Les formes coopératives, communautaires et collectives d’occupation du foncier et leur contribution à la fonction sociale du foncier et du logement

Yves CABANNES, 2014

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Pourquoi ces formes d’occupation sont-elles si importantes ?

Les formes coopératives, communautaires et collectives de tenure foncière (CCCFT en anglais), couvrant une gamme élargie de propriété et d’usages, sont largement méconnues et sous documentées alors qu’elles sont centrales pour la réalisation du droit à un logement décent, au sens des Nations Unies, et au delà, pour rendre possible l’utopie du droit à la ville, au sens d’un droit supérieur définit par Henri Lefebvre.

D’autre part, et cela est notre « argument » central, ces formes non individuelles de propriété foncière, du logement et de la ville de manière plus générale garantissent sa fonction sociale, au sens d’un droit. En effet, la vaste majorité des travaux, des pratiques et des dispositifs juridiques et institutionnels concerne la fonction sociale de la propriété privée que se soit au Brésil ou en Colombie et s’attachent à la régulation de la propriété, essentiellement individuelle et privée. Cela est certes positif et doit être approfondi et développé. Toutefois, une autre voie, de notre point de vue, beaucoup plus porteuse d’avenir, de justice sociale et spatiale et de garantie d’une fonction sociale de la propriété foncière serait de documenter, mettre en lumière et renforcer par tous les moyens possibles, les multiples formes non individuelles de propriétés et d’usage parfois enracinées dans des droits coutumiers, parfois issues de la pensée et des luttes sociales du XIXème siècle ou parfois résultant d’expérimentations récentes ou en cours.

Les régimes communautaires de propriété ne constituent pas un ensemble homogène et leur diversité renvoient à la multiplicité d’usages, de pratiques ou de cultures juridiques, mais aussi au niveau de développement des luttes sociales pour les imposer ou les défendre. L’organisation des différentes familles de solutions regroupées sous le terme générique de CCCFT – Collective, Communal and Co-operative forms of Tenure – n’est en aucun cas une typologie définitive mais simplement un recensement raisonné de formes non individuelles de propriétés et d’usages foncier, pratiqués actuellement pour accéder à un logement, en ville et aux marges des villes. Dans leur ensemble, ces solutions qui ont fait leur preuve illustrent bien ce qu’ Erik Olin Wright nomme des utopies réelles¹, c’est à dire qui saisissent l’esprit de l’uopie mais qui restent attentives à ce qui est nécessaire pour permettre à ces utopies de prendre vie »².

Un essai de classification des différentes formes non individuelles d’occupation du foncier

Le régime coopératif

Le logement coopératif et les formes coopératives d’occupation du foncier sont de loin le système le plus connu et recouvrent une vaste gamme de modalités. Nous en avons choisies deux parmi les plus influentes, qui se développent encore.

Le modèle coopératif scandinave fondateur, également appelé le modèle coopératif mère-fille, a été développé par HSB Riksföbund en Suède. Dans ce modèle, les associations coopératives « mères » (aussi appelées les « parents » ou les associations « secondaires ») se chargent de la construction d’ensembles de logements, ensuite vendus aux coopératives « filles » (également appelées « subsidiaires » ou « primaires »). Les coopératives filles externalisent souvent les services de gestion et d’administration à leurs coopératives mères, ce qui permet de maintenir le lien organisationnel, même si ce n’est pas une obligation. Les locataires sont à la fois membres de la coopérative mère et de la coopérative fille. Ce modèle est remarquable en raison de sa combinaison de dispositifs de logement et d’épargne au sein d’une même organisation. Le risque financier des membres est limité à la seule coopérative fille (NATCCO National 2004, HSB 2012, HSB 2012).

Les coopératives d’assistance mutuelle promues par la Fédération uruguayenne de coopératives de logement d’assistance mutuelle (FUCVAM) méritent une attention particulière. Ces coopératives sont généralement créées à travers un processus collectif auquel participent les futurs occupants. La propriété est collective et indivisible. Comme l’écrit Nahoum dans l’ouvrage de référence sur l’expérience des FUCVAM : « Une très forte proportion des coopératives d’assistance mutuelle sont des coopératives « d’usagers » ou « à hypothétique exclusive » ce qui signifie que la propriété des logements (et donc la responsabilité du crédit hypothécaire) incombe à la coopérative dans sa totalité et non pas à chaque membre individuel ». (Nahoum 2008).

Les Community Land Trusts (fiducies foncières communautaires)

Les Community Land Trust, sous diverses modalités, sont un deuxième régime incontournable et certainement l’un des plus adaptés à la sauvegarde de la fonction sociale de la propriété et au-delà, à la construction du droit à la ville. Les définitions réglementaires varient d’un pays à l’autre, mais celle proposée par le Building and Social Housing Foundation (BSHF) en reflète les singularités :

« Une Community Land Trust est une organisation à but non lucratif contrôlée par la communauté qui possède, met en œuvre et gère des actifs locaux au service de la communauté locale. Son objectif est d’acquérir des terres et des biens et de les détenir en fiducie pour le bénéfice d’une localité ou communauté donnée, à perpétuité » (Diacon, Clarke, et al. 2005).

Les CLT se sont développés au cours des cinquante dernières années, essentiellement aux Etats-Unis où, selon le réseau national, il y en avait 250 en activité en juin 2013. En plus du Royaume-Uni où ils sont également nombreux, quelques-uns existent ou ont existé dans des pays aussi divers que l’Australie, la Belgique (Bruxelles), le Kenya (Voi) et le Canada (Milton Park, Montréal). Des expressions d’intérêts récentes d’un nombre croissant de gouvernements soulignent l’intérêt suscité par ces systèmes.

Letchworth Garden City, à une demi heure de train de Londres, a été la première cité-jardin construite selon le schéma conçu par Ebenezer Howard. Il a encore un rôle de premier plan parmi les CLT. C’est le seul CLT qui existe non pas au niveau d’une opération, ou d’une ensemble d’opérations sur un même territoire, mais autour d’un foncier en pleine propriété (freehold) et communautaire et de baux individuels de très longue durée. Letchworth Garden City (LGC) Heritage Foundation a été créé sous la forme juridique d’une « Charitable Industrial and Provident Society ». D’autres statuts d’organisation ont précédé la forme actuelle. L’objectif premier de la fondation est de « gérer les actifs et les revenus de façon proactive ». Lorsque la cité a été créée, tout le terrain était détenu en fiducie. Toutefois, pendant les années 1970 une partie du terrain en fiducie a été perdue, puisque la législation nationale permettait aux personnes d’acquérir leurs logements et de passer du statut de locataires de la fiducie à celui de propriétaire foncier individuel. Malgré la perte des terrains pour le logement, la plupart de la cité est encore détenu en fiducie et en 2012 ses actifs étaient évalués à environ £110 millions. La fondation « envisage toutes les possibilités d’optimiser les bénéfices commerciaux de ses actifs afin de maximiser le financement disponible pour appuyer son engagement associatif » (Letchworth Garden City (LGC) Heritage Foundation 2010)

Fonds communautaires mixtes et accords collectifs en Asie

La Coalition asiatique pour l’action communautaire (ACCA - Asian Coalition for Community Action) était un programme de la Coalition asiatique pour le droit au logement (ACHR - Asian Coalition for Housing Rights) mis en œuvre entre 2009 et 2011. Le programme cherchait à améliorer le logement des pauvres urbains dans plus de 150 villes de quinze pays grâce à une combinaison de projets communautaires de plus ou moins grande échelle. Des accords d’occupation foncière collective ont été utilisés massivement pour assurer l’accès à la terre des communautés urbaines.

Pendant trois ans, l’ACCA a mis en œuvre 111 projets de logement importants pour un financement total de près de 4 millions de $. 8611 ménages ont directement bénéficié de ces projets et un total de 42 760 ménages a ainsi obtenu la sécurité d’occupation du foncier par le truchement d’accords d’occupation individuels ou collectifs.

Des accords collectifs ont été utilisés dans 36 des 111 grands projets de logement (32 %) (Asian Coalition for Housing Rights 2012).

Le précédent positif donné par les organisations de planification urbaine et les gouvernements explique en partie le succès d’ACCA dans la mise en œuvre de formes collectives d’occupation du foncier. En Thaïlande, l’initiative de développement de l’organisation communautaire (CODI - Community Organisation Development Initiative), rattaché au gouvernement thaïlandais, a utilisé avec succès des accords fonciers collectifs pour les habitants des bidonvilles de toute la Thaïlande, en particulier dans le cadre de son programme Baan Makong, qui signifie littéralement sécurité du logement. En janvier 2011, le CODI avait travaillé avec 92458 ménages en Thaïlande, dont 44% avaient une propriété coopérative du foncier et 39% avait des baux emphytéotiques sur des terrains communautaires coopératifs (Community Organizations Development Institute 2008).

De la même manière, au Cambodge il y avait déjà des mécanismes bien établis d’amélioration du logement et de la sécurité d’occupation pour les pauvres urbains, notamment des fonds de développement urbain, des initiatives d’épargne communautaire, avec la collaboration du gouvernement dans ce domaine. Le Cambodge a aussi un système bien développé de régimes communs en zones rurales, mais jusqu’à présent les mécanismes utilisés pour les communautés autochtones et la gouvernance des ressources naturelles ne sont pas utilisés en zones urbaines.

L’occupation communautaire et les droits coutumiers

L’occupation communautaire « consiste en une situation où un groupe détient des droits collectifs garantis et exclusifs de propriété, de gestion et/ou d’usage sur la terre et les ressources naturelles, dites des ressources communes mutualisées, y compris les terres agricoles, les pâturages, les forêts, les arbres, les zones de pêche, les zones humides ou les eaux d’irrigation. L’occupation communautaire peut être coutumière et séculaire, avec des règles reposant sur des décisions de la communauté, ou bien elle peut avoir été conçue plus récemment et à des fins spécifiques ». (Anderson 2011).

Les régimes de propriété communautaire et le foncier coutumier ne se limitent pas aux terres des forêts reculées ou de zones rurales, puisqu’il y en a aux marges des villes. L’extension urbaine les absorbe, entraînant la dépossession massive des villageois pauvres et des usagers de la terre.

En Amérique latine il existe de nombreux exemples bien documentés de régimes fonciers communautaires ruraux, tels que les Tierras Altas en Bolivie. Toutefois, jusqu’à présent il y a eu peu de tentatives d’adapter et d’appliquer ces systèmes collectifs ruraux en milieu urbain. Dans le cas de la Bolivie, le fort biais rural de la Constitution de 2009 a même rendu les espaces communautaires urbains illégaux. Nous recommandons que la Rapporteure Spéciale crée une équipe spéciale pour traiter de la division arbitraire de solutions foncières et encourager l’échange d’expériences entre communautés urbaines et rurales ainsi que l’évaluation systématique du potentiel de mise en œuvre de solutions rurales collectives en milieu urbain afin d’améliorer la sécurité de l’occupation pour les groupes précaires. Trois sous-catégories pourraient et devraient ainsi être développées :

• Les ejidos mexicains et les terres communautaires autochtones, lorsqu’ils sont absorbés par l’extension urbaine. Il est particulièrement intéressant de voir comment dans certains cas les communautés préservent des régimes collectifs sur ces terres, malgré la modification de l’article 27 de la Constitution mexicaine qui avait permis la privatisation des ejidos, l’une des conquêtes de la révolution mexicaine.

• Les coopératives d’actionnaires récemment créées en Chine sous différentes formes, peuvent être, à certaines conditions, un régime d’occupation communautaire intéressant permettant d’éviter de priver des millions de personnes de moyens de subsistance.

MTDCC, Maharashtra, Pune, Inde

Un dernier exemple innovant d’occupation communautaire est fourni par Pune, la deuxième plus grande ville de l’Etat du Maharashtra, en Inde. La communauté agricole Magar était confrontée à une perte croissante de terres agricoles à cause de l’urbanisation et a décidé de mutualiser leurs 160 hectares de terres agricoles pour exploiter, gérer et détenir collectivement une commune à usage mixte dans une zone périurbaine en pleine expansion. Le processus de construction a commencé en 2000 sous la gestion de l’entreprise de développement et de construction de la commune de Magarpatta (MTDCC - Magarpatta Township Development and Construction Company), une société à responsabilité limitée créée à cette fin. Comme les agriculteurs détenaient auparavant la terre de façon individuelle, les actions du MTDCC ont été réparties entre les familles selon la formule simple d’une action valant un mètre carré de terrain apporté au collectif. Les actions ne pouvaient être échangées qu’entre membres des familles et non pas sur le marché. Ce projet a permis une sécurité d’occupation forte et une diversification des moyens de subsistance. Environ 70 % des membres des familles gagnent au moins Rs 40 lakh (environ 85 000 $ US, environ 62 466 euros) par an (Sami 2013). La réussite de ce projet a été attribuée à son leadership exceptionnellement fort et au développement de coalitions d’actionnaires particulièrement efficaces, constituées à la suite du vide laissé au niveau du pouvoir politique et du leadership à Pune (Ibid).

L’usucapiao colectivo (prescription acquisitive) Une quatrième catégorie, récemment mise en œuvre puisqu’il n’en existe que quelques cas aujourd’hui au Brésil, mérite davantage d’attention puisqu’elle contribue à fournir un logement aux pauvres et à refléter les aspirations collectives de l’épanouissement humain. Ce régime de quasi propriété du foncier est encore à un stade précoce de développement.

A l’horizon : quelques propositions d’actions futures

En plus des recommandations formulées par la Rapporteure spéciale à l’Assemblée générale des Nations Unies, nous en proposons rapidement trois autres qui peuvent contribuer à la fonction sociale de la propriété :

• Des politiques urbaines qui encouragent les formes coopératives, communautaires et collectives d’occupation du foncier (CCFT)

  L’analyse bibliographique révèle qu’une CCFT réussie dépend dans une grande mesure de politiques de logement et foncières qui ne se limitent pas à un programme spécifique. Ce fut le cas en 1968, lorsque la loi de coopératives en Uruguay a permis à la Banque nationale de logement d’attribuer collectivement des crédits aux coopératives. C’est aussi le cas de la loi d’inclusion sociale aux Etats-Unis qui dispose que 15 %, voire parfois plus, des nouvelles constructions de logement doivent être destinées à la construction de logements abordables pour les familles disposant de revenus inférieurs au revenu médian local. Sans cette loi, les Community Land Trusts ne se seraient pas développés comme ils l’ont fait et ne seraient pas devenus une référence internationale, sur une si courte période. Nous suggérons donc de consolider les connaissances disponibles sur les politiques publiques qui facilitent et ou encouragent les CCFT, dans leur diversité.

• Rendre les droits fonciers des femmes effectifs grâce aux pratiques de CCFT

  Cet article a montré qu’il existe des pratiques intéressantes au niveau mondial qui favorisent les droits des femmes tandis que les CCFT ne sont pas nécessairement synonymes d’une sécurité d’occupation du foncier et du logement ni de droits fonciers accrus des femmes. Trop souvent, l’information disponible sur les pratiques innovantes n’est pas assez étayée et requiert une analyse approfondie et systématique pour contribuer à un exercice d’apprentissage mutuel mondial.

• Les CCFT au-delà du simple « terrain pour le logement »

  La portée des CCFT doit être élargie au-delà de la stricte définition de « terres pour le logement », pour créer des CCCFT qui ne soient pas de logement mais à occupation mixte logement/non logement, destinées à des cultures vivrières ou à d’autres activités économiques. L’information existante indique que cet élargissement serait une stratégie clé pour élargir les actifs des ménages, améliorer leurs moyens de subsistance, renforcer leur résistance vis-à-vis des chocs économiques externes et ainsi accroître leur capacité à rester en place et atteindre une sécurité d’occupation à long terme. L’élargissement des formes d’occupation coopératives, communautaires et collectives d’occupation foncière depuis les terres pour le logement jusqu’aux terrains urbains et périurbains dans leur ensemble est nécessaire pour garantir la fonction sociale du foncier et parvenir à de réelles possibilités de faire de l’idée utopique du droit à la ville une multiplicité d’utopies réelles.

Références