La ville et le territoire au cœur de la gouvernance de demain

Pierre Calame, 2001

Le développement durable est un concept popularisé à partir des années 80, en particulier par le rapport Bruntland, « Notre avenir à tous ».

Il est né de la prise de conscience que le modèle actuel de développement économique et industriel, né en Occident entre le XVIe et le XIXe siècle puis étendu au monde entier, n’était pas véritablement durable, c’est-à-dire qu’il ne garantissait pas l’avenir à long terme, l’avenir des générations futures.

On réduit souvent le développement durable à des questions d’environnement. Il est vrai que la prise de conscience des impasses de notre modèle de développement est venue au départ des déséquilibres entre la consommation par l’humanité de ressources naturelles et la capacité de la planète, à reproduire ces ressources. Ce déséquilibre croissant est perceptible à l’échelle locale comme à l’échelle globale : appauvrissement des sols et désertification, pénurie et mauvaise qualité de l’eau, changement climatique aux effets déjà tangibles. Chiffre souvent cité, à l’heure actuelle 20 % de la population mondiale consomme à elle seule 80 % des ressources naturelles, tandis que 80 % de la population doivent se contenter des 20 % des ressources restantes. Et, qui plus est, dès 1995, l’humanité consommait chaque année à peu près une fois et demi ce que la planète était capable de reconstituer. Ce qui signifie que notre génération, en particulier bien entendu les sociétés riches, vit en consommant les stocks, notamment les stocks d’énergie fossile, accumulés au cours de millions d’années. En quelque sorte, nous vivons au-dessus de nos moyens, nous vivons à crédit. Et c’est pourquoi un slogan comme : « la terre ne nous appartient pas, nous l’empruntons à nos enfants » est devenu si populaire. Parler de développement durable, c’est se demander tout simplement quelle planète nous lèguerons à nos enfants, nos petits enfants, nos arrières petits enfants.

Mais, en montrant d’abord du doigt les questions environnementales, le concept de développement durable a conduit à réfléchir plus largement aux impasses de notre développement actuel.

Ces impasses se caractérisent par des crises de relations : crise des relations des êtres humains entre eux, comme on le voit avec l’affaiblissement des solidarités et de la cohésion sociale, la coexistence même dans les pays riches, de la pauvreté et du luxe ; crise des relations des sociétés entre elles, comme on le voit avec le fossé qui se crée, parfois au sein d’un même pays, entre régions riches et régions pauvres, entre sociétés riches et sociétés pauvres ; crise enfin des relations entre l’humanité et la biosphère.

Ces crises ne résultent pas d’une simple imprévoyance, ne peuvent se résoudre par de simples mesures techniques, de défense de l’environnement par exemple. Elles renvoient à la manière dont nous avons sacralisé le marché et la science, comme si le premier était en mesure de tout organiser et de tout répartir et la seconde de tout résoudre.

Que l’on m’entende bien. Je ne critique pas le marché et la science en tant que tels. Le premier s’est révélé un formidable moyen opérationnel de mettre en relation de façon démocratique des ressources, des capacités et des besoins. Quant à la seconde, alliée à la technique, elle a permis à l’humanité de s’affranchir de la précarité. Mais c’est, comme il arrive souvent, le triomphe même du marché et de la science qui en ont révélé les limites.

L’humanité, disposant de moyens inégalés, bouleversant les équilibres de la planète, a acquis de ce fait de nouvelles et croissantes responsabilités vis-à-vis de sa propre destinée. Or, la puissance même des moyens qui lui ont permis d’accéder à ce nouveau stade ne lui indiquent en rien la marche à suivre pour ne pas devenir victime d’elle-même. Le marché et la science ne sont que des moyens. En en faisant de véritables finalités, en se laissant guider par eux, en renonçant à les maîtriser et les canaliser, l’humanité perd son sens et se met en péril elle-même.

Pourquoi, me direz-vous, cette évolution a-t-elle ainsi produit des crises de relations entre les êtres humains, entre les sociétés, entre l’humanité et la biosphère ? J’en donnerai deux illustrations.

Le marché est très bien adapté à une des catégories de biens : ceux qui sont le fruit de notre ingéniosité et qui se divisent en se partageant c’est-à-dire principalement les biens industriels. Il est, par contre, mal adapté aux trois autres catégories de biens dont dépendent notre vie et notre développement :

• Ceux qui se détruisent en se partageant ; ils constituent la vaste catégorie des biens communs et appellent une gestion collective ;

• Ceux qui se divisent en se partageant mais n’impliquent pas essentiellement l’activité humaine ; ils constituent la catégorie des ressources naturelles, dont la répartition relève de la justice sociale plutôt que de l’économie marchande ;

• Ceux enfin, les plus intéressants pour l’avenir, qui se multiplient en se partageant : la connaissance, l’intelligence, la beauté, l’amour, l’expérience, etc. ; logiquement ils ne devraient pas relever du marché mais plutôt d’une logique de mutualisation : je reçois parce que je donne.

En faisant du marché une valeur absolue et le moyen infaillible de répartir rationnellement les biens, on prétend réduire les quatre catégories de biens à une seule et même catégorie : la marchandise. Ce faisant, on détruit la première catégorie de biens, le bien commun et les écosystèmes. On fait acte d’injustice en réservant les ressources naturelles à une minorité de riches, on prive de connaissance et d’expérience, par une rareté créée artificiellement ceux qui n’ont pas les moyens de verser une rente à leurs détenteurs. Plus encore, on aboutit à une économie qui ignore la valeur de la relation, qui sous-estime ou compte pour rien ce qui n’a pas de valeur marchande.

La seconde illustration concerne la science et la technique. Elles sont conçues comme moyen de dominer ou de remplacer la nature. Cette conception de la technique, avec la baisse des coûts de transport qu’elle a permis, finit par mettre tous les biens et les services sur un seul et même marché mondial anonyme. La Politique Agricole Commune européenne est un bon exemple de cette évolution. Elle connaît aujourd’hui une crise profonde. C’est une agriculture qui avait tourné le dos aux subtils équilibres des écosystèmes qui avait fini par perdre les grands savoirs faire agricoles accumulés pendant des centaines d’années. La production agricole était devenue une industrie comme les autres, lourdement dépendante de l’industrie chimique et qui produisait pour un marché mondial anonyme, grâce aux subventions publiques. Ce faisant, l’agriculture, objet central des relations entre l’humanité et la nature et entre les hommes depuis des millénaires, s’est coupée de ces relations. C’est la source de sa crise actuelle. Oui, nous avons produit l’abondance quantitative mais les sols s’appauvrissent, les eaux se polluent, la « vache folle » a créé une énorme crise de confiance de la part des consommateurs, les campagnes se sont vidées et nos surplus agricoles déstabilisent l’économie agricole des autres pays du Sud. La réaction qui s’amorce va conduire à une révision de toutes ces logiques qui, nées du souci légitime d’assurer la sécurité alimentaire européenne, ont fini par nous amener à une situation absurde.

Ce que je dis de l’agriculture vaut, plus encore, pour l’industrie. Elle s’est progressivement organisée selon des filières techniques spécialisées, peu enracinées dans un territoire et avec un lien de plus en plus abstrait entre le producteur et l’utilisateur final.

Les villes et les territoires sont au cœur des défis qui résultent de ces impasses des modèles actuels de développement. Elles sont aussi les mieux à même d’y trouver des réponses.

Elles sont d’abord au cœur des défis contemporains. Dans un contexte de mondialisation, tous les problèmes qui se posent au niveau global se posent aussi au niveau local. Certes, les contextes culturels, économiques et sociaux varient d’un lieu de la planète à l’autre mais il n’y a plus de situation locale isolée, à l’abri du phénomène de mondialisation. Toutes les villes qui sont prises dans le mouvement de modernisation tendent dans un premier temps à développer des systèmes de transport et d’habitat coûteux en énergie, à se couper de leur environnement local, à négliger les biens communs et à privilégier les relations marchandes, à entrer dans le marché mondial, à connaître une différenciation croissante au sein de la population entre une fraction de la population riche qui consomme énormément et une population pauvre de plus en plus frustrée, à être confrontées à la perte de cohésion sociale et à la violence urbaine, etc..

« Penser localement pour agir globalement »

Mais, les villes et les territoires sont aussi les mieux à même de trouver des réponses à ces défis. C’est peut être le paradoxe central de la globalisation économique. Plus les économies sont liées entre elles dans un marché global, plus les problèmes environnementaux sont interdépendants, plus les sciences et technologies se diffusent rapidement et plus on pouvait penser que les solutions ne peuvent être que globales. Or c’est faux. En effet, comme les crises du modèle actuel de développement sont des crises de relations, c’est à partir des territoires là où l’on peut comprendre et repenser ces relations, que peuvent s’inventer des modèles de développement durable.

Au cours des années 1980, un slogan est devenu très populaire : « face à la mondialisation, pensez globalement pour agir localement ». J’en suis venu pour ma part à la conviction inverse : il faut penser localement pour agir globalement. Plus une situation est complexe, plus les problèmes environnementaux, sociaux et économiques sont liés entre eux et plus il est nécessaire de penser la réalité dans sa complexité, là où toutes ces relations sont apparentes, c’est-à-dire au niveau local. Pour penser la complexité, il faut « penser avec ses pieds », penser à partir de la réalité locale, quotidienne, là où les liens entre les différentes catégories de problèmes ont une évidence concrète.

Je ne prétends pas par-là qu’une ville ou un territoire isolé peut penser le monde et le transformer tout seul. C’est là l’importance du deuxième terme de la phrase : « pour agir globalement ». C’est en se reliant entre elles, dans des réseaux internationaux de réflexion et d’action ; c’est en confrontant leurs réponses innovantes aux défis de la société d’aujourd’hui que les villes et les territoires sont en mesure de contribuer à répondre aux défis du monde contemporain.

Les impasses des modèles actuels de développement

Récemment encore, le Congrès mondial des autorités locales qui s’est tenu à Rio de Janeiro, en mai 2001, a témoigné de cette prise de conscience. Le temps n’est plus où les villes se bornent à revendiquer leur autonomie de gestion. Elles savent qu’elles sont en face d’un défi historique à relever, le défi de l’invention d’un modèle de développement durable. Elles savent qu’elles sont les mieux à même de le relever. Mais elles savent aussi qu’elles ne peuvent le relever qu’en construisant des réseaux internationaux d’échange d’expériences.

Relever ce défi, la plupart des villes en sont encore bien loin. Elles ne contribueront efficacement à l’invention d’un développement durable de la planète qu’au prix d’une profonde transformation de leur mode de gestion et d’une évolution radicale de leur mode de pensée.

En effet, si au niveau d’une ville ou d’un territoire, il est possible de décrire, valoriser et maîtriser les relations entre les personnes, entre les groupes sociaux, entre la société locale et le monde extérieur, cela ne veut pas dire pour autant que les villes et les territoires le font à l’heure actuelle.

C’est même tout le contraire. Une grande agglomération moderne, en France par exemple, connaît infiniment moins bien le système de relations en son sein et avec le monde extérieur que ne le connaissait il y a mille ans un village chinois. C’est un paradoxe étonnant mais facilement explicable : le développement des sciences, des techniques et des systèmes d’information nous a rendus de plus en plus ignorants de notre propre réalité concrète. En effet, comme tout se convertit en valeur monétaire et tout s’échange sur un marché devenu mondial, la valeur monétaire devient la mesure de toute chose et la connaissance des relations concrètes s’estompe. Une ville française, par exemple, connaît mal ses consommations d’énergie, connaît mal les flux d’échange de biens et de services avec l’extérieur, connaît mal les flux d’échange ou la circulation des savoirs au sein de son propre territoire.

Plus encore, la gestion actuelle de nos villes et de nos territoires est caractérisée par la segmentation. La gestion publique loin de valoriser les relations contribue à les ignorer et les faire disparaître. Cette segmentation s’observe sur trois plans :

• La séparation entre les niveaux de gouvernance : l’État, les régions, les agglomérations, les territoires de base ont chacun leur compétence et œuvrent chacun dans leur coin ;

• La séparation entre domaines de la gestion locale : l’habitat, les transports, l’eau, l’environnement, l’agriculture, le développement économique et commercial sont traités chacun isolément des autres. Chaque responsable politique et administratif est jaloux de son domaine de compétence et peu capable de travailler avec les autres services ;

• La séparation entre la gestion publique et le reste de la société : investie de la responsabilité de l’intérêt général, la gestion publique agit souvent en imposant des normes et des règles, sans capacité de dialogue et de partenariat avec le reste de la société.

Penser le territoire comme un système complexe de relations

Pour dépasser cet état de fait, pour faire contribuer les villes et les territoires au développement durable, il faut d’abord, comme pour toute mutation profonde de la société, commencer par changer de système de pensée. Je vois deux dimensions majeures à ce changement : penser le territoire comme un système de relation ; reconnaître le territoire comme la brique de base de la gouvernance de demain.

Penser tout d’abord le territoire comme un système de relations. Si vous demandez à un responsable administratif et politique local ce qu’est un territoire, si vous demandez à un planificateur local ce qu’est un territoire, il vous rira au nez tellement la question lui paraît évidente. Un territoire, pour lui, c’est une surface physique délimitée par des frontières administratives et politiques. C’est ce territoire qu’il gère et il n’en connaît pas d’autres. Certes, il n’ignore pas qu’au sein de ce territoire et entre le territoire et le reste du monde il y a un grand nombre d’échanges et de relations mais ce n’est pas pour lui l’objet de son travail !

Le changement de regard consiste au contraire à définir le monde d’aujourd’hui comme un système complexe de relations et d’échanges. Toutes les innovations actuelles dans la gestion du territoire vont dans ce sens : mieux connaître, mieux valoriser, mieux développer, mieux maîtriser ces systèmes de relations.

C’est le cas, par exemple, quand on veut mettre en place une gestion intégrée de l’eau à l’échelle d’un bassin versant. Tout repose sur une compréhension plus fine du fonctionnement du cycle de l’eau, des échanges qui s’opèrent, des prélèvements liés à l’activité humaine, de la possibilité de valoriser des complémentarités d’usage, etc. La gestion de l’eau suppose le partenariat entre les différentes catégories d’acteurs.

C’est aussi le cas quand, prenant conscience de l’impact des activités industrielles sur l’environnement, on entre dans une démarche d’écologie industrielle, en cherchant à ce que les rejets d’une activité économique servent de matière première à une autre, comme c’est le cas entre les différentes parties des écosystèmes.

C’est encore le cas lorsque l’on cherche à valoriser le potentiel économique d’une région en repartant d’une compréhension de ses ressources intellectuelles et en facilitant les synergies entre le système éducatif et l’activité économique.

C’est enfin le cas lorsque, face à la pauvreté et au chômage on promeut un système de monnaie locale à travers lequel une force de travail qui ne trouve pas de débouché sur le marché mondial et une demande en biens et services pourront localement se mettre en relation.

La ville, base de la gouvernance

La seconde dimension du changement du système de pensée, reconnaître la ville et le territoire comme la brique de base de la gouvernance de demain. Trop souvent, la ville et le territoire sont considérés comme de simples points d’application locaux de politiques définies au niveau national, régional et mondial. Comme si, dans le mouvement de mondialisation et de globalisation économique, le seul rôle possible des autorités locales était de délivrer les services ordinaires à la population, les vraies décisions se prenant à un autre niveau. Or, dans une économie qui est devenue avant tout une économie de combinaison des savoirs, des savoirs-faire et de l’information et non plus une combinaison de facteurs matériels de production, les lieux où peuvent se combiner ces savoirs, ces savoirs-faire et ces informations sont devenus les lieux décisifs, même au plan économique. Depuis deux siècles, c’est l’entreprise, en particulier la grande entreprise, qui a été le lieu principal d’organisation systématique de ces savoirs et de ces savoirs-faire. Elle a même été dans beaucoup de cas, dans les grandes entreprises européennes, chinoises et soviétiques, le lieu majeur de l’organisation sociale en prenant en charge des pans entiers de la vie quotidienne : habitat, sécurité sociale, loisirs et même parfois, l’éducation et le commerce. Au cours du 20ème siècle, cette responsabilité de l’organisation du service public et les conditions de la vie quotidienne a été progressivement transférées aux autorités locales, l’entreprise se concentrant sur l’activité productive directe. Mais je vais plus loin, je suis arrivé à la conviction que le 21ème siècle sera le siècle des villes et des territoires. Ceux-ci seront l’acteur économique et social majeur.

Pour accomplir ces deux grandes mutations, il faut, et ce sera ma conclusion, une transformation radicale de la gouvernance locale. J’y vois quatre dimensions : l’éthique ; la territorialisation ; le partenariat ; la subsidiarité active.

• L’éthique. La base éthique de la gouvernance locale est exposée dans le texte intitulé : « les responsabilités des autorités locales face aux défis du 21e siècle ». Les autorités locales doivent assumer le défi historique qui est le leur. Pour cela il faut qu’elles se mettent d’accord sur une base éthique : concilier l’unité et la diversité ; reconnaître les droits de chacun ; accepter le lien entre pouvoir, responsabilité et contrôle ; s’attacher à promouvoir un développement humain intégral et ouvert ; être le lieu où se relie le passé lointain et le futur lointain.

• La territorialisation. Les services administratifs qui gèrent les différents domaines d’activité doivent apprendre à travailler ensemble au niveau le plus local, à trouver les réponses intégrées aux problèmes qu’ils rencontrent.

• Le partenariat. Les services administratifs et les autorités locales doivent apprendre à gérer autrement leurs relations avec les différents groupes de la population, en particulier les groupes les plus pauvres, en les traitant en véritables partenaires capables d’analyser de manière fine leurs propres problèmes et d’inventer des solutions.

• La subsidiarité active. Aucun des grands problèmes de notre temps qu’il soit environnemental, social ou économique ne peut se traiter à un seul niveau de gouvernance : l’État, la province ou la ville. Qu’il s’agisse d’eau, d’énergie, de développement économique, de lutte contre la pauvreté, d’habitat, de transport, d’éducation, de recherche développement, etc. les véritables solutions ne peuvent naître que d’une collaboration étroite entre les différents niveaux de gouvernance. Cela appelle une réforme de la philosophie de l’action publique en la fondant sur ce qu’il est convenu d’appeler la subsidiarité active ou interactive : subsidiarité car c’est à partir du niveau local et non à partir du niveau central qu’il faut penser la solution des problèmes, mais subsidiarité interactive parce que les solutions ne peuvent naître que de la collaboration entre les différents niveaux.

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