Les enjeux des réseaux de villes et les progrès à accomplir

Pierre Calame, November 2012

Les réseaux de villes sont une réalité très ancienne. Ligue Hanséatique, foires du moyen âge, réseau européen des universités,sans même remonter à l’antiquité rappellent que les relations internationales, notamment commerciales et universitaires, et les échanges entre les peuples ont été de tout temps structurés par des échanges entre villes plutôt qu’entre États.

Après la seconde guerre mondiale, une autre génération de relations entre villes est apparue, pour recréer des relations pacifiques entre les peuples : le mouvement des villes jumelées. Selon son fondateur, il s’agissait d’opposer la « diplomatie des peuples », pacifique par nature et fondée sur la compréhension mutuelle, à la diplomatie des États, fondée sur la confrontation entre intérêts et puissances jusqu’à faire de la guerre, pour reprendre Clausewitz, le prolongement (presque normal) de la politique.

A une époque plus récente on voit apparaître une autre génération de réseau, cette fois de collectivités territoriales. Ce sont d’abord des associations nationales de collectivités territoriales, de villes et de régions, dont le propos principal est de défendre le rôle et l’autonomie de ces échelons de gouvernance en dessous de l’État, et de revendiquer à la fois l’élargissement des bases fiscales des territoires et une plus grande part des financements publics en rapport avec leur rôle dans la société. Ce mouvement multiforme s’organise en réaction à celui qui, tout au long du 20ème siècle, a renforcé le rôle et les prérogatives des États, considérés comme l’expression de la modernité face à des territoires locaux attachés à leurs spécificités et souvent gouvernés par des notables issus de l’époque pré-industrielle : c’est l’État du libre marché et des régulations publiques uniformes, celui de la « société sans grumeau » et des citoyens détachés de leurs anciennes allégeances. Il reste dans les réseaux de villes des relents de cette attitude défensive face à l’État.

A partir des années quatre vingt, commence à se faire sentir la « revanche des territoires ». Ce sont cette fois les États qui sont sur la défensive, moins bien adaptés que les territoires à la gestion de la complexité et aux nouvelles réalités de la mondialisation. Le développement, que les appareils statistiques décrivent comme un développement « national », est en réalité de plus en plus fondé sur des pôles régionaux et urbains de croissance.

Reflet de cette revanche, on observe un peu partout dans le monde un mouvement de décentralisation. Il reconnaît que villes et territoires, loin d’être des survivances du passé, sont probablement l’avenir, tant en ce qui concerne la gouvernance que l’économie. Il devient aussi évident que les mode d’action de l’État, normatifs par essence, sont mal adaptés aussi bien à la co-production du bien public qu’à la prise en compte des réalités locales, toujours singulières. Cela n’implique pas une disparition de l’État - il garde une responsabilité majeure dans la régulation juridique et dans la redistribution- mais signifie, ou devrait signifier, qu’aucun problème réel de nos sociétés ne peut se traiter à un seul niveau, ce qui appelle une nouvelle conception de la collaboration entre autorités publiques de niveaux différents ; ce que l’on appelle en Europe, à la suite du Comité des Régions, la gouvernance à multi-niveaux.

Il n’est pas surprenant dans ces conditions que les réseaux de villes s’internationalisent à nouveau, que les collectivités territoriales revendiquent un rôle dans le dialogue international, comme le manifeste l’évolution du mouvement des villes jumelées vers un outil de la coopération Nord Sud orientée vers l’appui au développement, et que l’on reconnaisse à nouveau que la mondialisation des échanges est dans une large mesure animée par les liens économiques internationaux des pôles de développement.

A partir de la fin des années quatre vingt, et plus encore au moment du premier Sommet de la Terre à Rio en 1992, les villes et territoires se voient reconnaître un nouveau rôle, dans le domaine du développement durable cette fois. On comprend de mieux en mieux le rôle déterminant des villes et territoires dans la conception des systèmes énergétiques -parc de logements, systèmes de transports, organisation des interactions entre activités de production localisées sur le même territoire- et le niveau du territoire se révèle le plus pertinent pour gérer de façon intégrée les questions sociales, économiques et écologiques. La création de ICLEI au niveau mondial, puis la Charte d’Aalborg au niveau européen sont l’expression d’une nouvelle tendance, celle de réseaux de villes unies par une même priorité thématique. On retrouve ce mouvement dans d’autres domaines, la paix, l’éducation, etc…

La création en 2005 de CGLU, Cités et gouvernements locaux unis, par la fusion préparée de longue date de réseaux internationaux de villes jusque là plus ou moins concurrents, comme la création en 1995 du Comité des Régions européennes, cinquième institution officielle de l’UE, à côté de la Commission, du Conseil européen, du Parlement et du Comité économique et social sont deux manifestations de l’affirmation de la place des collectivités territoriales sur la scène régionale et internationale. Mais il est intéressant de noter que dans les deux cas cette création correspond au désir d’être entendu, sur la scène mondiale, à la volonté de se voir attribuer une place au sein des agences spécialisées de l’ONU ou sur la scène européenne. On peut néanmoins se demander si cette revendication de reconnaissance officielle et de voix consultative n’est pas, au fond, dépassée. De ce point de vue, ce qui s’est passé à la Conférence internationale Rio+20, à l’occasion du 20éme anniversaire du Sommet de la Terre est significatif. La lecture de la déclaration adoptée par les États est édifiante : les États, incapables de céder un pouce de leur souveraineté pour engager des actions communes que l’urgence écologique exige, ont littéralement remis les clés de la planète aux collectivités territoriales dont le rôle et les responsabilités sont soulignés page après page. C’est la reconnaissance d’une nouvelle ère : les collectivités locales ne sont pas invitées à dialoguer mais bel et bien à prendre une forme de leadership. Au niveau européen ce fut précédé quatre ans auparavant par la création du Pacte européen des maires : mouvement presque spontané, parti de quelques dizaines de villes et en regroupant maintenant plus de quatre mille, s’étendant maintenant au delà des frontières de l’UE, le Pacte regroupe des villes qui assument l’engagement volontaire d’aller au delà des engagements officiels de l’UE dans le domaine de la transition énergétique.

Mais si le mouvement général est clair, on peut se demander si les villes et les réseaux de villes sont aujourd’hui dotées des moyens humains, intellectuels et institutionnels de cette nouvelle ambition. Il est indéniable que certaines villes ont pris des orientations audacieuses, avec une véritable mobilisation de tous les acteurs au service de la recherche d’un nouveau modèle de développement. Pour autant, les réseaux de villes souffrent aujourd’hui d’une série de faiblesses qu’il faut maintenant surmonter. Énoncer ces faiblesses est le meilleur moyen de définir les pistes de progrès. En voici une liste :

1. Les villes ne se réduisent pas aux collectivités territoriales qui leur offrent un cadre administratif et politique

La plupart des réseaux sont des réseaux de collectivités territoriales et les rencontres du réseau sont avant tout des rencontres politiques et administratives. Mais villes et territoires ne sont pas des institutions. Ce sont des sociétés faites de multiples acteurs institutionnalisés ou non. Le rôle des collectivités locales est certes très important et leurs dirigeants politiques sont bien placés pour susciter le dialogue entre les acteurs mais elles ne sauraient les représenter à elles seules. D’ailleurs, bien des initiatives, comme le mouvement de l’écologie industrielle ou celui des districts industriels naissent sinon en marge du moins de façon indépendante des collectivités locales. Tous les témoignages montrent en outre qu’une ville ou un territoire se met en mouvement quand l’ensemble des acteurs économiques et sociaux qui le composent se mobilisent autour d’une vision commune. D’ autres réseaux que les collectivités locales existent certes, par exemple des réseaux d’entreprises ou des réseaux d’habitants mais jusqu’à présent ils fonctionnent en parallèle plutôt qu’en synergie. Il faut pour dépasser cette limite concevoir autrement les rencontres entre villes et territoires. Au lieu de réunir un grand nombre de villes avec des délégations d’élus il faudrait en réunir un plus petit nombre mais représentées par des délégations regroupant les secteurs sociaux et économiques des sociétés locales. Nous avions fait cette proposition au maire de Rio dans le cadre de Rio+20 mais il ne l’a pas suivie. Il est pourtant évident que cela donnerait des rencontres d’un genre tout à fait nouveau et que l’on disserterait moins doctement sur la participation populaire, la co-construction du bien public ou le contrôle citoyen si la contradiction pouvait être portée, le cas échéant, par les autres acteurs. Et l’on découvrirait au contact des autres sociétés de puissants apprentissages collectifs en créant une expertise mieux partagée.

2. Les réseaux ne se sont pas encore dotés d’une pensée sur la gouvernance, à la hauteur des défis du 21ème siècle

Nos modes de gouvernance, y compris locale, sont les héritiers de la pensée politique des siècles passés. Trop souvent encore, la décentralisation se fait avec une conception plutôt féodale du pouvoir, avec l’idée que le pouvoir qui va à une échelle de gouvernance est nécessairement pris à une autre alors que l’enjeu est de construire collectivement un pouvoir des sociétés sur leur propre destinée. C’est particulièrement évident dans le domaine du changement climatique où depuis vingt ans que l’on annonce la nécessité d’engager de profondes transitions nous n’en trouvons pas en nous mêmes l’énergie. Même difficulté à reconnaître que les transitions sont très longues à mener et appellent -osons le mot- un consensus entre forces politiques qui manque tout autant au niveau local qu’au niveau national, même si dans beaucoup de pays la longévité politique des leaders locaux y pallie en partie. Et, surtout, si l’on veut bien reconnaître qu’aucun problème de nos sociétés ne peut se traiter à un seul niveau et que la décentralisation que les villes revendiquent aurait aussi du sens de la ville aux communautés de base, il faut développer la philosophie et la pratique de la gouvernance à multi-niveaux. Quant à l’organisation interne des services municipaux ou provinciaux, leur cloisonnement n’a parfois rien à envier aux administrations d’État. Ce qui signifie en clair que les villes et territoires doivent participer comme les États à la conception et à la mise en œuvre de la révolution de la gouvernance, condition pour éviter d’en rester à un discours trop « lisse » où l’on n’apprend plus rien à force de ressasser les mêmes mots d’ordre ou à proclamer les mêmes avancées.

3. Les réseaux de villes hésitent à sortir de leur position revendicative pour assumer leur nouveau rôle

Il est hors de doute que dans la plupart des cas les collectivités territoriales se voient assigner un nouveau rôle et le revendiquent sans qu’il leur soit donné les moyens intellectuels, financiers et juridiques de l’assumer. Au moment où la crise des finances publiques est dans beaucoup de pays la première préoccupation des États, aucun d’eux ne se dépouillera de gaieté de cœur d’une partie significative de ses ressources au profit des échelons provinciaux ou locaux de gouvernance. Mais les réseaux de villes, à ma connaissance, n’ont pas encore bâti d’argumentaire commun solide, adossé à des expériences nationales plus décentralisées, pour proposer la mise en débat d’un nouveau modèle. Trop souvent le face à face avec l’État reste la norme et les réseaux, en général sous dotés en moyens de réflexion, s’en tiennent dans ce domaine à la revendication.

4. Il y a un déficit de réflexions fondamentales sur la transition vers un nouveau modèle, soutenable, de société, notamment au niveau des systèmes de production et d’échange et au niveau des modes de vie

Tout le monde proclame la nécessité d’inventer un nouveau modèle de production, d’échange et de consommation, un modèle qui concilierait bien être pour tous et respect des limites de la biosphère ; c’est ce que l’on peut appeler, en revenant à la fois à l’étymologie du mot économie (oïkos-nomoï : les règles de gestion du foyer domestique) et à l’acception du terme jusqu’au 18ème siècle, le passage de l’économie à l’oeconomie. Or on peut montrer que dans ce passage les territoires seront appelés à jouer le rôle d’acteur pivot, organisant le système autour de lui, l’autre acteur pivot étant les chaines globales de production (communément appelées les filières). Mais cela suppose une profonde transformation de la pensée économique, notamment en ce qui concerne la monnaie et l’articulation de différents niveaux d’échange. C’est aussi au niveau local que peuvent être débattus les modes de consommation. Cette profonde réforme de la pensée économique implique encore une nouvelle approche des régimes de gouvernance adaptés aux différentes catégories de biens et services. Les villes et territoires sont les bons niveaux pour concevoir dans le prolongement du mouvement d’écologie industrielle une « économie de la fonctionnalité » où l’on cherche à remplacer des biens par des services rendus, ou pour promouvoir vigoureusement une économie sociale et solidaire. Mais les rencontres d’élus locaux consacrent trop de temps au protocole et pas assez au travail de fond de sorte que malgré des partenariats prometteurs entre villes et universités on reste sur sa faim par rapport aux discussions de fond. Plus grave encore peut être, la généralisation des échanges monétaires a créé une méconnaissance profonde des métabolismes urbains : les flux de toutes sorte qui entrent et sortent et les flux de circulation interne. On dira qu’il n’y a pas besoin d’analyses sophistiquées pour comprendre le rôle des systèmes de transport ou des logements ou bâtiments publics dans les consommations énergétiques mais si l’on croit réellement que les villes mèneront la transition vers de sociétés durables il faut qu’elles se dotent de véritables Agences oeconomiques territoriales capables de donner à la société urbaine une juste vision de son inscription dans la biosphère.

5. Si la richesse des réseaux tient largement à l’échange d’expériences entre villes et territoires, cet échange n’est pas systématisé et l’expérience n’est pas vraiment mise en commun entre les réseaux

Les réseaux internationaux de villes et territoires se multiplient et le Pacte de Mexico est un des derniers exemples en date. Mais ICLEI ou CGLU prétendaient déjà faire le même travail. Je suis de ceux qui se réjouissent de cette floraison de réseaux, chacun avec son identité, chacun avec ses préoccupations spécifiques. A chaque fusion de réseaux on risque de perdre en enthousiasme ce qu’on a gagné en représentativité. La fusion est nécessaire quand il s’agit de faire parler les villes et collectivités territoriales d’une même voix, elle peut être très utile quand il s’agit de mutualiser les ressources intellectuelles mais elle ne s’impose plus quand on cherche à créer les conditions d’un réel travail en commun où les affinités électives, les centres d’intérêt communs ou la proximité géographique et linguistique facilitent les échanges. Par contre il serait vital, au nom même des objectifs que chaque réseau prétend poursuivre, que chaque réseau organise de manière systématique son propre échange d’expériences et que les réseaux acceptent de mutualiser cette expérience sur une même plate-forme internet. Or les réseaux sont actuellement faibles sur ces deux points. Il ne suffit pas d’enchaîner des discours de maires pour qu’il soit légitime de parler d’échange d’expériences. Et, certes, rien ne remplace les rencontres personnelles, la découverte de solutions ou de démarches entreprises par d’autres. Découvrir par l’exemple que les changements culturels nécessaires, dont la difficulté sert souvent de prétexte à l’inaction, ont été menés à bien ailleurs est infiniment précieux. Mais les rencontres, nécessairement épisodiques, ne suffisent pas. Il n’est pas si simple de transformer une histoire singulière en une étude de cas dont on puisse tirer des enseignements plus généraux ; a fortiori quand l’histoire,racontée par des leaders politiques qui l’ont conduite, a inévitablement un petit parfum d’auto-justification. Et l’enjeu de la mutualisation des expériences et des leçons qui en sont tirées est plus indispensable encore entre réseaux ; plus indispensable et plus rarement existante. D’où l’enjeu de l’adoption par les secrétariats techniques de différents réseaux d’une plate-forme commune sous forme d’un site internet comme CITEGO (Cités, Territoires, Gouvernance). L’expérience montre alors les défis conceptuels d’un tel site pour couvrir le large champ conceptuel de la gouvernance urbaine et pour permettre une capacité nouvelle à gérer la complexité, que chacun appelle de ses vœux.

6. Il est indispensable de formuler des chartes territoriales de co-responsabilité associant différents acteurs du territoire

S’il est bien un terme qui revient sans cesse dans les propos des réseaux, c’est celui de responsabilité. Et, de fait, en prenant des engagements volontaires et publics les villes et leurs dirigeants politiques montrent leur sens des responsabilités. Encore faut il que ces responsabilités soient assumées et partagées selon des modalités claires. Il ne faudrait pas que les engagements des villes ressemblent à ceux des États, qui réitèrent de Sommet en Sommet des engagements, notamment financiers, qui ne sont pas suivis d’effet. Le non respect d’engagements pris, aussi bien à l’égard de la population d’une ville qu’à l’égard d’une communauté, plus large, celle par exemple des membres du réseau, est assimilable à une publicité mensongère : il ne faudrait pas, pour paraphraser un dicton politique cynique, que les engagements…n’engagent que ceux qui y croient.

Mais il faut aller plus loin. Tous les témoignages montrent qu’une ville engage une réelle transition si et seulement si la collectivité locale est suivie par la population. Ce qui implique une co-responsabilité dans la construction du bien public. Cette co-responsabilité doit être précisément définie. Deux exemples : la co-responsabilité de la collectivité, du système éducatif et des jeunes eux mêmes dans la préparation des jeunes à l’exercice de leurs propres responsabilités, ce qui est, de l’avis de tous, l’enjeu majeur du fait que la génération des adultes n’a pas su, sauf exception, assumer ses propres responsabilités ; la co-responsabilité de la collectivité -ou des collectivités de différents niveaux-, des experts et des habitants eux-mêmes dans la transformation des favelas. Dans les deux cas, définir au niveau d’un réseau ce que peut être une Charte des co-responsabilités est le moyen d’ancrer une dynamique de transformation dans la durée et de tirer parti des apprentissages collectifs du réseau.

7. Les réseaux de villes et territoires devraient jouer un rôle beaucoup plus affirmé dans le dialogue international entre le sociétés

La faiblesse actuelle des États ne se constate pas seulement à propos de la conduite de la transition. Elle s’observe aussi dans la construction d’une communauté mondiale c’est à dire la conscience vécue de différentes sociétés de leur communauté de destin. La gestion des relations internationales par la diplomatie, selon un modèle multi-séculaire consiste à commencer par définir des « intérêts nationaux » qui se confrontent ensuite. Ce modèle pouvait valoir quand la relation entre les peuples ressemblait aux relations entre villages visions dont les habitants se retrouvaient épisodiquement pour commercer, coopérer ou se battre mais retournaient ensuite chacun chez soi. La relation aujourd’hui est plus proche de celle de co-locataires partageant la même cuisine et les mêmes sanitaires : il n’est plus possible aujourd’hui de dénouer les interdépendances, comme le montre le changement climatique et les sociétés doivent apprendre à se respecter et à coopérer dans la sauvegarde du bien commun. Or les villes sont mieux placées que les Etats pour organiser ces apprentissages, d’abord parce qu’elles ne portent pas le fardeau des relations entre puissances, ensuite parce qu’il est plus aisé, au niveau des villes, de réunir les acteurs sociaux qui partagent ce même espace, comme il est plus aisé d’engager un dialogue global « de société à société ». Cette perspective, qui était déjà celle des villes jumelées a été un peu perdue de vue mais c’est une des vocations des réseaux.