La banalisation du livret A

La fin d’un système original de financement du logement social en France

Jean-Philippe GASPAROTTO, 2008

Collection Passerelle

Le 5 août 2008 était promulguée la Loi de modernisation de l’économie (LME), qui parmi de nombreuses autres dispositions, est venue modifier considérablement, au risque de le déstabiliser, le système séculaire de collecte, de centralisation et d’utilisation des fonds d’épargne populaire. Le statut de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), organisme public chargé de protéger et employer cette masse d’épargne, a également été révisé.

Avant d’évoquer le contenu de ces mutations et d’évaluer leurs conséquences, on peut rappeler ce qu’est le livret A et comment jusqu’alors il a contribué grandement au financement du logement social en France.

Qu’est-ce-que le Livret A ?

Créé en 1818, au sortir du désastre entraîné par les guerres napoléoniennes, le livret de caisse d’épargne (devenu livret A) avait pour vocation d’offrir aux « populations laborieuses » la possibilité de se constituer une épargne de prévoyance, totalement liquide, modestement rémunérée et garantie par l’Etat. Ainsi, depuis près de 200 ans, toute personne majeure ou non, résidant ou non, française ou immigrée, a la possibilité d’ouvrir un livret A et d’y placer entre 1,5 euro et 15 300 euros. Le fonctionnement actuel de ce livret d’épargne permet, à tout moment et sans limite, d’y réaliser toutes les opérations bancaires simples et même d’en retirer moins de 10 euros. Cette souplesse rend le Livret A accessible à tous, même pour les ménages les plus démunis (les bénéficiaires des minima sociaux par exemple). La moitié de ces livrets contiennent moins de 150 euros. L’épargne sur livret A est rémunérée sur la base d’un taux légal désormais révisé deux fois par an (4 % depuis le 1/08/2008) et supérieur à l’inflation ; contrairement aux produits d’épargne banalisés, cet intérêt est net d’impôt et garanti par l’Etat.

Jusqu’alors, la collecte de l’épargne sur livret A n’était ouverte qu’à trois réseaux bancaires dotés d’une mission publique spéciale pour ce faire : les Caisses d’épargne, la Poste (devenue Banque postale en 2006) et le Crédit Mutuel. Les fonds collectés sont centralisés intégralement à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), institution financière publique créée en 1816 dont la mission essentielle est de sécuriser toutes les formes d’épargne des ménages (dépôts des notaires, consignations, épargne populaire, retraite…) et de l’employer sur le long terme dans des investissements d’intérêt général (aménagement du territoire, écoles, logement social…). Afin de garantir au mieux cette épargne et de la prémunir de tout risque de dévoiement, la CDC, quoique publique, présente l’originalité d’être placée sous l’autorité du Parlement et non sous celle du gouvernement.

Aujourd’hui, on compte près de 50 millions de titulaires d’un livret A, qui épargnent 145 milliards d’euros ; la totalité de l’épargne populaire (soit le livret A et d’autres livrets) centralisée à la CDC dépasse les 220 milliards d’euros…

C’est l’importance de cette masse d’épargne, sa relative stabilité essentiellement liée à la confiance que lui accordent les épargnants (aucune défaillance ou spoliation en 190 ans d’existence) et son faible taux de rémunération qui permettent à la CDC de transformer cette épargne très liquide en prêts d’intérêt général sur le très long terme (durée de 30 à 50 ans).

Le principal outil de financement du logement social depuis plus de 100 ans

Si à l’origine, ce système a contribué en France au financement de nombreux ouvrages d’art, routes, canaux, à la construction du réseau ferroviaire ainsi qu’à celui des écoles primaires, il constitue depuis la fin du XIXème siècle (loi Siegfried de 1894), le principal outil de financement du logement social en France. Ainsi on estime que le parc actuel de logements sociaux (4,3 millions de logements) a été financé à 80 % sur la base de prêts octroyés par la CDC à partir des ressources d’épargne sur livret A qu’elle centralise. Les 20 % restant sont constitués de l’autofinancement des organismes de logements sociaux, de l’apport du 1 % patronal, de subventions des collectivités locales, d’apports directs de la CDC, etc. Ainsi, le système de financement du logement social en France via ces prêts de la CDC se distingue des autres pays européens. Son apport majoritaire ne relève en effet ni du budget de l’Etat et de l’impôt, ni des marchés financiers. Il est d’ailleurs frappant de constater que la proportion de 80 % de financement issus du livret A dans les constructions de logements sociaux est la même depuis plus d’un siècle. Le recours aux financements de marchés reste anecdotique, alors même que la législation actuelle permettrait d’y faire appel à hauteur de 50 % et de bénéficier néanmoins des prêts issus du livret A de la CDC ainsi que du dispositif d’exonération fiscale qui leur est attaché. Voilà bien la démonstration que le recours aux marchés financiers ne constitue pas une solution efficace pour répondre aux besoins de financement du logement social, ceux-ci ayant des difficultés à prendre en charge des financements de très longue durée (plus de 40 ans) et à respecter une logique de service public (pas de sélection des opérations en fonction de leur rentabilité ou solvabilité potentielle ; respect du principe de continuité ; pas de marge bancaire…) que seule la CDC peut mettre en œuvre.

Aujourd’hui l’encours de prêts au logement social atteint 90 milliards d’euros mais la masse d’épargne populaire non utilisée et les perspectives de remboursement des prêts en cours permettraient d’accroître l’effort de construction nécessaire pour répondre aux besoins des nombreux demandeurs de logements sociaux en attente à l’heure actuelle.

Pourquoi changer un système qui fonctionne bien ?

La France affiche depuis des dizaines d’années un des taux d’épargne des ménages les plus élevés d’Europe (situé au-delà de 15 % du revenu disponible brut). Le développement de la financiarisation de l’économie et de la diversification des produits financiers a eu pour effet de faire régresser la part du Livret A dans la masse d’épargne des ménages (le Livret A en représente aujourd’hui 3 % environ). Néanmoins ces montants considérables sont particulièrement convoités à un moment où les banques affichent de gros besoins de liquidités. Par ailleurs, les caisses d’épargne et la Poste sont transformées statutairement depuis dix ans pour devenir des banques ordinaires. Cela a sans doute motivé la revendication portée par quatre grandes banques françaises (BNP, SG, Banques populaires, Crédit Agricole) et une banque hollandaise (ING direct) devant la Commission européenne : celles-ci ont demandé à ce que la distribution du Livret A ne soit plus le « privilège » de ces anciens établissements d’intérêt général. Pour ces banques, le monopole de distribution du Livret A constitue une distorsion de concurrence au regard du droit communautaire.

Suite à cette plainte, la Commission européenne a finalement décidé d’obliger, le 10 mai 2007, le gouvernement français à ouvrir la distribution du Livret A à l’ensemble des banques européennes, publiques et privées, dans un délai de neuf mois. Le gouvernement français a, dans un premier temps, affiché son intention de contester cette décision. Il s’est finalement saisi de cette occasion pour aller bien au-delà de la demande initiale de la Commission européenne : il a mis en cause dans le cadre de la loi de modernisation de l’Economie (LME) votée en juillet 2008, l’ensemble du système Livret A dans toutes ses dimensions ainsi que le rôle qu’y joue la Caisse des dépôts. Cette remise en question pousse à s’interroger sur la volonté réelle du gouvernement français : modifier le système de financement du logement social voire fragiliser la notion même de logement social ?

La loi de modernisation de l’économie programme la casse du livret A et du logement social

En élargissant la distribution du livret A à l’ensemble des établissements de crédit européens, quel que soit leur statut (dans le cadre d’une simple convention passée avec l’Etat), l’article 34 de cette loi risque d’autoriser en réalité l’écrémage et le siphonage rapide par les banques privées des livrets A les mieux dotés. Près de 2 millions de livrets, soit 5 %, sont proches du plafond de 15 300 euros et représentent en fait plus du quart du montant global : les détenteurs de ces livrets seront certainement orientés vers d’autres types de placements plus rentables pour les épargnants, mais surtout pour banques.

Cet article remet aussi en cause l’accessibilité bancaire qu’offrait le livret A et réserve à la seule Banque Postale, transformée ainsi en « banque du pauvre », l’obligation d’ouvrir un livret A à toute personne en faisant la demande (il est probable que la Banque Postale concentrera tous les livrets contenant des montants inférieurs à 150 euros).

Plus grave encore : alors que la Commission européenne ne le remettait pas en cause, il supprime le principe séculaire de centralisation intégrale des fonds du livret A à la Caisse des dépôts au bénéfice du financement du logement social. Il limite les sommes qui devront être remises à la CDC à 1,25 fois le montant des prêts actuels dédiés au logement social. Ceci génèrera une baisse immédiate de 40 % des fonds du livret A actuellement centralisés à la Caisse des dépôts : cela représente autant de ressources en moins pour le financement du logement social et accessoirement un « cadeau » de 40 milliards d’euros pour les banques en mal de liquidités !

Par ailleurs, l’article 35 de cette loi, prévoit de soumettre la Caisse des dépôts et ses opérations au contrôle de la commission bancaire comme n’importe quelle banque banalisée. Ceci constitue une remise en cause inadmissible du statut public et de l’autonomie républicaine de la CDC vis-à-vis du pouvoir exécutif. Les opérations financières d’intérêt général conduites par la CDC seront désormais soumises à des critères de contrôle issus de la sphère financière privée, dont on a d’ailleurs pu observer la pertinence ces derniers temps (scandale de la Société Générale, crise des subprimes…) ; ceci risque de mettre en cause le respect des principes de continuité et d’égalité de traitement attachés au service public financier que constitue la CDC.

Qu’en sera-t-il par exemple du contrôle par la commission bancaire d’une opération de prêt au logement social portée par une collectivité d’un territoire en difficulté ? Comment dans ces conditions, la CDC pourra-t-elle continuer à agir en respectant les principes généraux de service public ? Comment à partir de ces critères banalisés, la commission bancaire contrôlera-t-elle les conditions de prêts aux organismes et de garantie apportées par les collectivités locales ?

Entrant en vigueur le 1er janvier 2009, ces dispositions risquent fort de conduire rapidement à un tarissement des ressources d’épargne utilisées jusqu’alors pour financer le logement social. On ne peut que souligner le paradoxe : le système public et républicain du livret A n’a jamais failli en 200 ans d’existence dans ses missions de protection de l’épargne et de financement d’intérêt général. Le gouvernement choisit pourtant de le mettre en cause, au moment même où le système financier non réglementé et mondialisé, déstabilisé par une crise engendrée précisément par la défaillance des produits de crédits spéculatifs immobiliers américains, vient de faire la démonstration de sa grande fragilité.

Sources

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