La densification comme stratégie majeure de politiques de centralités différenciées

Anastasia Touati, 2015

Les espaces de banlieue révèlent des logiques de régulation différenciées. Dans les espaces de banlieue, l’analyse fine des processus en contexte et des différentes politiques visant spécifiquement la densification fait apparaître un résultat important : dans les différents contextes étudiés, les politiques de densification affichées sont explicitement articulées à une recherche de centralité relative (Touati 2013).

Les quatre cas étudiés mettent en évidence un lien fort entre politique de densification et projet urbain et économique de la municipalité considérée. La forme de la densification mise en œuvre au sein des espaces à dominante pavillonnaire constitue alors une conséquence du degré de centralité visé d’une municipalité donnée dans la dynamique de post-suburbanisation. Nous avons donné notre propre définition de la post-suburbanisation : il s’agit pour nous d’un processus généralisé de développement en partie intensif de la banlieue et de différenciation des espaces qui la composent. C’est donc un processus par lequel ces espaces aux caractéristiques initialement suburbaines (fonctions principalement résidentielles) évoluent de façon dynamique et se différencient les uns par rapport aux autres ; certains d’entre eux évoluant vers des espaces à dominante « urbaine » (mixité des fonctions). Ces espaces se différencient alors relativement au degré de centralité visée dans la nouvelle hiérarchie post-suburbaine.

Plus précisément, les stratégies de densification douce sont plutôt mises en œuvre dans les deux municipalités qui cherchent à croître de façon modérée et qui n’envisagent pas d’être un pôle urbain majeur de leur région urbaine. A l’inverse, les stratégies de densification forte sont mises en œuvre dans les deux municipalités ayant pour objectif un développement urbain et économique majeur, dans l’optique de constituer un pôle de centralité subrégional.

Nous souhaitons expliciter ce résultat et situer nos quatre municipalités dans le spectre du degré de centralité visé des stratégies post-suburbaines.

Une dynamique de transformation ancienne à Noisy-le-Grand

Si le processus de post-suburbanisation affecte l’ensemble des espaces de banlieue de manière différenciée dans ses formes et dans ses modalités, la temporalité du processus de transformation n’est pas identique partout et Noisy-le-Grand fait partie des municipalités pionnières dans cette dynamique.

La ville a été étudiée dans le cadre d’une recherche comparative sur les dynamiques post-suburbaines en Europe (Phelps et al. 2006). Selon Phelps et al., Noisy-le-Grand diffère des autres post-suburbs se situant aux franges des grandes régions urbaines en ce qu’elle constitue un espace façonné par les politiques redistributives de l’Etat français. Plus précisément, nous l’avons mentionné, Noisy-le-Grand a été marquée par une intervention forte de l’Etat dans le domaine de l’aménagement, dans le cadre de la création des villes nouvelles, dans un contexte de mise en œuvre de la déconcentration à l’échelle de l’hexagone, dans les années 1950. A ce moment là, sous l’influence des milieux universitaires (Gravier 1947), l’Etat cherche à procéder à un rééquilibrage du territoire, notamment en matière de développement économique. La création des villes nouvelles a justement été pensée comme une politique nationale ayant pour but le rééquilibrage du territoire, pour éviter que Paris ne concentre toute la croissance nationale. D’un point de vue théorique, la politique des villes nouvelles se fondait sur la notion de polycentrisme. Cette dernière préconise l’organisation du territoire autour de plusieurs centres et l’orientation de la croissance dans des secteurs choisis. L’intention était d’y mettre en œuvre un certain niveau de densité urbaine et d’y développer des bassins de vie. Ainsi un idéal de forte densité urbaine a-t-il guidé l’élaboration des villes nouvelles telles que la ville nouvelle d’Evry ou celle de Marne la Vallée dans laquelle se trouve Noisy-le-Grand. Comme les autres villes nouvelles, elle devait jouer un rôle de pôle urbain dans la structuration de la banlieue parisienne (Fouchier 2000).

De ce fait, bien qu’avant la création de la ville nouvelle en 1965, la commune ne fût qu’un espace essentiellement résidentiel voire rural pour certains secteurs, elle constitue aujourd’hui un espace fortement urbanisé caractérisé par une grande mixité de fonctions. Ainsi la ville de Noisy-le-Grand est-elle aujourd’hui déjà très urbaine, que ce soit dans sa forme¹ ou dans son fonctionnement² . Et c’est bien, au départ, l’intervention de l’Etat qui a provoqué l’entrée de Noisy-le-Grand dans une dynamique de post-suburbanisation visant un fort degré de centralité, dynamique que la municipalité poursuit aujourd’hui. A cet égard, en raison d’une entrée précoce dans cette dynamique (à partir des années 1980 sous l’influence de l’Etat avec la construction d’équipements majeurs mais surtout à partir du début des années 1990 sous l’influence de la municipalité) et du contexte culturel français et sans doute européen, de planification, la ville présente aujourd’hui une densité de population relativement élevée (5000 hab./ km2) et une configuration urbaine telle qu’il ne reste presque plus de foncier disponible pour la construction résidentielle. Dès lors, les espaces vacants et les espaces peu denses constituent des sources de foncier de première importance, sources qu’il convient d’optimiser selon les dires d’un responsable municipal :

« Il y a un vrai potentiel qui doit être mis au service de la collectivité région pour jouer son rôle à la fois de pôle économique mais aussi de lieu d’habitation. Dans le cadre des enjeux en termes de logements à l’échelle régionale, Noisy entend jouer son rôle plein et entier et tenir sa place. Donc la ville s’est engagée (…) pour produire mille logements par an, dès 2010. En 2007 la ville s’était dotée d’un PLU qui permettait d’atteindre largement ces objectifs, dans lesquels les objectifs en matière de densification étaient clairement affichés. Le maire et ses élus ont délimité des périmètres d’étude où il y a clairement une volonté de densifier la ville sur elle-même (…). Il faut qu’on fabrique du foncier. Comme le territoire urbanisable est quasiment totalement urbanisé, évidemment on va intervenir sur du foncier déjà bâti et peu dense (…). Alors il reste quelques poches où des maisons sont construites sur des parcelles tout en longueur avec des densités très faibles. Et donc on intervient sur ces fonciers là (…). Donc sur tous ces projets on est bien sur cette logique de densifier. Puisque sur des tissus très faiblement bâtis, on va passer à des densités de 1 voire plus. On va avoir des immeubles à 4-5 niveaux, on va avoir des appartements, ce ne sera pas des maisons. On construit de la ville » (Entretien n°34, 11/01/2011).

Le choix de la densification forte apparaît alors comme une nécessité pour que Noisy-le-Grand devienne un pôle urbain majeur de la hiérarchie post-suburbaine : c’est une des seules manières, ainsi que l’affirment les élus de la commune, de pouvoir construire de façon massive des logements et des équipements, pour accueillir une population nouvelle ainsi que des entreprises nécessitant des surfaces logistiques parfois importantes.

Une dynamique de transformation bien entamée à Markham

Markham est une municipalité suburbaine d’environ 260 000 habitants, ce qui contraste avec la population de Noisy-le-Grand qui atteint à peine aujourd’hui les 64 000 habitants. Néanmoins, à Markham, si la volonté politique de retrofitting suburbain est manifeste au moins depuis le début des années 1990, on est encore loin de la situation dans laquelle se trouve aujourd’hui la ville de Noisy-le-Grand. En effet, l’adoption par Markham d’une stratégie post-suburbaine de centralité subrégionale s’est faite plus tardivement, à partir de la fin des années 1980, notamment avec l’arrivée d’entreprises importantes comme IBM. Il faut également souligner ici l’influence du contexte culturel et urbain canadien, propice à l’établissement d’espaces suburbains beaucoup plus étalés que ce que l’on peut trouver dans les premières couronnes des capitales régionales françaises et même européennes (Alvergne and Coffey 2000). La municipalité se distingue encore nettement du modèle d’organisation de ces villes européennes qui, de manière générale, sont caractérisées par des formes urbaines denses en leur centre. Malgré une volonté politique de créer un centre ville compact, ce n’est pas encore le cas à Markham, comme en témoigne notamment la faible densité de population de la ville (1200 hab./ km2, contre 5000 à Noisy-le-Grand). Néanmoins, la municipalité mène bel et bien des politiques destinées à transformer la municipalité en véritable pôle urbain secondaire de la région urbaine de Toronto. Parmi ces politiques figure une stratégie offensive de markéting urbain destinée à attirer populations solvables et entreprises sur le territoire municipal. Elle mène également une politique de densification forte, notamment des espaces composant le site de Markham Center, qui étaient autrefois majoritairement peu denses. L’objectif est de faire de ce site un centre, de forme compacte, non seulement pour la ville, mais aussi au niveau régional, dans le but de placer la municipalité dans la compétition intermunicipale, ainsi que l’illustrent ces déclarations du maire de la ville :

« We saw an opportunity to create something different than what we had in the past and do something: put some higher density and create a focal point for the all community, which would become the downtown area (…). The objective was to create a place where one could have the range of experience, within walking distance, within a community that would be supported by transit and fed by transit (…). We wanted to intensify (…). And I want to bring this up because it shows the interrelationship between economic activity, growth of a community and the interrelationship with cultural and social activities as well (…). So it was very much to create a destination, a focal point. Not just for us but also for the Toronto Area. (…) A destination for sports, culture, businesses and living for being competitive. So there were a number of objectives: it was the businesses, the intensification to curb urban sprawl, the ability to create a hub for cultural and sporting activities and also a place you would add to the social fabric of our community » (Entretien n°88, 07/03/2012).

Ce choix de la densification forte, alors que la ville de Markham possède encore beaucoup de marges de manœuvre en termes de foncier disponible, témoigne ainsi d’une stratégie post-suburbaine de centralité subrégionale.

Au contraire, à Guelph et Magny-les-Hameaux, c’est une autre stratégie qui est mise en œuvre.

A Guelph, une dynamique d’urbanisation ancienne façonnée par une stratégie post-suburbaine de centralité locale

Le cas de Guelph est un peu particulier, car il s’agit d’une city à part entière depuis le XIXème siècle. C’est notamment avec l’arrivée du chemin de fer que la ville s’est construite sur le modèle d’un centre-ville européen. Il s’agit d’une ville satellite (satellite city) de la région urbaine de Toronto (Greater Golden Horseshoe), c’est-à-dire un pôle urbain périphérique par rapport au centre de la région urbaine, à l’image des villes nouvelles en France. La ville possède donc un centre-ville historique relativement compact mais dont les hauteurs de bâtiments restent modérées. L’équipe municipale a aujourd’hui une stratégie de densification de son centre-ville, qui se manifeste notamment par une certaine augmentation des hauteurs mais qui apparaît nettement moins forte que la stratégie de densification du centre-ville de Markham par exemple, comme le déplorent certains promoteurs immobiliers. En revanche, aucun des quartiers pavillonnaires de la ville, y compris ceux qui sont en bordure du centre ville aux hauteurs légèrement plus hautes, ne fait l’objet d’une densification forte. Au contraire, c’est bien une politique de densification douce qui est menée sur ces quartiers, ce qui témoigne d’une volonté de les préserver, tout en permettant la construction de logements sous forme d’appartements accessoires. Ceci est explicitement en relation avec le fait que Guelph ne poursuit pas de stratégie agressive d’attraction de nouvelles fonctions économiques et qu’elle vise une croissance urbaine et démographique modérées, comme l’illustrent les objectifs des politiques de planification du document d’urbanisme municipal (Official Plan) :

« Encourage intensification and redevelopment of existing urban areas that is compatible with existing built form (…) Preserve, enhance and protect the distinct character of the City and the sense of a community of neighborhoods (…). Growth will be planned to be moderate, steady, and managed to maintain a compact and human-scale city for living, working, shopping, and recreation » (City of Guelph 2010).

La densification douce des quartiers pavillonnaires et la densification modérée du centre-ville témoignent d’une stratégie post-suburbaine de centralité relativement locale : alors que la Province a fait du centre-ville de Guelph un urban growth centre, la municipalité a demandé une baisse des objectifs de densification pour pouvoir préserver un fonctionnement urbain « à taille humaine ». De même, malgré les demandes de certains promoteurs immobiliers souhaitant développer des projets d’envergure dans le centre-ville, la municipalité n’a pas souhaité modifier son règlement pour favoriser ces projets. La commune poursuit néanmoins sa propre stratégie de croissance économique qui, bien que moins agressive que la politique engagée à Markham par exemple, permet à Guelph de constituer un pôle de centralité locale important notamment du fait de l’attractivité de son pôle universitaire.

Magny-les-Hameaux ou le démarrage d’une stratégie post-suburbaine de centralité locale

Enfin, Magny-les-Hameaux constitue peut-être le cas d’une stratégie post-suburbaine dont le degré de centralité est le plus restreint. Magny-les-Hameaux ne peut pas être considérée comme ayant une stratégie de suburb traditionnelle ou de commune club. En effet, bien que la commune soit périurbaine, voire rurale en apparence, la municipalité a une stratégie de maintien voir de développement de certains services et équipements, témoignant ainsi d’une volonté de mixité fonctionnelle. Evoquer le modèle de la clubbisation des petites communes périurbaines françaises développé par Eric Charmes (2009) est particulièrement utile ici.

Magny-les-Hameaux se démarque en effet de nombre de ses voisines yvelinoises par sa volonté de maintenir, voire d’augmenter légèrement sa population, notamment par la construction de logements, y compris dans le tissu pavillonnaire. Ceci peut s’expliquer par l’insertion particulière de la commune dans une ville nouvelle et par la composition sociale et démographique de ses quartiers pavillonnaires. Selon Eric Charmes, en France, lorsque les communes dépassent le seuil de 2000 habitants, on assiste dans ces communes à un basculement d’un statut de commune résidentielle à celui de centralité relative (Charmes 2011 : 49). Selon cette perspective, Magny-les-Hameaux, dont la population atteint aujourd’hui les 9000 habitants, constituerait une « centralité locale ».

Ceci mérite d’être précisé. En effet, la commune de Magny-les-Hameaux est un cas particulier dans la mesure où elle fait partie de l’ancienne ville nouvelle de Saint-Quentin en Yvelines. Par rapport aux autres communes de la CASQY, elle ne constitue en aucun cas une « centralité ». En revanche, elle constitue bien un pôle de centralité relative pour ses communes voisines du PNR. En effet, par rapport aux communes du Parc qui lui sont voisines, elle constitue bien une exception en matière de dynamique de construction de logements, dans sa volonté de maintenir et de développer ses équipements, ses services et dans une moindre mesure des emplois et dans sa volonté de favoriser une certaine mixité fonctionnelle de l’ensemble des quartiers de la ville. Cela se traduit dans la volonté de développer une certaine « vitalité économique et touristique » mais aussi dans la nécessité affichée d’ « affirmer la centralité » du centre bourg ainsi qu’elle l’exprime dans son PLU. La densification est ainsi directement articulée à cette volonté, ainsi que l’illustre l’un des principaux axes du PADD de la commune : « la densification du Centre Bourg pour marquer la centralité du lieu » (Mairie de Magny-les-Hameaux 2008, PADD : 5).

Bilan : les quatre municipalités dans le panorama des stratégies post-suburbaines

On voit donc que même si les municipalités étudiées en France et au Canada sont très différentes en termes de taille (les municipalités canadiennes sont beaucoup plus grandes que les municipalités françaises aussi bien en termes de population que de surfaces) et de formes urbaines (les municipalités canadiennes sont beaucoup plus étendues et possèdent des surfaces pavillonnaires moins denses que leurs homologues françaises), le processus de post-suburbanisation est bien à l’œuvre, selon des modalités différentes, dans les deux régions urbaines que nous avons étudiées. De plus, ces municipalités présentent de grandes similitudes dans les stratégies adoptées. Nous avons ainsi dessiné, de façon qualitative, un panorama des stratégies post-suburbaines à l’œuvre dans les deux régions urbaines étudiées.

Nos quatre municipalités illustrent l’étendue de ce spectre, comme le schématise la Figure ci-après. Nous avons essayé d’y représenter le lien que nous établissons entre degré de centralité visé dans la hiérarchie post-suburbaine et type de densification mis en œuvre. D’après la définition que nous avons adoptée, le degré de centralité visé dans la hiérarchie post-suburbaine correspond à l’évolution d’un fonctionnement purement suburbain (i.e., dont les fonctions sont exclusivement résidentielles, où les formes urbaines sont en majorité basses et où la préoccupation majeure des gouvernants est de préserver le cadre de vie pavillonnaire) vers un fonctionnement plus urbain (présentant une plus grande mixité de fonctions, dont les formes urbaines sont davantage diversifiées et dont les gouvernants ont le souci d’attirer davantage de ménages et d’emplois sur leur territoire).

Dans ce processus généralisé, certaines municipalités adoptent volontairement une stratégie visant un degré zéro de centralité dans la hiérarchie post-suburbaine, à l’image des affluents suburbs ou des communs clubs.

Nous établissons ainsi que, pour une municipalité donnée, plus le degré de centralité visé dans la hiérarchie post-suburbaine est élevé, plus les politiques mises en œuvre auront tendance à privilégier des processus de densification forte, sur tout ou partie des tissus pavillonnaires du territoire municipal. Inversement, un degré de centralité de portée plus restreinte tend à aller de pair avec des politiques de densification douce. Enfin, un degré « zéro » de centralité tend à favoriser un blocage de toute densification. Entre ces différents modèles, des observations menées sur un échantillon élargi de communes franciliennes montrent que certaines communes peuvent combiner ces deux types de politiques et notamment en fonction du secteur pavillonnaire considéré (Darley et Touati 2013).

A cet égard, notre définition du degré de centralité visé dans la hiérarchie post-suburbaine est intéressante à mettre en regard avec la conceptualisation de Nicholas Phelps et Andrew Wood à propos des relations possibles et futures entre différents processus de développement (Phelps & Wood 2011). On peut ici rappeler que pour Phelps et Wood, la notion de post-suburbanisation s’applique à l’échelle individuelle des communes. Pour eux, la post-suburbanisation n’affecte que certaines d’entre elles. Notre perspective est plus systémique : c’est pour nous l’ensemble du système territorial de banlieue qui est affecté, de manière différenciée, par le processus de post-suburbanisation. Dans cette perspective, on voit par exemple que les cas de Noisy-le-Grand et Markham auraient tendance à emprunter des trajectoires similaires au scénario IV de Phelps et Wood (growing suburb → post-suburb → city). Nos travaux mettent alors en évidence que dans ces scénarii d’évolution, la forme de densification que nous avons étudiée dans une approche d’économie politique constitue non seulement un marqueur d’une stratégie post-suburbaine donnée mais aussi et surtout un élément central de ces stratégies.

Par ailleurs, le degré de centralité visé dans la hiérarchie post-suburbaine mais aussi le choix du type de densification mis en œuvre, peuvent être reliés à la division métropolitaine du travail et de la consommation. Il est alors intéressant de mettre en regard les stratégies post-suburbaines mises en évidence, les localisations dans l’espace métropolitain et le rôle des municipalités dans cet espace.

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