Développement durable et gouvernance urbaine

Synthèse bibliographique

Catherine PIEKAREC, Léo DRAPIER, 2010

Si le paradigme néolibéral a tendance à s’imposer au point de devenir hégémonique, il est fortement discuté dans le champ académique. Des chercheurs étudient l’intégration, à tous les niveaux de la prise de décision politique, des volets économique, écologique et social du paradigme de développement durable. Généralement, quand une politique urbaine de développement durable est mise en place, on ne voit s’élever que de faibles critiques à son encontre, tant l’équivalence entre « développement durable » et « intérêt général » a été acceptée par l’ensemble des acteurs de la ville (Lomborg, in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 74). Afin de déjouer le piège normatif que pose le concept de « développement durable » sous couvert de neutralité, il s’agira de mobiliser les travaux de divers auteurs produisant des analyses sur ce sujet pour répondre à la question :

En quoi le développement durable est-il emblématique de l’émergence de nouvelles théories et pratiques de la gouvernance urbaine ?

On se penchera dans un premier temps sur les approches intellectuelles identifiant la domination du développement économique conforme à la conception néolibérale de poursuite de la croissance sur les autres volets. Puis on étudiera les approches théoriques et pratiques de la contestation de cette réalité.

I. L’intégration dans la théorie néolibérale du discours sur le développement durable

Il existe une prépondérance dans le milieu académique et scientifique de la thèse, accessible et donc « attirante » selon James Meadowcroft (in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 267), qui postule la compatibilité entre libéralisme et développement durable, et ne remet pas en cause les fondements du système économique capitaliste global. Pour un auteur comme Marcel Wissenburg, il existe en effet des limites à la dynamique actuelle d’expansion économique, mais elles ne reposent pas sur une faillibilité du libéralisme en tant que concept politique qui fonde la démocratie libérale. Ce modèle politique ne doit pas nécessairement aboutir à un marché entièrement libre, abandonné de l’intervention de l’État par un choix de « laissez-faire » (in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 180). Par exemple, la théorie de la propriété privée selon John Locke peut être réactualisée dans la mise en place de droits de propriété privée et de mécanismes d’obligations mutuelles pour la protection et l’utilisation « raisonnée » des ressources naturelles. Reprenant Terry L.Anderson et Donald T.Leal, Wissenburg justifie la conversion de l’environnement aux normes de la propriété privée selon un mécanisme d’échange de droits. Comme le résume Robert E. Goodin (in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 238), selon la même perspective : « clean air and water, fisheries, the ozone layer, the climate are everyone’s business – and no one’s ».

Cette vision est supportée par le Natural Capitalism, courant de réflexions et de propositions qui se fonde sur l’ambition de l’entrée dans une nouvelle ère industrielle valorisant le capital naturel, comme source d’une croissance économique soutenue et respectueuse, voire régénératrice de l’environnement. Les Natural Capitalists prônent avant tout la mutation des structures et des modes de production selon une dynamique créée par le progrès technique et qui doit être étendue par une action de lobbying.

II. L’Entrepreneurialisation et l’appropriation homogène des pratiques de développement urbain durable

De la même façon que s’est infléchie la manière de produire des politiques publiques en accord avec les pratiques issues du New Public Management, les politiques de développement urbain durable se sont rapidement focalisées sur un objectif de développement économique et de compétitivité. Ces politiques ont été un moyen d’attirer des investissements et du capital privé dans des zones urbaines souvent en difficulté et dont les prix (foncier, immobilier, coût de la vie) étaient bas. Béal (2009 : 57) souligne que si les investisseurs du secteur privé sont généralement réticents à apporter des capitaux dans des quartiers défavorisés pour des réalisations sociales ou visant l’amélioration des conditions de vie des habitants, il en va autrement des investissements portant sur l’environnement. Améliorer les caractéristiques écologiques d’un quartier permet de changer l’image de celui-ci et de stimuler le marché immobilier en attirant des populations plus fortunées. La ville durable véhicule une image de compétitivité ; il y a, progressivement, une équivalence entre les termes développement durable, performance, futur, modernité (Béal 2009 : 59). Le développement durable agit alors, dans le domaine de l’entrepreneuriat urbain, comme arme stratégique des villes. Ce mécanisme s’accompagne d’une transition paradigmatique des politiques urbaines, puisque s’opère un décalage des politiques de la demande, qui consistaient à répondre aux besoins des habitants, à des politiques de l’offre. Le quartier doit attirer des populations à haut revenus, représentants de l’économie de la connaissance, plus productives et consommatrices.

Les gouvernements locaux se sont généralement appropriés de façon homogène les principes du développement urbain durable au travers des Agenda 21 locaux. Ceux-ci ont été, selon Meadowcroft, une composante fondamentale de la mise au service de l’hégémonie néolibérale du développement durable : les Local Agenda 21 Initiatives élaborées dans divers pays suite à la signature au Sommet de Rio en 1992 de l’Agenda 21 ont contribué à effacer la ligne de fracture préalablement identifiée entre croissance et environnement. Les principes ayant le plus souvent dominé leur rédaction par les gouvernements locaux ont été, l’intégration des acteurs de l’économie et de la défense de l’environnement dans le processus de prise de décision politique, l’accroissement de la participation de la société au « management environnemental » à l’échelle communale, et l’internationalisation du volet environnemental de l’élaboration des politiques publiques de développement durable (in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 274). Le résultat de cette « homogénéisation », caractérisée par Carruthers (in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 292) a été une tendance à une pratique sélective des politiques publiques, recherchant la compatibilité avec une bonne « intendance environnementale ». Cette tendance s’est manifestée par l’utilisation massive d’indicateurs de mesure des politiques urbaines de développement durable.

Une partie importante des auteurs qui parlent du développement durable ont défini ce concept en termes très techniques en utilisant des indicateurs, ce qui permet certes une forte opérabilité des pratiques de développement durable mais ferme par autorité toute discussion sur les moyens employés pour y parvenir. Paterson et Saha proposent un aperçu éclairant de cette vision étroite du développement durable qui reste aveugle aux questions de pouvoir, de redistribution et ne peut que constater ses limites en termes de justice sociale. Pour ces auteurs, le développement durable doit être conçu selon une approche pragmatique (Paterson & Saha, 2008 : 22), selon des critères techniques qui servent d’indicateurs de la « durabilité » d’une ville. Les recherches n’ayant que peu d’opérabilité et ne visant pas à rendre le développement durable effectif à l’échelle locale ne sont pas pertinentes. Le développement durable doit se techniciser et cesser de poser des questions : « If sustainable development is to become more than a buzzword, not only does it have to be accepted as a meaningful discourse by local government officials, but it also has to be translated into action in the city’s operations » (Paterson & Saha 2008 : 26). Ainsi est légitimé un discours à travers une série d’indicateurs (36 mesures dûment répertoriées dans le cas de Paterson et Saha) qui occultent la notion de justice sociale au profit de la protection de l’environnement et de l’activité économique.

Ce déséquilibre est rendu « acceptable » à travers le discours normatif sur la définition même de développement durable. Ainsi, au terme d’une enquête dans 209 villes américaines, il apparaissait très clairement que les préoccupations sociales étaient tout à fait secondaires au regard des critères économiques et environnementaux.

III. L’analyse par les chercheurs des effets de la mondialisation sous prétexte de développement durable

Certains auteurs avancent des pistes de réflexion critiques des fondements du développement durable. En rejet d’une écologie « modernisatrice » qui se contenterait de corriger les imperfections du système productif pour en minimiser les impacts locaux, certaines thèses se posent en faveur d’une sortie du capitalisme pure et simple. L’ « éco-socialisme radical » en est une expression théorique intéressante, selon laquelle le capitalisme dans ses principes-mêmes (l’accumulation du capital dans une perspective de croissance) est « compulsivement » destiné à accroître « l’exploitation, la compétition brutale, le profit et l’avidité » (Sarkar, 1999 : 5). Au niveau écologique, le système est particulièrement incompatible avec une protection des ressources : la logique invoquée est celle qu’une économie « durable » ne devrait s’appuyer presque qu’exclusivement sur des ressources renouvelables ou hautement recyclables quand elles sont présentes dans l’environnement, et respecter leur rythme de régénération. En termes sociaux, la domination d’une société par une autre est rendue inévitable par le système d’économie de marché mondialisé. Ses manifestations sont visibles et profondément ancrées dans les sociétés locales, en raison de la mobilité du capital qui tend à externaliser et contenir les coûts négatifs de la production aux zones du monde et des États qui abritent les populations marginalisées de l’activité économique et politique (Carruthers, in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 295).

Les propositions de Sarkar sont de type « révolutionnaire », et ne sont satisfaites ni de l’« éco-socialisme », ni de l’ « éco-marxisme » en raison de leur incapacité à déterminer la valeur intrinsèque à attribuer aux ressources naturelles (O’Connor, in Sarkar, 1999 : 199). Une société industrielle serait incompatible avec l’écologie : l’éco-socialisme radical est un modèle de long terme, à associer à des politiques et pratiques de transition qui devront pousser l’économie à résoudre le problème du chômage en ne concentrant que des activités riches en main d’œuvre. Dans tous les domaines, tels que la construction et l’aménagement du territoire, sont préconisées des mesures « écologiquement et socialement bénignes » de réduction radicale du recours aux technologies. En règle générale, la planification de la production et de l’utilisation des terres est perçue comme ultime solution à la renonciation à l’économie intensive en capital et en ressources (Sarkar, 1999 : 215) pour aboutir à une production économique, à une croissance démographique et à un changement social strictement contrôlés – dont on mesure les fondements idéologiques, et les conflits majeurs pouvant en découler.

IV. De l’échelle globale à l’échelle locale : les mouvements sociaux urbains globalisés comme approche ascendante de la gouvernance locale en faveur d’une vision intégrée et authentique du développement durable

Le modèle de développement durable dominant, véritable buzzword auquel font référence les grands forums gouvernementaux de discussion sur le développement durable, cache donc selon Carruthers un « agenda politique aussi destructeur, menaçant pour les droits et le niveau de vie des individus, que le « vieil » agenda de développement » (in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 292). Il est extrêmement incomplet sur les questions d’équité, de pauvreté et d’exposition aux externalités écologiques de la production mondiale – comme la surexposition à la pollution de l’air, l’inégal accès aux ressources en eau potable en milieu rural comme urbain dans le cas des pays en développement. De plus, la mobilité accélérée des personnes et du capital semble tendre vers une harmonisation par le bas des standards de qualité de l’environnement, de protection de la main-d’œuvre et de santé (ibid. in Dryzek et Schlosberg, 2005 : 293). Dans le même sens, Saskia Sassen observe la mutation des grandes villes en pôles mondiaux concentrant massivement les informations, les technologies et les infrastructures, supportant le fonctionnement en réseau efficace d’acteurs économiques et politiques de la mondialisation, par un processus d’« économies d’agglomération » qui, cependant, ne sont pas lisibles de façon intelligible dans l’environnement urbain et régional des villes globales. Les grilles d’affaires et les nœuds laissent les catégories inférieures de la hiérarchie économique spatialement marginalisées. La concentration des activités stratégiques et des ressources va de pair avec une polarisation croissante entre personnes intégrées aux activités de la ville globale et personnes défavorisées – souvent migrantes (Sassen, 2004 : 21). Köhler et Wissen indiquent la difficulté que ces situations constituent pour l’élaboration de politiques publiques urbaines satisfaisantes : si les villes mondialisées sont des acteurs de la restructuration néolibérale impulsée par la mondialisation, pour une partie importante des populations elles sont le lieu de la manifestation de ses désagréments et de l’incompatibilité du modèle dominant aux réalités économiques, sociales, culturelles et environnementales locales. Ces villes sont le lieu où sont ancrés des pratiques alternatives et des combats posant des problèmes locaux, mais plus ou moins consciemment dirigés à l’encontre d’un projet économique dominant (Köhler et Wissen, 2003 : 942). Les protestations « glocalisées » sont reprises par Carruthers dans le cas particulier de la conduite de projets considérés comme hégémoniques sous couvert de développement durable. L’articulation des échelles y est complexe : l’intérêt général que semble incarner ce concept vague est contesté au sein de villes par des mouvements revendiquant un développement durable « réellement existant », défendant par exemple un certain ancrage avec l’environnement de la population locale.

Dans les villes occidentales, les mouvements sociaux qui s’expriment sur le développement durable au niveau local se trouvent dans une position ambivalente. D’un côté, le changement de référentiel idéologique entre les années 1970 et 1980 leur a offert une certaine marge de manœuvre qu’ils ne possédaient pas avant. Dans l’ensemble des sociétés occidentales s’est opéré un mouvement progressif de décentralisation qui a accompagné le renforcement des thèses libérales. Si l’adage « small is beautiful » a justifié des mesures économiques et des changements organisationnels des acteurs publics comme privés, il a également inspiré dans une déclinaison différente un nombre conséquent de mouvement sociaux soucieux de l’environnement qui se sont exprimés de façon privilégiée dans un cadre local ou urbain (Betsill & Bulkeley 2003 : 72). Il a en particulier nourri la remise en cause de la capacité de l’État à se saisir des problèmes environnementaux. Cette incapacité justifie l’émergence de revendications locales. La préoccupation locale a été particulièrement bien comprise par le mouvement de l’environmental justice qui est né aux États-Unis au cours des années 1980. Le principe directeur de ce mouvement est la reconnaissance dans un contexte urbain d’une distribution inégale des risques environnementaux au sein de la population (Cutter 1995 : 112). Or cette distribution inégale est basée sur des critères socio-économiques ou raciaux dans le cas des États-Unis, elle est donc de surcroît injuste. Le champ de la justice environnementale cherche alors à préserver l’environnement des populations défavorisées et à fournir un soutien technique pour l’assignation en justice des pollueurs. Cette forme de préoccupation environnementale a permis d’intégrer des groupes qui étaient jusque-là marginalisés et souvent victimes directes de dégradations environnementales dues à des contaminations industrielles ou à des projets de développement économique (Cutter 1995 : 118). La population se voit alors donner par le biais du droit un moyen de remettre en cause le modèle de développement économique à l’échelle urbaine.

Si la société civile est parvenue à parler du développement durable depuis les années 1970, il s’est avéré qu’elle a eu à affronter des obstacles lorsqu’il s’est agi de défendre un développement différent du modèle dominant (Downs et al. 2003 : 71). Les mouvements sociaux ont été concurrencés par les gouvernements centraux et locaux alors qu’augmentait l’ampleur des politiques publiques dédiées au développement durable. Par sa consensualité, le concept de développement durable a un effet fédérateur qui étouffe les dissensions. L’exemple de Londres tend à montrer que les municipalités, les agences de développement et les groupes de citoyens avaient souvent des intérêts convergents (Downs et al. 2003 : 74). Le développement durable se propose de réduire la pollution, d’améliorer la qualité de vie, de sauver la planète et éventuellement l’humanité dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. Dès lors, faire la ville durable, c’est faire le bien et s’opposer à un tel projet est difficile.

De surcroît les mouvement sociaux se voient souvent court-circuités par des mécanismes institutionnels. Afin de gagner en efficacité et mieux porter leurs revendications, ces groupes intègrent les rouages institutionnels pour toucher directement les acteurs de la gouvernance. Cette intégration s’accompagne d’une modération du discours afin de pouvoir établir une discussion avec les élus et se solde par une compromission des objectifs initiaux du mouvement (Downs et al, 2003 : 79). Cette tendance est renforcée par la professionnalisation à laquelle sont soumis les groupes sociaux. Afin de se rendre le plus audible possible, ils adoptent une organisation semblable à celle d’une administration, mobilisent une structure rationalisée, doivent développer une stratégie de communication. Par ce fait, ils se coupent de la base du mouvement. Dans un troisième temps, la technicité évoquée précédemment qui entoure la fabrication de politiques publiques de développement durable joue un rôle discriminant, dressant une barrière entre le professionnel et le profane (Downs et al 2003 : 86). Ainsi sont écartés des acteurs définis comme légitimes, les mouvements sociaux contestataires, et dans une certaine mesure, la contribution de la société civile aux politiques de développement urbain durable est rendue anecdotique.

Cette synthèse bibliographique a mis à jour l’état des discussions autour du développement durable dans la théorie et pratique de la gouvernance urbaine. Le concept de développement durable s’est construit alors même que s’opérait le changement de référentiel vers des sociétés plus libérales. Sa traduction dans les politiques urbaines a été fortement marquée par une dynamique de standardisation encourageant le développement économique et la protection de l’environnement. Les villes des pays en développement comme dans les pays occidentaux sont le terrain d’actions descendantes qui ne laissent que peu de place aux mouvements sociaux. Ces réalités sont critiquées dans le champ académique par une remise en cause du lien entre développement durable et libéralisme économique.

Sources

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