L’accès aux technologies et aux services à travers la fracture régionale de l’UE

Philip McCann, 2022

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La pandémie de Covid-19 a mis en lumière la question de savoir dans quelle mesure les gens sont capables de fonctionner socialement et de travailler à distance à partir de leur domicile, à temps partiel ou en permanence. Dans les pays de l’OCDE, la pandémie a montré qu’il existe de grandes différences dans la capacité des personnes à travailler à distance, en fonction notamment de la structure sectorielle et professionnelle de l’économie, ainsi que de la technologie et de l’infrastructure de communication disponibles. Dans l’ensemble de l’OCDE, quelque 30 % des emplois se prêtent au travail à distance¹, mais il existe également de grandes différences entre les pays : au Royaume-Uni, près de 45 % des emplois se prêtent au travail à distance, alors qu’en Turquie, ce chiffre n’est que de 20 %². Toutefois, il existe également d’importantes variations régionales au sein d’un même pays. En règle générale, les variations interrégionales de la part des emplois pouvant être télétravaillés varient d’environ 20 % et suivent de près les schémas intranationaux de la prospérité relative des régions. Les régions plus prospères ont généralement une plus grande part de possibilités de travail à distance, tandis que les régions moins prospères ont tendance à en avoir peu³. Tout en générant des différences spatiales dans la mesure où le travail se prête au travail à distance, la pandémie de Covid-19 a également accéléré les transformations qui étaient déjà en cours en ce qui concerne la fourniture de services publics à distance et en ligne. L’accès aux services diffère selon les types de lieux en fonction de la géographie économique du pays et des relations entre la gouvernance nationale et infranationale et les structures institutionnelles. Certains des changements les plus profonds concernent la santé et la fourniture de soins de santé.

Avant la pandémie de Covid-19 en Europe, des mesures importantes avaient déjà été prises en ce qui concerne la fourniture de services de santé en ligne⁴ et d’administration en ligne⁵ et la fourniture de services publics intelligents⁶ L’Union européenne avait déjà mis en place diverses initiatives dans le cadre de son portefeuille de politiques et de compétences afin d’élargir ces possibilités. En outre, les enquêtes qu’elle a menées pour évaluer les attitudes des citoyens à l’égard de la numérisation dans la vie quotidienne⁷ ont montré que les réponses des gens à ces questions variaient considérablement en fonction de leur expérience antérieure des technologies numériques. Quelque 76 % des personnes pour qui l’utilisation de l’internet est une activité quotidienne estiment que l’impact de ces nouvelles technologies a été globalement positif sur leur qualité de vie. Ceci contraste fortement avec les personnes qui n’utilisent jamais l’internet, pour lesquelles seulement 38% considèrent que l’avènement de ces technologies a eu un effet positif sur leur vie⁸. En outre, plus de deux tiers des personnes interrogées (69 %) ont répondu qu’elles seraient encouragées à utiliser davantage ces technologies et services numériques si leur connexion internet était plus rapide et plus fiable. En particulier, quelque 63 % des personnes interrogées ont déclaré qu’elles utiliseraient davantage ces technologies si les services en ligne étaient sécurisés et 57 % ont déclaré qu’elles augmenteraient leur utilisation si davantage de services publics étaient en ligne⁹. Déjà, en 2018, quelque 17 % de la population de l’UE âgée de 16 à 74 ans avaient pris un rendez-vous chez le médecin en utilisant des services en ligne, contre 8 % en 2012, et dans de nombreux pays, dont le Danemark, l’Espagne et la Finlande, entre un tiers et la moitié de la population utilise ces technologies pour ces activités¹⁰. Cependant, il existe de grandes disparités dans l’utilisation des technologies de l’internet entre les compétences et les groupes de revenus, 78 % des diplômés de l’OCDE utilisant ces technologies, alors que dans les groupes à faible niveau d’éducation, seuls 44 % utilisent ces technologies dans l’OCDE¹¹. Ces données suggèrent que si, d’une part, il existe une demande croissante pour de nouveaux services de santé en ligne, la capacité d’accéder à ces services dépend d’autres facteurs, notamment des caractéristiques régionales du pays et de la manière dont elles s’inscrivent dans la distribution spatiale de la pauvreté et de la technologie.

Les services de santé à distance et le fossé entre les zones urbaines et rurales

Au cours des dernières décennies, on a assisté dans le monde entier à un déplacement des ressources, des actifs et du personnel des soins de santé vers les centres urbains afin de réaliser des économies de coûts et d’échelle ¹³. Toutefois, cette évolution risque de creuser le fossé entre les villes et les campagnes en ce qui concerne l’ampleur et la qualité des soins de santé locaux, et les technologies offrent la possibilité de combler ce fossé¹⁴. En effet, aux Pays-Bas, nous avons observé des déplacements spatiaux dans les groupes de personnes âgées de plus de 75 ans, qui reviennent dans les zones urbaines afin d’accéder plus facilement aux services publics et sociaux¹⁵. Pourtant, ces nouvelles technologies offrent la possibilité de contrer ces déplacements et de faire en sorte que les habitants des zones rurales bénéficient de niveaux de couverture des soins de santé similaires à ceux des habitants des zones urbaines. En particulier, le suivi à distance est un élément essentiel de la santé en ligne ou de la télésanté, et il est particulièrement important dans le contexte des maladies chroniques associées à une société vieillissante, une caractéristique de nombreuses zones rurales et petites villes, ainsi que de la connectivité entre les prestataires de soins locaux et les ressources spécialisées dans les centres urbains¹⁶. Toutefois, pour tirer parti de ces possibilités, il faut également disposer des niveaux requis de téléalphabétisation et d’infrastructure technologique, ce qui pose de sérieux problèmes dans de nombreux pays. En ce qui concerne la structure spatiale des systèmes de soins de santé, l’interaction entre la géographie économique et les dispositions institutionnelles et technologiques varie considérablement en Europe. Les pays plus urbanisés et plus densément peuplés ont également tendance à avoir des systèmes de santé plus concentrés dans l’espace ¹⁷, tandis que les pays moins densément peuplés et moins urbanisés ont tendance à avoir des systèmes de santé plus diffus dans l’espace. Alors que dans le cas de l’Amérique du Nord, les zones rurales affichent généralement des niveaux de santé plus faibles¹⁸, en Europe, la part de la population souffrant de privation matérielle ou menacée de pauvreté, et la part des ménages ayant une très faible intensité de travail diffèrent très peu selon le degré d’urbanisation¹⁹. En général, dans les pays les plus riches et les plus densément urbanisés d’Europe du Nord et de l’Ouest, ces dimensions de la privation tendent à être légèrement plus élevées dans les zones urbaines que dans les zones rurales, alors que c’est l’inverse dans les pays moins prospères et moins densément urbanisés d’Europe du Sud et de l’Est, où les régions rurales sont typiquement en retard sur les régions urbaines²⁰. Cependant, indépendamment de la structure spatiale nationale et de la géographie du dénuement, il est clair que les écarts régionaux en matière d’accessibilité à la technologie nécessaire à la santé et aux services en ligne sont importants.

Au sein de l’OCDE, les écarts régionaux en termes de connectivité FTTH (fibre optique jusqu’au domicile) varient de 70 à 80 points de pourcentage²¹, même dans certains des pays les plus riches de l’OCDE. Si l’on considère l’accès au haut débit le plus rapide (30 Mbits/s), dans de nombreux pays de l’OCDE, les différences régionales en matière de connectivité se situent entre 20 et 40 points de pourcentage²², et les pays dans lesquels ces écarts sont généralement inférieurs à 10 points de pourcentage sont ceux qui sont déjà très fortement urbanisés, comme les Pays-Bas et le Royaume-Uni²³. Dans les zones rurales d’environ deux tiers des pays de l’OCDE, moins de 70 % des ménages ont accès au haut débit rapide²⁴. En outre, dans plus de 80 % des pays de l’OCDE, les niveaux de connectivité des ménages au haut débit diffèrent de plus de 10 points de pourcentage entre les zones urbaines et rurales, et dans deux tiers des pays de l’OCDE, l’écart est de plus de 20 points de pourcentage²⁵. Ces éléments suggèrent que les citoyens vivant dans les zones rurales de nombreux pays risquent de plus en plus d’être laissés pour compte en termes d’accès à des services de santé modernes. En particulier, dans de nombreux pays de l’OCDE, l’avènement de la pandémie de Covid-19 a signifié que de nombreux services de santé, y compris ceux qui étaient traditionnellement fournis au niveau local, ont été entièrement transférés en ligne, ce qui, dans de nombreux pays, désavantage systématiquement les citoyens vivant dans des endroits plus éloignés ou peu peuplés. Dans les pays européens, l’accès au haut débit de nouvelle génération varie considérablement entre les zones urbaines et les zones rurales ²⁶. Dans l’UE, en 2016, quelque 80 % des ménages urbains avaient accès au haut débit de nouvelle génération (NGA), alors que seuls 40 % des ménages ruraux y avaient accès. Bien qu’ils soient très déséquilibrés, ces chiffres représentent des augmentations rapides au cours de la dernière décennie.

En 2012, le niveau moyen d’accès NGA dans l’UE était de 55 % dans les zones urbaines et de 75 % en 2014²⁷, alors qu’il n’était que d’un peu plus de 10 % dans les zones rurales en 2012²⁸ et de 25 % en 2014²⁹. En d’autres termes, dans toute l’Europe, malgré des déploiements rapides dans de nombreux pays, il existe encore de grandes différences d’accessibilité au haut débit NGA entre les zones urbaines et les zones rurales. Ces différences suggèrent que la capacité des citoyens à tirer profit des nouveaux services en ligne sera très différente. Toutefois, ces grandes différences masquent également d’autres différences significatives entre les zones urbaines et les zones rurales à une échelle plus locale. Alors que la moyenne NGA de 2016 pour les zones urbaines est de 80 %, dans les deux tiers des pays de l’UE, au moins 90 % des ménages urbains ont accès au haut débit NGA. Ce chiffre est passé d’un peu plus de 50 % en 2014³⁰. L’urbanisation et l’accessibilité aux réseaux NGA sont donc étroitement liées. En revanche, pour les régions rurales, alors que la moyenne de l’UE en matière d’accessibilité aux réseaux NGA n’est que de 40 % des ménages, quelque 45 % des pays de l’UE affichent des niveaux d’accessibilité inférieurs à ce chiffre. En effet, seuls quatre pays ont un taux d’accès aux réseaux NGA supérieur à 80 %, ce qui correspond à la moyenne de l’UE pour les zones urbaines ³¹. De plus, si l’on retire les deux minuscules États que sont Malte et le Luxembourg, seuls les Pays-Bas et la Belgique (ainsi que le Royaume-Uni, un ancien État membre de l’UE) atteignent ce niveau pour les zones rurales. En d’autres termes, il existe encore des écarts très importants à l’échelle européenne entre les zones urbaines et les zones rurales en ce qui concerne l’accessibilité à l’accès de nouvelle génération. Toutefois, ces problèmes de périphéricité par rapport aux plateformes technologiques qui sous-tendent la fourniture de services ne sont pas seulement associés à des endroits très éloignés. De nombreuses zones périphériques se trouvent à l’intérieur de pays et ne semblent pas être des périphéries lorsqu’on les regarde sur des cartes³², et beaucoup de ces mêmes endroits sont également confrontés à un déclin de la population³³. Le déclin de la population exerce une pression continue sur les budgets publics, sapant ainsi la capacité et la qualité de la gouvernance locale, ce qui signifie que les localités et les juridictions qui ont le plus besoin d’approches innovantes en matière de gouvernance sont souvent les moins à même de s’adapter en conséquence³⁴. Ces questions sont cruciales en termes de fourniture des technologies de l’information et de la communication requises pour étayer les services de santé et d’administration en ligne, en particulier dans le contexte des populations vieillissantes largement observées dans les zones rurales, les petites villes et les régions périphériques et en retard sur le plan économique³⁵.

Coordination horizontale pour cartographier les structures de prestation de soins de santé et les limites administratives

Dans l’Union européenne, la coordination politique reliant la restructuration spatiale des systèmes de soins de santé au déploiement des technologies et des infrastructures et à l’amélioration de l’alphabétisation électronique, en particulier pour les groupes plus âgés, semble essentielle pour éviter que la fracture numérique ne devienne une fracture géographique encore plus importante dans le domaine des soins de santé dans le contexte de l’après-Covid-19. Toutefois, la situation est de plus en plus complexe car les services médicaux et de soins de santé sont également centralisés à l’échelle régionale dans de nombreux pays, bien que l’infrastructure technologique et l’alphabétisation nécessaires pour accéder facilement à ces services soient très inégales. L’accessibilité à ces services peut être très inégale d’une région à l’autre³⁶, mais aussi au sein d’une même ville ou d’une même région, et les groupes marginalisés sont particulièrement vulnérables à ces changements. En outre, dans de nombreux cas, l’architecture institutionnelle ou juridictionnelle ne correspond pas aux besoins locaux en matière de soins de santé et, de ce fait, notre capacité à répondre à ces défis est souvent entravée par les systèmes institutionnels mêmes sur lesquels nous nous appuyons pour la fourniture de services publics. En effet, les structures des systèmes de prestation de soins de santé ne correspondent pas nécessairement aux systèmes juridictionnels et administratifs existants des collectivités locales, et trouver des moyens de mettre à niveau les infrastructures et les technologies appropriées pour améliorer la prestation de soins de santé en ligne implique souvent de franchir les limites juridictionnelles des différentes collectivités locales. En d’autres termes, l’amélioration de la connectivité des ménages avec les prestataires de services de santé nécessite une coordination au-delà des frontières institutionnelles, ce qui peut ralentir considérablement la mise à disposition de ces technologies et l’adoption par les ménages de ces nouveaux services de santé en ligne.

S’il existe des dispositions institutionnelles locales et régionales bien conçues dans lesquelles les juridictions et les pouvoirs liés à la fourniture d’infrastructures de communication s’alignent sur les institutions chargées de la conception et de la planification des services de soins de santé, la restructuration de ces services de soins de santé ne doit pas nécessairement désavantager des secteurs particuliers de l’économie locale. Toutefois, il arrive souvent que ces dispositions institutionnelles ne soient pas alignées et que des accords distincts et non coordonnés soient conclus entre les collectivités locales et les fournisseurs de technologie. Les collectivités locales plus petites et économiquement plus faibles auront tendance à être fortement désavantagées par ces accords en raison de leur plus faible pouvoir de négociation, et ces faiblesses auront tendance à amplifier les effets globaux de la centralisation spatiale croissante des installations de soins de santé. Il est donc essentiel de concevoir des organes de gouvernance infranationaux sur mesure37 , capables de mieux aligner ces différents intérêts et de faciliter la prise de décision coordonnée entre les juridictions locales. Dans de nombreux pays, les retombées de la pandémie et l’accélération des changements dans la fourniture et l’accessibilité des services de santé en ligne et à distance accéléreront la nécessité de créer des institutions infranationales à vocation transfrontalière, dont la forme précise dépendra des défis associés aux dispositions institutionnelles existantes.

Referencias

Para ir más allá