L’inaccessibilité croissante des quartiers historiques de Budapest

Gentrification et politiques urbaines libérales

Krisztina Keresztély, 2008

Collection Passerelle

Budapest après la transition

Le cas de Budapest en est l’illustration. La capitale de la Hongrie compte actuellement 1,7 millions d’habitants. Elle est non seulement l’hyper-centre du pays (la deuxième plus grande ville, Debrecen, ne compte que 200 000 habitants), mais aussi la septième plus grande métropole de l’Europe. Après la transition politique, la ville a subi une transformation profonde de ses structures urbaines et socio-économiques : de nouveaux pôles de développement sont apparus dans le centre-ville, dans les quartiers plus éloignés et dans les communes limitrophes, en raison des flux d’investissements internationaux : construction d’hypermarchés et de supermarchés, de centres commerciaux et de bureaux, ainsi que de logements de haut standing et finalement d’hôtels. La société s’est trouvée également bouleversée avec l’apparition d’une nouvelle élite économique et avec la chute radicale du statut d’une grande partie de la société urbaine.

Suite à la saturation du centre d’affaires (Ve arrondissement) à partir des années 2000, l’évolution du marché immobilier s’est orientée vers les quartiers centraux historiques de Budapest, limitrophes de ce dernier. Jusqu’au début des années 2000, ces quartiers étaient restés hors des grandes transformations urbaines. Construits lors de la grande vague d’urbanisation de Budapest à la fin du XIXème siècle, les bâtiments de trois à quatre étages de ces arrondissements n’avaient pratiquement jamais été réhabilités. Quartiers de la petite et de la moyenne bourgeoisie jusqu’à la deuxième guerre mondiale, ils avaient été stigmatisés pendant la période socialiste. Les politiques urbaines de cette période les avaient laissés à l’abandon en faveur de la construction de nouveaux types d’habitat (dans des bâtiments préfabriqués). Les quartiers historiques sont ainsi devenus des quartiers dégradés, habités par une population défavorisée. Après la transition, ces arrondissements ont perdu une grande part de leur population ; et, faute d’habitants aisés, c’est ici que la part des logements publics sociaux est restée la plus élevée dans la ville. Le danger de la « ghettoïsation » fut évoqué par les sociologues et les urbanistes au début des années 1990, mais aucune politique urbaine n’est alors intervenue pour « sauver » ces quartiers.

Dans cette situation, l’intérêt des investisseurs pour le centre dégradé semblait pouvoir résoudre le problème et permettre d’éviter davantage de dégradation. Néanmoins, ce processus risque maintenant d’aboutir à un autre extrême : la gentrification de l’ensemble de ces quartiers, avec le départ de la population originaire et la disparition des fonctions et des services traditionnels. Actuellement, la question se pose au sein de plus en plus d’associations et d’autres types de forums de la société civile : les municipalités d’arrondissements de Budapest ont la responsabilité de l’urbanisme et de l’attribution des permis de construire. Si elles ont tendance à soutenir ces transformations, est-ce simplement du laissez-faire libéral ? Ou bien, dans certains cas, s’agit-il plutôt d’une volonté claire de nettoyer les quartiers centraux des groupes sociaux défavorisés, considérés comme étant les raisons principales de la délinquance et d’autres sortes de problèmes sociaux et urbains ?

Des structures démantelées comme cadre au renouvellement urbain

Le bouleversement fondamental du centre historique de Budapest est le résultat de dynamiques que l’on observe largement dans la capitale.

Depuis 1990, Budapest est caractérisée par un système administratif extrêmement morcelé. La ville est divisée en 23 arrondissements, chacun géré par une collectivité locale autonome, aux compétences identiques à celles des communes. De son côté, la municipalité centrale de Budapest a la responsabilité des tâches concernant l’ensemble de la ville, ou au moins, le territoire de plusieurs arrondissements. Les deux niveaux ne sont pas en relation hiérarchique¹. En termes d’urbanisme, les arrondissements ont obtenu des compétences majeures : l’attribution des permis de construire et la décision sur les Plans Locaux d’Urbanisme. La municipalité de Budapest peut énoncer des stratégies générales, des règles d’urbanisme directives, mais celles-ci ne sont pas nécessairement prises en considération par les arrondissements.

Ce système morcelé domine de manière de plus en plus pesante la gestion de Budapest, conduisant presque à l’impossibilité de la mise en œuvre d’une politique urbaine intégrée et cohérente sur l’ensemble de la ville.

Le démantèlement des structures urbaines est également le résultat du processus de privatisation des logements qui s’est accéléré après la transition politique. La Hongrie, cas singulier parmi les pays post-socialistes, a refusé toute restitution aux personnes des biens immobiliers urbains (logements ou immeubles) et a opté pour la privatisation par vente aux locataires occupants. Ainsi la loi de 1993 sur le logement a rendu obligatoire à toutes les municipalités, de vendre, à un prix fixé, les logements publics aux occupants qui en exprimaient le souhait². La privatisation des logements a atteint son sommet en 1994 et s’est pratiquement arrêtée aujourd’hui, faute d’offre : actuellement plus de 90 % des logements de Budapest sont déjà en propriété privée.

Les compétences des pouvoirs publics en matière de renouvellement urbain et le rôle des capitaux privés

En disposant de 6 % du parc de logements, les municipalités d’arrondissements n’ont pratiquement pas les moyens de mener une politique du logement ni une politique de réhabilitation³. L’absence d’une politique publique du logement est renforcée par les politiques de l’État qui soutiennent uniquement la construction neuve par des bonifications d’intérêt des prêts visant à l’accession à la propriété.

A Budapest, le renouvellement urbain n’est donc formulé qu’à l’échelle de la municipalité centrale. Néanmoins, jusqu’au tout début des années 2000, la stratégie de la mairie de Budapest se limitait à la réhabilitation physique et ne comportait pas de volet social. Pour mettre en œuvre cette stratégie, la mairie de Budapest a créé un Fonds de Réhabilitation, qui est constitué, pour moitié, par une part des recettes de la vente de logements publics reversée par les arrondissements et pour une autre moitié par des fonds propres de la mairie centrale. Ainsi, une partie des revenus de la privatisation soutient, elle aussi, les processus de gentrification. De plus, le Fonds ne permet que des interventions très limitées en termes de renouvellement et il est aujourd’hui épuisé.

Le renouvellement urbain à Budapest dépend donc fortement de l’intervention des capitaux privés. L’intérêt accru porté par les investisseurs, depuis les années 2000, aux quartiers historiques a étendu les marges de manœuvre des municipalités des arrondissements concernés. Tout développement local des quartiers dégradés semblait alors dépendre de la capacité des municipalités concernées à créer des conditions attractives pour les compagnies immobilières (internationales et hongroises) intéressées par la rénovation urbaine. En dépit de plusieurs déclarations d’intention, la mairie de Budapest n’est pas intervenue, jusqu’à maintenant, dans les décisions prises au niveau des arrondissements⁴. Ce « laissez-faire » de la part de la mairie centrale rend le pouvoir local encore plus fort, ce qui s’inscrit dans le cadre de transactions douteuses et n’est pas exempt de corruption politique⁵.

Quelques expériences de renouvellement urbain

C’est le cas dans les VIe et VIIe arrondissements, où les processus de renouvellement urbain ont été lancés de manière « spontanée », avec un fort soutien des municipalités locales, à travers la vente de biens immobiliers (surtout des logements) municipaux à des compagnies privées et le déplacement d’habitants dans des quartiers plus lointains. Pour les nouvelles constructions, la réglementation locale est souvent modifiée, permettant une construction plus dense que celle du tissu historique. Les quartiers en question risquent de subir un changement profond de leur caractère, ce qui est en train de soulever la contestation de la part de plusieurs associations de la société civile⁶.

A côté des processus spontanés, certains quartiers de Budapest sont le lieu, depuis les années 1990, de programmes de renouvellement urbain introduits eux aussi par les municipalités des arrondissements concernés.

Le programme du centre Ferencváros est un cas classique et a fait longtemps office de modèle pour les programmes de renouvellement urbain de Budapest. Le projet a été lancé au début des années 1990 par la création d’une Société d’Economie Mixte avec la contribution de la mairie de l’arrondissement, de la Banque nationale hongroise et de la Caisse des dépôts et consignations de France. Entre 1991 et 2001, 44 bâtiments ont été réhabilités par la SEM, et 40 nouveaux ont été construits par des investisseurs privés. A partir de 2001, la part dominante du renouvellement est celle de la sphère privée : entre 2001 et 2004, 43 nouveaux bâtiments ont été construits et seulement 5 réhabilités. Le projet a atteint son objectif principal, visant à rendre attractif un quartier absolument dégradé : pendant les années 1990, chaque euro investi par la SEM a apporté 2 à 3 euros d’investissement privé. En 2003, cette corrélation est montée à 5-6.

Les habitants des bâtiments détruits ont été en partie relogés dans des logements municipaux plus lointains (se trouvant souvent dans un autre quartier, mais en principe, disposant de plus de confort), en partie indemnisés par une somme modeste. Dans les opérations de réhabilitation, les habitants ont obtenu la possibilité de reprendre leur ancien appartement réhabilité pour un loyer plus cher, avec le droit de le vendre au cours des cinq années suivant le relogement.

Un deuxième exemple est celui du projet de la Promenade Corvin située dans l’arrondissement limitrophe, le VIIIe. Ce projet conçu par l’opérateur de la municipalité de l’arrondissement (RÉV 8), s’étend sur 22 hectares et vise la démolition de 1100 logements et la réhabilitation de 1400 logements, en vue de la construction de 810 logements, de bureaux, d’un grand centre commercial et d’un centre scientifique. Le volet social du projet réside dans le fait de demander aux ménages délogés leurs préférences en matière de relogement et dans la négociation qui s’instaure à ce sujet entre l’opérateur et les ménages. Il n’existe cependant pas de suivi de ces négociations et les relogements ne se font pas toujours là où les gens le souhaiteraient, faute de la présence d’associations de défense des droits des locataires dans le quartier.

L’inaccessibilité croissante du centre-ville de Budapest

Il n’existe encore que peu d’études et de données sur les effets sociaux et urbains de ces programmes de renouvellement. Selon une étude sociologique (Kyra Tomay, 2007), on observe une augmentation des titulaires d’un diplôme âgés de 30 à 40 ans dans l’ensemble des quartiers centraux historiques de Budapest. Une étude sur les changements des prix des logements entre 1996 et 2004 montre qu’une hausse relativement importante des prix peut être déjà observée pendant cette période dans certains quartiers centraux et notamment, dans le centre de Ferencváros et dans le quartier de la Promenade Corvin (Krisztina Tóth, 2004).

Les exemples cités illustrent bien l’attitude et l’approche des municipalités vis-à-vis de la gentrification. Il existe une lacune claire d’approches alternatives. Néanmoins, jusqu’ici, il n’existe qu’un seul programme basé sur l’approche intégrée et la participation de la population locale, bien qu’elle soit quelque peu limitée : le renouvellement urbain social dans le Quartier Magdolna dans le VIIIe arrondissement. Ce projet a été conçu dans un quartier stigmatisé ne présentant pour l’instant aucun intérêt pour les investisseurs. L’objectif est donc d’en améliorer les conditions tout en y maintenant l’ancienne population, en faisant participer celle-ci aux travaux de renouvellement. Le projet est considéré comme fortement innovant dans le contexte actuel des politiques sociales et urbaines à Budapest. Il comporte néanmoins des lacunes : la majorité des éléments sociaux du programme n’est pas réalisée, le processus de participation des habitants à la réhabilitation des logements n’a pas été expliqué de façon claire aux locataires et il souffre d’un faible accompagnement.

Les processus décrits ci-dessus ne touchent encore que ponctuellement le tissu urbain du centre de Budapest, quoiqu’ils s’étendent à des territoires de plus en plus larges. L’inaccessibilité du centre-ville n’est tout de même pas encore un fait accompli : une politique urbaine intégrée portée par une véritable volonté pourrait encore contribuer à éviter le développement de ce phénomène, déjà si préoccupant pour les villes européennes.

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