacité énergétique » mises en forme par l’association EnergieCités.

Ensuite, on s’aperçoit que les principes généraux tirés de l’expérience font pratiquement toujours référence à la collaboration entre pouvoirs publics et autres acteurs. Ainsi, à une conception de la gouvernance qui oppose action publique d’un côté et action privée de l’autre se substitue l’idée de co-production du bien public. Une autre révolution mentale en France ! Il suffit là encore de regarder les projets de loi de décentralisation en cours pour voir la difficulté qu’a cette idée simple à faire son chemin. Pourtant le rapport européen sur les services publics élaboré par CGLU (Cités et Gouvernements Locaux Unis) est parfaitement clair : l’important n’est pas de savoir si le statut du gestionnaire des services publics est public ou privé – le sujet pourtant de la plupart des discussions politiques et théologiques autour du service public – mais de savoir si ce gestionnaire est capable d’associer la population à la gestion du service.

En troisième lieu, le principe de subsidiarité active oppose à la gouvernance segmentée, si caractéristique de nos institutions publiques, une approche globale qui ne peut être, elle, que territorialisée.

Enfin, la mise en œuvre de ce principe permet de dissocier légitimité d’exercice du pouvoir et légalité de cet exercice : la légitimité, c’est le sentiment de la majorité de la population d’être gouvernée au bénéfice de l’intérêt commun ; la légalité c’est le fait d’avoir nommé les dirigeants selon des règles convenues. La légitimité découle notamment de l’intelligence consacrée à la recherche de politiques adaptées à chaque cas concret et ce test de pertinence est précisément celui qui a été décrit à propos de la subsidiarité active. Mais il a fallu une bonne vingtaine d’années, au niveau de l’OCDE, pour que l’on en vienne à dissocier les concepts de légitimité et de légalité. Cette distinction heurtait de front l’essence même de la démocratie selon laquelle les gouvernants sont bons puisqu’ils ont été choisis librement par la majorité de la population. A voir, de Sarkozy à Hollande, la manière dont nos présidents successifs tombent dans des abîmes d’impopularité, on se prend à rêver.