« Regarde les éoliennes… »

Difficultés mais nécessité d’une politique publique nationale du paysage

Jean–Pierre THIBAULT, 2013

Collection Passerelle

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Des rubans de bitume, hier, aux grands moulins blancs d’aujourd’hui

Le « paysage du pétrole» est incarné par les autoroutes, ces doubles lignes de bitume qui se surimposent aux structures paysagères existantes dont elles brisent la logique visuelle et la fonctionnalité écologique avec une hautaine indifférence. Ce n’est qu’au seuil des années 1990 que l’action opiniâtre des « deux L » (Christian Leyrit, Directeur des Routes et Bernard Lassus, son paysagiste–conseil) réussira à donner à ces objets purement fonctionnels la valeur et l’évidence de nouvelles structures paysagères composant avec le relief ou révélant des structures anciennes disparues : l’« autoroute des Titans » entre Nantua et Bellegarde, les carrières de Crazanne remises à jour entre Saintes et Rochefort sont autant d’exemples d’un paysage du pétrole qui finissait par « faire paysage ».

Les moteurs thermiques sont mis à l’arrêt quand leurs possesseurs dorment, travaillent ou consomment. Le paysage du pétrole, ce sont donc aussi les « zones » d’habitation, d’activités ou de commerce, et de nouvelles silhouettes urbaines comme celle de Reims où la ZUP (Zone à urbaniser en priorité) a supplanté la cathédrale dans le premier regard que l’on a désormais sur la cité. Ce sont aussi ces interminables collections de hangars que l’on baptise « entrées de ville », ce sont enfin ces lotissements dont les formes hésitent entre la coquille de l’escargot et la raquette du tennisman… Dans ces derniers cas, nulle politique de qualité paysagère n’est venue enrayer la banalisation de ces espaces aux formes standardisées, ignorants des cultures locales ou même des climats. Aujourd’hui, les jolis pavillons peinent à maintenir l’apparence d’une réussite sociale et les eldorados commerciaux commencent à prendre l’eau. Ainsi se compose ce que le magazine Télérama appelait dernièrement la «

France moche¹ », qui est aussi, soyons en conscients, celle des pauvres.

Pour résumer, il semble donc que, par bien de ses aspects, l’apport du « paysage du pétrole »à la stratification qualitative de nos espaces aura été fait de déstructurations et de nivellements culturels plutôt que de contributions convaincantes à la qualité du cadre de vie de nos concitoyens.

Peut–on espérer du paysage de l’après–pétrole qu’il ne procède plus par substitution ignorante d’une forme à une autre, mais par l’ajout d’une pierre originale à un édifice collectif de qualité ? Cette approche que l’on est tenté de dénommer « douce » est–elle présente dans les premiers signes et symboles paysagers de cet après–pétrole ?

Face à ces nouveaux défis, l’analyse paysagère réagit avec retard : les premières appréciations sur les fermes éoliennes ou photovoltaïques présentent des exemples malencontreux à partir desquels définir les éléments descriptifs de ce qu’il faut éviter. La notion de « saturation visuelle » rend compte de la densité excessive d’implantations qu’ont pu subir certaines unités paysagères dont la faible capacité de défense² n’a pas su mettre un frein à des initiatives mal coordonnées. La notion de « concurrence visuelle », quant à elle, traduit le quasi–effacement d’une structure paysagère de qualité au profit d’un ensemble de mâts éoliens : l’alignement des façades et du clocher en briques rouges d’Avignonet–Lauragais est désormais surligné d’une série de grands moulins dont la cinétique efface la perception de l’ensemble bâti préexistant. Exception faite des premières doctrines et chartes locales qui tentent de réfléchir à une logique d’implantation, il n’existe pas encore de corpus complet définissant les conditions d’une véritable contribution paysagère de ces nouveaux symboles de la nécessaire transition énergétique.

L’après–pétrole, dira–t–on, c’est aussi la réinvention de modes de transports ou d’habiter moins émetteurs en carbone : les lignes ferroviaires nouvelles bénéficieront à cet égard, on peut le souhaiter, de l’acquis apporté par le dessin ambitieux des autoroutes évoquées plus haut. En ce qui concerne les « écoquar les « écoquartiers », il serait souhaitable que le référentiel national du Ministère de l’Ecologie fasse une place importante à la nécessaire qualité paysagère : la mixité sociale, les corridors écologiques et la sobriété énergétique ne suffisent pas à constituer un bien–vivre, alors qu’un travail sur la morphologie du quartier ainsi que sur l’implantation et la forme des espaces de desserte peut donner à chaque habitant des repères de qualité qui donnent sens au lieu où il habite.

Instituer des paysages, créer au lieu de regretter

Nous venons de décrire la manière dont le paysage peut « réagir » aux transformations induites. Le paysage serait–il alors, au sens propre, une réalité d’ordre réactive, voire « réactionnaire », le beau paysage étant forcément celui d’hier ? Tous les exemples cités plus haut procèdent d’une posture défensive. La notion de paysage est souvent convoquée par des riverains quand ils s’élèvent contre la perspective d’une transformation de leur espace. On observe rarement l’attitude qui envisagerait de traiter un nouvel équipement, une route ou une voie ferrée, non pas comme une incongruité à camoufler, mais comme un élément de composition à part entière du paysage. La référence au paysage devrait permettre d’imaginer et pas seulement de protester, de créer et pas seulement de regretter.Il est vrai cependant que les travaux d’aménagement de l’espace qui ont transformé les paysages dans le dernier demi–siècle ont été marquées par un véritable déficit de conception : face aux remembrements, aux zones d’activité, aux ZUP comme aux systèmes de production des énergies renouvelables, le paysage a souvent été une arme de défense et rarement une revendication de progrès. Or l’enjeu actuel d’une politique paysagère est bien de créer des formes spatiales ambitieuses pour demain et agréables à vivre dès aujourd’hui, qui sachent donner forme à la préservation durable du vivant dans un monde aux ressources limitées. S’en tenir au défensif, c’est s’interdire de savoir utilement contribuer au monde de demain. S’enfermer dans la nostalgie, c’est proclamer son impuissance à relever des défis décisifs pour l’avenir de l’Humanité. Pourquoi, alors, tarde–t–on tellement à franchir ce tournant ? Pourquoi, dans nos textes de Droit, associe–t–on systématiquement le substantif « paysage » et le verbe « préserver³ » ?

Les raisons pour lesquelles il est difficile de définir actuellement une politique publique du paysage peuvent se résumer à trois idées fondamentales : le paysage est une valeur de synthèse, or nos sociétés fonctionnent selon des principes de spécialisation verticale. Le paysage s’apprécie dans l’expérience sensible : dans nos sociétés, ce qui est sérieux doit être quantifiable. Le paysage est enfin une valeur collective, l’expression d’un projet conçu par une communauté humaine⁴ : nous vivons à l’heure de la compétition et de l’individualisme. Tous les efforts pour définir une politique paysagère globale se heurtent donc aux vents contraires de l’air du temps.Ultime paradoxe, l’esprit défensif selon lequel se sont exprimées bon nombre de revendications paysagères vient se mettre en obstacle quand il s’agit d’élaborer la définition d’ensemble d’une politique publique : comment pouvoir instituer une discipline aussi fondamentalement conservatrice en référence de principe pour des gouvernements qui se définissent, selon les cas, comme porteurs de « la réforme » ou « du progrès » ? Un quadruple handicap obère donc la pensée du paysage et se dresse en obstacle, dans l’esprit des décideurs, quand il s’agit de chercher à faire émerger une politique paysagère publique.

Les vents dominants de notre air du temps sont–ils tous contraires au Paysage ? Parmi ces vents qui font tourner nos belles éoliennes souffle aussi, et sans désemparer depuis deux décennies, la grande bourrasque du développement durable. Ce concept met en avant la nécessité d’une transversalité des politiques, leur interconnexion géographique et fonctionnelle (le fameux « effet papillon ») ainsi que la coopération collective indispensable à la survie de l’espèce humaine (gérer une planète finie en impliquant tous ses habitants). Elle met aussi l’accent – ce qui a fait son succès public – sur la solidarité entre les générations et le lien entre le bien–vivre d’aujourd’hui et la nécessaire économie des ressources planétaires pour demain. On peut traduire : il est urgent d’inventer un cadre de vie pour les Hommes d’aujourd’hui, qui soit porté par des valeurs collectives et qui représente la synthèse entre les aspirations contradictoires de nos contemporains. Traduisons encore : le paysage intègre les dimensions culturelle et sociale de l’Environnement soit, respectivement, les créations de l’Homme sur le territoire et le droit à un cadre de vie de qualité. Le paysage est aussi un pont entre les exigences des temps futurs en matière d’économies des ressources, de l’énergie et de l’espace, et la dimension du bien–être présent, dans un espace quotidien qui fasse sens et repère.

Le paysage, symbole et illustration des politiques de développement durable

Soulignons, à cet égard, l’intérêt d’inscrire cette potentielle politique publique du paysage dans le cadre et les missions du ministère en charge du développement durable, ministère que son renforcement récent a défini comme celui de la « synthèse territoriale » entre aménageurs et protecteurs. Afin de remplir ses missions dans les meilleures conditions, pourquoi ce ministère en charge du développement durable ne mettrait–il pas le paysage au coeur de son identité et de son projet, en cessant de réduire ce dernier au statut de « volet », ornement des politiques réputées sérieuses qui sectorisent et tronçonnent les nécessaires projets communs ?

Toute politique publique doit savoir proposer la cohérence de plusieurs instruments complémentaires afin de les faire jouer ensemble : disposer d’une connaissance suffisante du sujet, former des professionnels qualifiés dans la matière à traiter, disposer d’agents publics aptes à mettre en œuvre et/ou à contrôler l’exécution de ces politiques, et bien sûr mettre en place un mixte judicieux de normes de droit, d’incitations fiscales et/ou d’interventions financières. S’agissant du paysage, il faut réussir à faire tenir ensemble les deux registres fondateurs d’une politique de qualité de l’espace : d’une part les territoires mémoriels de référence, autrement dit le patrimoine, qui donne les standards hérités ou le code culturel qui a configuré le territoire dans son passé, et d’autre part, les territoires « du quotidien » qu’il importe de savoir construire ou (re)qualifier de façon inventive en intégrant les évolutions qu’ils connaissent ou les pressions qu’ils subissent⁵.

La connaissance des paysages français a fait de très importants progrès sur le plan méthodologique depuis vingt ans. L’instrument de ce progrès a été la méthode des Atlas de paysages⁶ promue par le ministère, souvent relayée sur le terrain par les collectivités locales. La définition des « unités paysagères », des « structures paysagères » et des « éléments de paysage » constitue aujourd’hui un socle de connaissances et d’outils fonctionnels qui forment un référentiel commun, il devra encore être diffusé ou mobilisé afin que les Atlas couvrent l’ensemble du territoire. La formation des professionnels du paysage, c’est à dire de concepteurs et d’analystes compétents aux multiples échelles de cette discipline, a connu un développement et des progrès considérables : Versailles, Bordeaux, Lille, Blois et Marseille composent désormais un réseau d’écoles d’enseignement supérieur de paysage dont l’homogénéité reste à améliorer, mais qui a élaboré ses cursus en cohérence avec les normes internationales définies par l’IFLA⁷. Paradoxalement, le ministère en charge du paysage n’exerce aucune forme de tutelle ni de contrôle sur ces établissements de formation et de recherche, il y a là, de toute évidence, une anomalie à corriger. L’organisation d’une filière de paysage cohérente dans les deux fonctions publiques en charge des territoires, la fonction publique d’Etat et la Territoriale, est un autre élément–clé de la réussite d’une telle politique, qui exigera les compétences techniques propres à la mettre en place, à la suivre et à la contrôler. Dans un domaine qui touche à la vie quotidienne des citoyens, acteurs nécessaires de la qualité de leur cadre de vie, les collectivités locales jouent dès à présent un rôle majeur. Du côté de l’Etat, un recensement des compétences et des recrutements spécifiques ont commencé à s’opérer, mais il reste à offrir aux agents dont le paysage est (ou est devenu) la spécialité, des carrières en rapport avec la place cruciale qui doit lui revenir⁸. Du côté de la fonction publique territoriale, tout reste également à accomplir pour recenser les compétences, identifier les formations et promouvoir des opportunités de carrière à toutes les échelles concernées. Examinons à présent les éléments proprement dits d’une politique publique du paysage. Elle serait d’abord fondée sur un regard nouveau en matière de politique patrimoniale, afin de dépasser la posture défensive qui, on l’a dit, constitue un obstacle notable à la mise au jour d’une politique paysagère digne de ce nom en France. L’excellent intitulé des « lieux de beauté et de mémoire » inventé en 2006⁹ pour commémorer le centenaire de la première grande Loi française sur les paysages doit être manié avec prudence car la beauté socialement reconnue et consacrée ne saurait se réduire à la seule mémoire. La Loi sur les sites n’est pas vouée au seul « arrêt sur image » mais est apte à gérer des expériences vivantes : sa plasticité lui en donne la possibilité avec des autorisations au cas par cas, d’ailleurs accordées dans neuf cas sur dix. Cette loi qui sait gérer l’émergence d’un projet nouveau sur un territoire et le conduire en bonne harmonie avec l’existant n’est, en revanche, pas armée pour s’occuper de l’abandon d’un espace par ses gestionnaires de droit commun, notamment les agriculteurs et les forestiers¹⁰.

Il faudrait donc imaginer des dispositifs permettant l’allègement procédural (déconcentration des autorisations) et la corrélation de la protection avec une exonération fiscale vraiment incitative et/ou l’allocation de primes spécifiques. Pour que l’exigence de qualité trouve également sa place dans la quotidienneté de la vie publique, il faut donner une place centrale au paysage dans l’aménagement de droit commun et, en particulier, mettre fin à la politique du « volet » qui consiste, dans les documents de planification, à considérer le paysage comme « un des enjeux » à prendre en compte au même titre que le logement, les risques, les déplacements ou l’eau. La multiplicité de ces « prises en compte » et le caractère non quantifiable du paysage tendent immanquablement à reléguer en toute fin de liste – et à la simple vertu décorative – l’exigence de cohérence de l’espace et de qualité des aménagements. Il est urgent d’abolir cette relégation et de poser le paysage commefondateur du projet de territoire. Discipline de synthèse, apte à mobiliser l’expertise savante aussi bien que l’appréciation citoyenne et à favoriser le débat comme les échanges de compétences, le paysage a vocation à devenir la pierre angulaire des projets ; il suffirait pour cela d’une très courte modification du Code de l’Urbanisme. Plus complexe serait sans doute la prise en charge juridique des structures ou des éléments paysagers eux–mêmes. On peut en effet remarquer que le Code de l’Urbanisme dispose d’une boîte à outils extrêmement complexe pour décrire le bâti: hauteurs des immeubles, distance aux limites parcellaires, aspects extérieurs, etc., tandis que l’espace non–bâti se résume à une catégorisation binaire : « espace construit » ou « non construit», à l’intérieur duquel on distingue « espace boisé » ou « non boisé ». Un affinement du Code pourrait donc utilement être mis à l’étude pour que ce dernier puisse aider le planificateur local à préciser certaines caratéristiques précises de l’espace non bâti, constitutives des structures paysagères existantes ou souhaitées par les acteurs locaux (prairies, marais, bocages, etc.). La politique publique du paysage devra ainsi constituer un alliage de normes juridiques et d’incitations financières, d’animations locales et de débats menés par des spécialistes publics ou privés. Le tout devra évidemment être fondé sur une connaissance systématisée de la matière et sur une évaluation régulière des progrès accomplis, cette évaluation résultant au moins autant de concertations nationales et locales que de tableaux d’indicateurs.

Paysages pour une société durable…

L’ère de l’après–pétrole verra–t–elle l’avènement d’une politique paysagère publique dépassant le caractère défensif et conservateur qui a jusqu’ici caractérisé les interventions citoyennes ou collectives dans ce domaine, afin de promouvoir un espace de vie durable pour les hommes de demain ? Les premiers symboles de cet âge prometteur ont suscité de préoccupantes préventions, la référence au paysage ayant été le principal argument pour venir contester les nouveaux éléments de paysage post–pétroliers, il est vrai plus souvent fruits d’aubaines marchandes que de projets collectifs locaux. Le défi à relever est donc d’importance: la société du durable, de l’économie des ressources, de la coopération et des solidarités locales et planétaires sera–t–elle capable de se doter d’un projet paysager d’ensemble, localement déclinable et correspondant aux valeurs ainsi émergentes ? Dans le même temps, et en rétroaction, ce projet sera–t–il capable de porter ces valeurs, de faciliter leur compréhension et leur prise en charge par tous, par l’approche sensible et culturelle de l’écologie, par l’exaltation de la diversité des sociétés humaines dont la notion de paysage est évidemment inséparable ?

Ces pages n’ont d’autre ambition que d’avoir posé quelques jalons sur les voies que le paysage peut ainsi tracer à l’usage des décideurs publics.