Las funciones sociales de la propiedad en América Latina

Leticia MARQUES OSORIO, 2014

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Evolución histórica

Los estudios históricos subrayan cómo el enfoque de la propiedad aplicado por los colonos en América Latina fue moldeado por las tradiciones jurídicas y morales europeas. Los regímenes de propiedad importados se crearon inicialmente para eclipsar el sistema consuetudinario de propiedad comunal de los pueblos indígenas, así como para satisfacer los intereses económicos de los colonos ¹. Hoy en día, el alcance y la aplicación de los derechos de propiedad se han adaptado a los contextos políticos y económicos. Por lo tanto, la revisión, promulgación y aplicación de los derechos de propiedad son el resultado de las cuestiones públicas y sociales en juego ².

Algunos individuos y grupos poseen grandes propiedades de tierra, lo que les permite controlar la asignación y distribución de la tierra a otros. La afirmación de los derechos de propiedad tiene por objeto abordar los problemas de la escasez de recursos naturales, el valor de la tierra y la densidad de población en las sociedades democráticas contemporáneas.

Los sistemas jurídicos nacionales tratan estos derechos de propiedad de manera diferente : algunas constituciones consagran el derecho de propiedad como un derecho fundamental, de rango normativo equivalente a otras libertades individuales, mientras que otras tienen intereses de propiedad limitados al definirlos en códigos de derecho privado. La mayoría de las Constituciones latinoamericanas expresan el derecho de propiedad de manera positiva - afirmando « el derecho de propiedad está garantizado », por ejemplo - y algunos ordenamientos jurídicos han adoptado la noción de la función social de la propiedad, reflejando el hecho de que los derechos de propiedad privada pueden estar sujetos al interés general. Además, muchas Constituciones tratan el derecho de propiedad en los capítulos que regulan los derechos económicos y sociales más que como un derecho individual ³.

Aproximaciones constitucionales a la propiedad urbana

La aplicación actual de la doctrina de la función social, utilizada inicialmente como instrumento para reestructurar las políticas agrarias y proporcionar una base jurídica y una legitimidad para las reformas agrarias, ha evolucionado para abarcar otros objetivos, como la función ecológica y el cumplimiento de las reformas agrarias urbanas, como lo ilustran los ejemplos del Brasil, Colombia y México.

Estos países son ejemplos interesantes de la evolución de la doctrina de la función social de la propiedad, sobre todo porque son regímenes jurídicos emblemáticos de la distribución desigual y la concentración de la tierra, que han sido fenómenos dominantes en la región hasta la fecha.

Brasil

La Constitución brasileña de 1988 se refiere explícitamente a la función social de la propiedad, así como al derecho a la vivienda y a la tierra, en disposiciones directamente justiciables. La función social de la propiedad está incluida en la Constitución como principio fundador, de aplicación inmediata, de un sistema económico destinado a garantizar a todos una vida digna y la justicia social para todos. La Constitución establece un vínculo entre la función social de la propiedad urbana y la aprobación de los planes de desarrollo municipal, lo que la distingue del tratamiento de la propiedad en el Código Civil de 1916. Esto lo distingue del tratamiento de la propiedad en el Código Civil de 1916, cuando la propiedad privada pasó a ser de derecho público. Los fundamentos de este nuevo paradigma de la propiedad urbana se establecieron en la Ley de la Ciudad, una ley federal aprobada en 2001 para reformar las tradiciones del derecho administrativo y privado con miras a ampliar el alcance de la función social de la propiedad.

La Ley de la Ciudad refuerza las facultades de las autoridades municipales para regular, fomentar o impedir el desarrollo del mercado del suelo urbano, en particular de carácter especulativo, sobre la base de criterios de integración social y sostenibilidad ambiental ⁴. Esta ley proporciona instrumentos concretos para poner en práctica la función social de la propiedad urbana, como la obligación de repartir el suelo o de construir en terrenos urbanos vacíos, infrautilizados o no utilizados, el aumento progresivo de los impuestos sobre la propiedad y la expropiación de terrenos mediante la remuneración de bonos de deuda pública.

El pleno desarrollo de las funciones sociales de la propiedad implica la aplicación de los siguientes principios : la distribución equitativa de los beneficios y las cargas relacionados con los procesos de urbanización ; el papel central del Estado en la definición de una organización territorial adecuada mediante sistemas democráticos de planificación y gestión ; la disociación del derecho a construir y el derecho de propiedad ; la regularización y mejora de los asentamientos informales donde vive la población de bajos recursos mediante la creación de marcos normativos urbanos específicos ; la igualdad de condiciones entre los agentes públicos y privados en la promoción del desarrollo urbano ; el fortalecimiento de las competencias de los municipios en el control del desarrollo urbano.

En 2002 se promulgó un nuevo Código Civil : condiciona el ejercicio de los derechos de propiedad - de usar, disfrutar y disponer de la propiedad y de recuperarla de quien la posea o la tenga injustamente - al cumplimiento de funciones sociales, económicas y ambientales. El derecho subjetivo del propietario sobre su propiedad queda así delimitado y limitado. El Código estipula que el propietario puede ser privado de su propiedad si se trata de una gran extensión de terreno que ha sido propiedad continua y de buena fe, durante más de cinco años, de un número importante de personas que han mejorado o enriquecido el terreno desde el punto de vista social o económico. No está claro que se deba pagar una indemnización al propietario si se ha descuidado la función social de la propiedad, pero el concepto consagrado en el nuevo Código Civil es mucho más compatible con la Constitución que el antiguo Código Civil de 1916.

En todo caso, la jurisprudencia en esta materia ha interpretado la propiedad privada a la luz de los principios fundamentales consagrados en la Constitución de 1988 y ha reconocido el hecho de que la función social de la propiedad conlleva obligaciones para el propietario, que debe cumplir si desea ser protegido de posibles interferencias. Sin embargo, no puede decirse que exista un consenso en la jurisprudencia nacional sobre todos los cambios y nuevos aspectos que implica la perspectiva de la función social.

Colombia

Tras la reforma constitucional de 1936, fuertemente influenciada por la teoría de Duguit, la Constitución colombiana reconoció la función social de la propiedad y su actual Constitución (1991) contiene una de las regulaciones más avanzadas en esta materia. Aunque prohíbe la confiscación de bienes, concede que una decisión judicial puede invalidar la propiedad de los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito si ha sido perjudicial para el tesoro público o la moral social. También establece que cuando las necesidades públicas o el interés social contradigan los derechos individuales, los intereses privados deben someterse al interés general. Además, la propiedad se presenta como una función social vinculante. La Constitución legitima un sistema de recuperación y redistribución de los incrementos de valor o precio de la propiedad privada urbana si estos incrementos son el resultado de decisiones de inversión pública o de planificación del uso del suelo.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha aceptado que la Constitución relativiza el derecho fundamental de propiedad y lo somete a los intereses de la comunidad, limitando el poder discrecional del propietario ⁵. Si el propietario descuida sus obligaciones en cuanto a la función social, su posesión ya no está protegida legalmente y puede ser anulada. El Tribunal sostuvo que la indemnización no siempre se debe en el caso de restricciones impuestas a la propiedad, pero que sí se debe cuando la expropiación implica sacrificios excesivos por parte de un propietario particular frente a otros individuos en la misma situación.

Según el Tribunal, la propiedad también puede estar limitada por la legislación adoptada para el bien de la sociedad, por ejemplo, por razones de saneamiento, urbanismo, preservación del medio ambiente y seguridad. En este sentido, la Ley Nº 9 ha sido declarada constitucional : crea la obligación para los promotores inmobiliarios privados de poner a disposición del municipio, de forma gratuita, parte de sus terrenos para usos específicos como infraestructura vial, áreas verdes o servicios sociales⁶.

El Tribunal también ha aceptado que cuando una reforma urbana tiene un objetivo social, como la redistribución de la propiedad, esto justifica la aplicación de un régimen de expropiación específico en el caso de una ciudad, o una reducción de la cantidad a pagar ⁷. Si el bien expropiado se utilizó como vivienda principal, debe pagarse una indemnización completa en efectivo para garantizar que las personas afectadas no se queden sin hogar y puedan adquirir una nueva vivienda para vivir.

El Tribunal también declaró inconstitucional la parte del artículo 699 del Código Civil que preveía el «   derecho a disponer arbitrariamente de la propiedad de los bienes ", ya que esta concepción de la propiedad contradecía la de la Constitución ⁸. El Tribunal consideró que la expresión « de manera arbitraria » expresaba un notorio interés individualista incompatible con el principio de un Estado social de derecho, en el que se basa la Constitución. En la Constitución colombiana, la doctrina de la función social crea una obligación positiva para los propietarios de utilizar su propiedad para fines que no sólo no son perjudiciales sino también beneficiosos para la comunidad.

Méjico

Se atribuye a la Constitución mexicana de 1917 y a la Constitución alemana de Weimar el haber inaugurado la fase del constitucionalismo social, consagrando una serie de derechos sociales que articulan diferentes dimensiones fundamentales de la vida social y económica de los individuos.

Los regímenes de propiedad reconocidos por la Constitución -privado, público y social- se derivan de los derechos de propiedad originales consagrados por la nación mexicana. Los principales objetivos eran la restitución de tierras a los pueblos indígenas y la regulación de la propiedad y distribución de la tierra mediante la reintroducción del sistema de ejidos ⁹, que permite la expropiación de grandes propiedades de tierra ¹⁰.

La reforma de 1992 introdujo una serie de enmiendas a la Constitución de 1917 ¹¹:

la eliminación de la obligación constitucional del Estado mexicano de redistribuir la tierra a los campesinos;

b) la introducción de la posibilidad de vender y alquilar tierras ejidales a través de procedimientos específicos ;

c) el fomento de la inversión privada a través de asociaciones entre ejidatarios y empresas privadas para desarrollar la tierra;

d) la creación de nuevos tipos de propietarios como las empresas comerciales y la ampliación del tamaño de las propiedades para frenar la multiplicación de pequeñas propiedades individuales (minifundio).

La enmienda de la Constitución de 1917 también dio lugar a la eliminación de la obligación de uso o explotación en la definición jurídica de las pequeñas propiedades rurales excluidas de la expropiación. Esto significa que los propietarios de tierras pueden utilizarlas como consideren oportuno o no utilizarlas, lo que puede afectar al importe de la indemnización pagada en caso de expropiación en el marco de una reforma agraria o a la obligación positiva de dar un uso productivo a las tierras.

A pesar de estos cambios, la Constitución limita los derechos de propiedad estableciendo una superficie máxima de propiedad que se puede mantener, dependiendo del sistema de tenencia y de los cultivos.

Define los usos y métodos de explotación permitidos para diferentes tipos de tierras e impone reglamentos específicos. En comparación con la Constitución colombiana, crea efectivamente un límite máximo a la cantidad de tierras que pueden ser propiedad de particulares y regula las pequeñas propiedades que están protegidas por estas disposiciones.

La jurisprudencia ha evolucionado para reconocer la competencia de las autoridades locales para establecer límites al derecho a la propiedad privada, en particular con miras a regular el desarrollo de los asentamientos informales ¹². En las zonas urbanas, todos los tipos de tierra están sujetos a limitaciones de interés público ¹³ aunque, en lo que respecta a la regulación de los asentamientos humanos, se culpa a los regímenes de doble propiedad creados por la Constitución (propiedad privada individual y propiedad social -ejidos y núcleos agrarios-) de la fragmentación del control y la gestión territorial ¹⁴.

Aunque la Constitución mexicana no utiliza el término « función social », el concepto está claramente implícito en ella y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Suprema. El sistema constitucional aún no ha reconocido los derechos de los residentes de los asentamientos informales, nacidos de asentamientos ilegales y subdivisiones de ejidos rurales, como parte del régimen de propiedad. Como tales, pueden tener una función social que cumplir. Sin embargo, como todavía no están reconocidas como tales, no están sujetas a las limitaciones del Estado basadas en consideraciones de interés general, como se especifica en la Constitución ¹⁵. Como resultado, los asentamientos informales se han extendido por todo el territorio mexicano, sin casi ningún control o regulación sobre las funciones sociales y ambientales que se supone que deben realizar.

En lo que respecta al derecho civil, el Código Civil Federal promulgado en 2000 incorporó el concepto constitucional de la función social de la propiedad. El propietario puede disponer y disfrutar de su propiedad de acuerdo con las limitaciones y en la forma establecida por la ley, que puede restringir su uso o imponer condiciones para su disfrute. El Código Civil limita el ejercicio de la propiedad y prohíbe el abuso de los derechos.

La implementación de la función social de la propiedad

Hay características comunes en el enfoque de los derechos de propiedad y, en particular, de su función social en los países estudiados.

En primer lugar, la protección de la propiedad privada está condicionada a la satisfacción de los intereses sociales, lo que conduce a una interpretación sistémica basada en valores constitucionales fundamentales, como el respeto de la dignidad humana, la solidaridad y la superioridad normativa del interés general. Este enfoque se basa en la idea de que la principal función del derecho público es promover la solidaridad social ¹⁶.

En segundo lugar, conceptualizar la propiedad como una función social conlleva obligaciones positivas para que los Estados regulen los derechos de propiedad con un propósito colectivo. El deber del Estado va más allá de la mera restricción e incluye el deber positivo de asegurar la función social efectiva de la propiedad creando límites y restricciones al alcance de la propiedad, al tiempo que se crean diferentes categorías y funciones para ella.

Por último, las autoridades locales a nivel estatal y municipal están dotadas de las facultades necesarias para imponer límites y restricciones a la propiedad privada, con el fin de obtener beneficios colectivos al servicio del interés general. En este contexto, se ha dado a las autoridades locales la competencia (y el deber) de intervenir en la propiedad, mediante el uso de instrumentos jurídicos apropiados, cuando el propietario no la pone efectivamente al servicio de la sociedad.

En América Latina, los objetivos de la reforma agraria encaminada a redistribuir la tierra, garantizar la seguridad de la tenencia de los ocupantes y proporcionar acceso a otras necesidades básicas, como la alimentación, la vivienda y otros servicios básicos, siguen sin cumplirse, a pesar de los avances jurídicos y judiciales que se han producido en una serie de países de la región.

Alrededor de 1.100 millones de pobres carecen de tierra y casi 200 millones de personas no tienen suficiente tierra para alcanzar un nivel de vida decente. Uno de los obstáculos para el acceso universal a la vivienda y la tierra es la amplia protección que se otorga a la propiedad privada, que contribuye a la concentración de los bienes y recursos en manos de unos pocos, con exclusión de los grupos de bajos ingresos. Esto plantea la incómoda cuestión de la aplicación de la ley en una región que tiene muchas leyes bien diseñadas que no se aplican.

Aunque la aplicación de derechos fundamentales como la vivienda, la protección del medio ambiente o el empleo están consagrados en muchas Constituciones, por la función social de la propiedad, estas normas no suelen aplicarse.

En el caso del Brasil, aunque muchos planes municipales de urbanización se refieren a la función social de la propiedad, la mayoría no especifican claramente cómo se integrará esto en las políticas territoriales y urbanas para mejorar el acceso de los pobres a la tierra con servicios, evitar la especulación inmobiliaria y fomentar el uso de los bienes inmuebles desocupados o subutilizados17 . Tampoco especifican metas y plazos para la aprobación y aplicación de instrumentos para recuperar parcialmente las inversiones públicas que han llevado a la mejora de la propiedad urbana, ni especifican plazos para definir los usos obligatorios o determinar los regímenes de tenencia de la tierra en determinadas zonas de la ciudad que deben aplicar los propietarios. Hay muy pocas obligaciones para los promotores inmobiliarios y la responsabilidad de crear la infraestructura y prestar los servicios ha recaído en gran medida en el Estado. La falta de participación social en las decisiones de planificación urbana, la mercantilización del suelo y la vivienda, que da lugar a un aumento del valor de la propiedad, y la planificación urbana excluyente dificultan la aplicación práctica de los instrumentos de la función social de la propiedad. En 2014 se revisarán algunos planes de desarrollo urbano, como los de Curitiba y São Paulo : será una oportunidad para que la sociedad civil influya en los cambios de la legislación y la política urbana, para la aplicación de la función social de la propiedad.

En Colombia, la distribución de la tierra sigue siendo fundamentalmente desigual, con la adición de unos pocos millones de desplazados internos. La mayoría de estas personas no gozan de seguridad de tenencia, acceso a servicios básicos u oportunidades de empleo. El mantenimiento de los lotes vacíos o infrautilizados en zonas bien atendidas con fines especulativos es una de las cuestiones de política más apremiantes a las que se enfrentan los municipios cuando se trata de regularizar la tenencia de la tierra o establecer programas de vivienda social. Desde 2008, la Ciudad de Bogotá ha establecido la Declaración de Desarrollo Prioritario, un instrumento destinado a generar terrenos con servicios para viviendas mediante la subasta forzosa de propiedades vacías o subutilizadas.

A estas propiedades subastadas se les asocia una obligación de uso social para la vivienda, a fin de incentivar la construcción de viviendas sociales. En lo que respecta a las obligaciones de los promotores inmobiliarios con respecto a la función social de la propiedad, la Corte Constitucional de Colombia ha confirmado la aplicación de la Ley No. 9 de 1989, por la que se crea la obligación de que los promotores inmobiliarios destinen parte de sus terrenos a la construcción de viviendas sociales, servicios públicos, parques u otras instalaciones públicas. El concepto de la función social de la propiedad también justifica la extinción de los derechos de propiedad en caso de que no se ejerza la posesión. Aunque Colombia ha adoptado directrices para fortalecer la protección de los derechos colectivos sobre la tierra en los asentamientos urbanos informales, el marco jurídico de la prescripción adquisitiva también podría considerarse un instrumento para regularizar los derechos sobre la tierra de los habitantes urbanos precarios.

La función social de la propiedad va más allá de una simple limitación del derecho de propiedad, ya que repercute en su ejercicio, pero también en el propio derecho de propiedad. Los cambios en la institución social de la propiedad no se limitan a una reducción de las facultades de los propietarios o del volumen de los derechos de propiedad en relación con los límites legales que se le imponen. La función social se ha consolidado como un principio general fundamental que define un nuevo papel para la propiedad, que se refleja en su estructura y contenido. La función social se ha convertido en la base y la justificación de los poderes de los propietarios sobre el objeto de la propiedad y, por lo tanto, en un medio de controlar el ejercicio subjetivo del derecho de propiedad. El derecho de propiedad, en el sentido liberal, ha sido profundamente alterado por el enfoque de la función social, que transforma elementos clave de la definición tradicional de propiedad. Al transformar la estructura del derecho de propiedad, la función social da forma a los derechos y deberes de los propietarios y al papel que la propiedad debe desempeñar en el desarrollo de la sociedad. El « interés social », como limitación legal del derecho de propiedad, significa que la función social de la propiedad contribuye a la aplicación efectiva de otros derechos sociales.

Referencias