PAP 78: planes paisajísticos para lograr la transición ecológica de los territorios

Éxito paradójico pero incierto para un objeto jurídico no identificado

Pierre-Louis Bodet, Frédéric Schaller, Jean-Pierre Thibault, septiembre 2024

Le Collectif Paysages de l’Après-Pétrole (PAP)

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A pesar de una definición incierta y una historia un tanto caótica, los planes de paisaje son una herramienta potencial para una política contemporánea de transición ecológica a través del paisaje.

¿Planificar el paisaje?

Las herramientas de política pública de que disponen los cargos electos locales para intervenir en los paisajes cotidianos siguen siendo escasas en Francia. Los atlas del paisaje y los observatorios fotográficos son herramientas que permiten elaborar un inventario mediante procedimientos analíticos. Los planes de paisaje, único componente activo de la política paisajística en Francia, son otro medio por el que las autoridades públicas pueden intentar controlar, apoyar o fomentar cambios en el entorno vital. Esta denominación sugiere que se trata de controlar, a través de un plan, un tema cuya naturaleza pertenece más al ámbito de lo sentido que al de lo mensurable. Sin embargo, la lista de los proyectos actuales es desconcertante: los ciento ochenta planes enumerados por el Ministerio del Paisaje se refieren a todas las escalas de proyecto, a todo tipo de comunidades y a una gran variedad de objetos. Entonces, ¿es este plan sólo un término comodín para identificar una política pública bienintencionada (nadie es hostil al paisaje), pero sin un objeto realmente estructurado? La existencia de dos definiciones apoya esta apreciación: - una circular de 1995 es el texto legal que define estos planes: resultado de la acción voluntaria de las autoridades intermunicipales, constan de un estudio, la declaración de un proyecto y sus resultados operativos y reglamentarios. La práctica actual corresponde a esta definición. - La segunda puede consultarse en la página web «Objectif Paysages» del Ministerio, que enumera las iniciativas en curso. Hay dos diferencias con respecto a 1995: los iniciadores no son necesariamente intermunicipales (incluso se incluyen asociaciones) y no se menciona la salida reglamentaria ¹. Los planes de paisaje se elaboran con vistas al desarrollo sostenible de los territorios, cuya urgencia absoluta nos recuerdan las olas de calor y las inundaciones invernales. La historia de la difusión de estos enfoques ilustra la manera en que, con el tiempo, ha surgido una forma de llevar a cabo proyectos locales que combina la escala microlocal con la territorial, la inmediatez de los resultados con el carácter a largo plazo de las estrategias. En la medida en que puedan conectarse en red para generalizarse, estos enfoques podrían ser la clave del éxito de la transición ecológica.

De la Ley del Paisaje a los planes paisajísticos

La clara aparición del paisaje en las políticas públicas se remonta a los años noventa, anclada en la Ley del Paisaje de 1993, que reconoce el paisaje de la vida cotidiana como una cuestión importante para las personas. En aquella época, se ensayaban planes de paisaje en varias zonas, como Decizes (Nièvre), Belle-Ile y Saint-Flour, para acompañar la llegada de la autopista A75. Recogidos en el folleto «Repères 1993» ², estos estudios, que carecían de existencia jurídica, se formalizaron en la circular de 1995, que los describía como «enfoques operativos que identifican las acciones concretas que deben emprenderse y los recursos necesarios para su gestión y seguimiento». El urbanismo se convirtió en una de sus posibles salidas. Se están poniendo en marcha nuevos planes. Dejados la mayoría de las veces a la sola iniciativa de sus servicios descentralizados, están poco referenciados y poco controlados por el ministerio. Durante la década de 2000 se persiguió activamente el conocimiento del paisaje, con el desarrollo de observatorios fotográficos y atlas paisajísticos que cubren casi todo el país. Sin embargo, la fase de acción fue impulsada principalmente por iniciativas locales ³. Aunque se inició con la publicación en 2001 de una «guía de los planes de paisaje» redactada por Bertrand Folléa, la actividad de incentivación nacional en este ámbito siguió siendo bastante débil durante la década de 2000.

Del relanzamiento de 2013 a los planes temáticos

En 2013, el Ministerio de Ecología y Desarrollo Sostenible relanzó con fuerza el enfoque. La oficina de paisajes lanzó una convocatoria nacional de proyectos y creó un «club de planes de paisaje» para reunir a los ganadores ⁴. La nota que lanzaba esta convocatoria de proyectos definía los planes como «un enfoque de ordenación territorial, elaborado por las autoridades locales, compartido y apoyado por todos los actores del territorio». Los planes paisajísticos son de carácter general, pero todas las zonas que se comprometen a ellos identifican un punto de vista temático desde el que se elaborarán los suyos: el patrimonio, el agua o la naturaleza en la ciudad. Notificado a los sucesivos jurados, un importante criterio de selección es el grado de participación pública previsto para las distintas fases de estos planes.

La urgente necesidad de hacer frente al cambio climático nos obligará a replantearnos la producción de energía a escala nacional. Mientras tanto, la reticencia de muchos residentes locales a la instalación caótica u oportunista de las primeras centrales eólicas o fotovoltaicas ha dado lugar a experimentos con planes de paisaje - transición energética, cofinanciados por la ADEME desde 2020. En 2024, se introdujo el tema de la biodiversidad, apoyado por la Oficina Francesa de Biodiversidad (OFB). Es previsible que las consecuencias del cambio climático exijan otros tipos de planes, por ejemplo sobre los recursos hídricos (inundaciones, sequías, etc.), con financiación de las agencias del agua.

Dinamismo y proliferación de planes para la década 2013-2023

Cerca de ciento ochenta planes de paisaje fueron financiados por el Ministerio para la Transición Ecológica durante este periodo, a los que sin duda habría que añadir otros muchos lanzados sin subvención ministerial. Con planes de paisaje que abarcan zonas urbanas (8%), periurbanas (52%) y rurales (40%), estas iniciativas reflejan la diversidad de nuestros territorios ⁵. Desde el pequeño municipio rural hasta la metrópoli, existe un amplio abanico de estructuras de apoyo, con diferencias significativas en términos de población y superficie: municipios, entidades intermunicipales, sindicatos con un plan de coherencia territorial (SCoT), un plan de ordenación y gestión del agua (SAGE), parques nacionales, países de arte e historia, asociaciones o perímetros de la UNESCO. En la guía mencionada, Bertrand Folléa identifica tres tipos de salidas para los planes paisajísticos: reglamentarias, operativas y pedagógicas. Las traducciones reglamentarias se encuentran en las orientaciones de desarrollo y programación (OAP) del PLUi. Las traducciones operativas son acciones concretas que ponen en práctica el proyecto territorial, como la urbanización de una plaza o el desbroce de un terreno. Por su parte, las traducciones educativas comparten los objetivos de calidad paisajística con las instituciones, los agentes económicos y el público en general, como en el caso de las iniciativas de mediación cultural para escolares en la región Cluny-Tournus de arte e historia. Aunque pueda utilizarse una metodología común, el enfoque paisajístico no puede aplicarse de la misma manera en todas partes: la diversidad y la representatividad son, por tanto, las señas de identidad de los planes paisajísticos. La fuerza de estos planes reside en su capacidad para tener en cuenta de forma detallada las características de una zona concreta. De hecho, los planes paisajísticos han dado muestras de una gran inventiva en la forma en que han implicado a la población local mediante encuestas sobre el terreno o descripciones gráficas o fotográficas que tienen en cuenta las características físicas o ecológicas locales y, de forma más general, su «cuerpo societal», según la expresión de Yves Gorgeu ⁶. Desde la llegada de una autopista a Saint-Flour hasta el emplazamiento armonioso de centrales solares, la historia un tanto accidentada de los planes de paisaje muestra cómo, silenciosamente y a lo largo de los últimos treinta años, estos enfoques innovadores han acompañado la evolución cualitativa de los territorios. Como sus características son difícilmente conciliables con el carácter verticalista y enmarcado de los enfoques prescriptivos, los planes de paisaje sólo pueden ser iniciativas voluntarias ⁷.

Un enfoque con un futuro frágil

Pocas de las zonas que respondieron a las primeras convocatorias de proyectos siguen aplicando su enfoque en la actualidad. Dado que los planes de paisaje no son obligatorios ni vinculantes, un proyecto de ordenación territorial basado en el paisaje requiere dos factores de éxito complementarios. Dirigir el proceso a largo plazo requiere un fuerte apoyo político y, en el mejor de los casos, un apoyo técnico transversal proporcionado por un puesto dedicado al seguimiento de las acciones. Las metrópolis y grandes aglomeraciones cuentan con importantes departamentos técnicos ⁸.

Por el contrario, una vez agotada la subvención estatal, la ingeniería suele faltar en las zonas rurales, con la excepción de los parques naturales regionales y los grandes sitios franceses, donde equipos pequeños pero dinámicos son capaces de realizar el seguimiento de estos proyectos. Esta falta de continuidad no debe llevar a la tentación de imponer una norma obligatoria para la elaboración de estos planes, lo que sería poco adecuado para la fluidez del proceso y para la apropiación del mismo por parte de los ciudadanos. De hecho, el éxito de los planes paisajísticos se debe en parte a su naturaleza de objetos jurídicos no identificados. Sin embargo, ¿cuál es la mejor manera de promover la generalización de estos enfoques paisajísticos, que están demostrando ser una poderosa palanca para acelerar la transición ecológica y su apropiación democrática, como analiza el think tank La Fabrique écologique en su documento «Réussir la transition écologique par l’approche paysagère» (abril de 2024)? Desde hace varias décadas, el macizo de los Vosgos desarrolla planes paisajísticos con características propicias para este tipo de desarrollo. De la escala microlocal a la territorial, una ordenación coherente del territorio vincula los microdesarrollos y el plan estratégico intercomunal. En términos temporales, estos planes combinan la eficacia a corto plazo con la coherencia estratégica global. Los resultados inmediatos favorecen el apoyo al proyecto, mientras que la gestión a largo plazo sigue siendo un requisito previo para que el desarrollo se produzca en consonancia con la transición ecológica. Por último, la puesta en red de estas iniciativas es un factor importante para su generalización, al coordinar las iniciativas locales a mayor escala para reforzar la cohesión del conjunto.

Estrategias paisajísticas a escala local

Hace treinta años, la vasta zona habitada del Parque de los Ballons des Vosges⁹ se veía afectada por una dinámica paisajística regresiva, con el fin del modelo obrero-campesino y el cierre de las fábricas textiles del sur del macizo: los paisajes se cerraban por el crecimiento excesivo o la forestación, el patrimonio construido se resentía, había numerosos terrenos baldíos y la presión urbana y turística iba en aumento. A petición de sus representantes elegidos, y en consonancia con su función, el Parque ha venido experimentando planes de paisaje desde la aprobación de la Ley del Paisaje en 1993. La principal característica de los planes realizados en este ámbito son sus resultados concretos. Tomemos un ejemplo. Este pueblo de montaña estaba encerrado en un bosque que cubría el 85% de su superficie como consecuencia de un importante declive agrícola y demográfico. Los edificios patrimoniales estaban en decadencia, los huertos abandonados y el entorno vital dominado por el abeto. Treinta años después, el pueblo respira un nuevo aire, con decenas de hectáreas de prados restaurados que han mantenido a raya a las coníferas. Bajo el nuevo sol, se ha replantado un huerto conservatorio rico en biodiversidad. La población, que se ha duplicado, vive en un paisaje habitado, cuidado y valorizado, en el que la rehabilitación del patrimonio construido sustituye a la expansión urbana tan habitual en otros lugares. Estos habitantes han acogido con satisfacción un tejado fotovoltaico para su iglesia, así como varias turbinas eólicas.

El pueblo de La Grande Fosse, al norte del parque, participa desde 1995 en un plan paisajístico intercomunal, revisado en 2011 con notable aceptación local.

La medida más aplicada en el marco de los planes paisajísticos de los Vosgos es la recuperación de eriales públicos y zonas periurbanas con terrenos a menudo fragmentados con fines de pastoreo y paisajísticos, que se han adquirido en un total de 4.800 ha. Autoridades locales ambiciosas han creado asociaciones de tierras de pastoreo, un instrumento muy eficaz para reabrir estas zonas mediante un proyecto agrícola, ecológico y paisajístico.

Muchos terrenos baldíos han sido reurbanizados para aprovechar las valiosas oportunidades del suelo, al tiempo que se valoriza su patrimonio. De este modo se limita la expansión urbana, que con demasiada frecuencia repercute en los recursos agrícolas y naturales. Ejemplos de ello son el programa de reconversión arquitectónica y paisajística del valle del Alto Meurthe (Vosgos), el parque de Wesserling (Alto Rin) y la hilandería de Ronchamp (Alto Saona).

El patrimonio edificado de las zonas rurales, que refleja las características únicas de cada valle, es regularmente objeto de iniciativas específicas, que incluyen herramientas de conocimiento, asesoramiento a particulares e incentivos financieros. Los huertos tradicionales y familiares, en franca decadencia, también se han beneficiado de operaciones programadas: la mejora de los huertos del Val de Galilée en Déodatie (Vosgos), por ejemplo, ha permitido plantar más de mil árboles frutales en casas particulares. Las acciones realizadas en el marco de los planes paisajísticos deben velar por que la escala de las obras sea la adecuada. Lo ideal sería que se tratara de una intermunicipalidad de tamaño suficiente para poder ofrecer un enfoque paisajístico coherente y la capacidad de movilizar los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios. En Fraize (Vosgos), por ejemplo, la restauración de los prados húmedos del Prés Bazure, en el fondo del valle, se combinó con un enfoque global, el del plan paisajístico, lo que permitió articular herramientas reglamentarias y enfoques de proyecto en un PLU capaz de frenar la conurbación del valle. En el caso de los edificios que hay que restaurar o cuyo crecimiento descontrolado hay que impedir, o de las zonas complementarias de bosque-pradera que hay que restaurar paso a paso, la coherencia de las intervenciones a pequeña y gran escala es una de las principales virtudes de estos enfoques.

Esta relación se solapa con la que existe entre el calendario de las intervenciones.

Una estrategia a largo plazo basada en acciones sucesivas

Si bien el carácter no vinculante y voluntario de un plan paisajístico es uno de sus puntos fuertes, plasmar las ambiciones colectivas en documentos normativos sigue siendo una garantía de eficacia a largo plazo. En este sentido, el PLU de la Grande Fosse (Vosgos), el PLUi «patrimonio y paisaje» del valle de Saint-Amarin (Haut-Rhin), la normativa forestal y el plan de ordenación territorial agrícola, forestal y medioambiental de Ronchamp (Haute-Saône) han creado las condiciones necesarias para mantener el impulso a largo plazo. Sin embargo, la falta de voluntad política y de ingeniería socavará la sostenibilidad del proyecto. Por tanto, hay que conseguir perpetuar el apoyo político y técnico local que existía al principio. Varias zonas de los Vosgos han sido capaces de mantener una actuación continuada durante treinta años. Han obtenido los resultados más notables tanto en cantidad como en calidad: en el valle del Bruche (Bajo Rin, en el límite del Parque), en el municipio de Grande Fosse (Vosgos), en la zona de Hautes Vosges (Vosgos) y, por supuesto, en el valle de Saint-Amarin (Alto Rin). El valle de Saint-Amarin, que presentó su primer plan paisajístico en 1994, destaca por la coherencia y la ambición de sus realizaciones en los últimos treinta años: la restauración de cerca de 700 hectáreas de pastos y paisajes, unida a un importante impulso agrícola (90 empleos creados), el desarrollo de circuitos cortos, la rehabilitación de zonas industriales abandonadas, la mejora del atractivo de la zona y la aprobación en 2019 de un PLUi (plan de ordenación urbana) «patrimonio y paisaje» que, muy por delante del desarrollo artificial neto cero (ZAN), reduce las superficies edificables en un 85% y propone numerosos PAO. En el corazón de este valle, el parque Wesserling (42 hectáreas en torno a la antigua fábrica textil) es testimonio de este enfoque de desarrollo aplicado con coherencia. Varios proyectos puntuales, realizados en el marco de la aplicación de un plan paisajístico, también han tenido éxito a largo plazo. En Lusse (Vosgos), una pareja de cabreros se instaló en un edificio municipal en el corazón de un paisaje amenazado. Veinticinco años después, la explotación ha sido traspasada: fieles al espíritu del proyecto, una nueva pareja de ganaderos sigue gestionando los espacios abiertos. De forma más general, las acciones de reapertura de paisajes son sostenibles gracias a la economía agrícola y pastoral, que garantizan la autosuficiencia forrajera, permiten la instalación de jóvenes agricultores y renuevan las generaciones ¹⁰. El modelo del plan paisajístico de los Vosgos propone, pues, el desarrollo persistente a lo largo de varias décadas de iniciativas concretas y locales que, en su conjunto, adquieren sentido y coherencia a escala territorial. Estas iniciativas también están ancladas en diversos marcos normativos (urbanismo, ordenación del territorio, estrategias agrícolas) y se mantienen gracias a un apoyo técnico local renovado periódicamente.

Enfoques en red, responsables políticos y coordinadores técnicos

Desde hace treinta años, el Parque de los Ballons lleva a cabo una política de intercambio y transferencia de experiencias entre los responsables políticos y los técnicos municipales de los diferentes valles, garantizando así una contaminación positiva entre los actores. El territorio del Parque cuenta ahora con treinta iniciativas paisajísticas que cubren la práctica totalidad de sus zonas intermunicipales. Estas iniciativas fueron propuestas a las regiones en sucesivas cartas emitidas por el propio Parque, y a menudo han sido revisadas al renovarse las ambiciones locales tras diez o quince años de aplicación, o al cambiar el mapa intermunicipal. Un valioso apoyo público ha garantizado la continuidad de estas políticas paisajísticas: la política paisajística del Consejo Departamental de los Vosgos, la política paisajística regional de la Región-Estado de Lorena, la política Gerplan del Consejo Departamental del Haut-Rhin, la política de la Comisión del Macizo de los Vosgos, etc. Sin embargo, en determinados momentos, el apoyo a estos planes ha sido una lucha contra viento y marea, debido a las sucesivas prioridades de la acción pública nacional en las que el paisaje ha quedado eclipsado (por ejemplo, como se ha visto anteriormente, la práctica desaparición de los incentivos a los planteamientos locales activos durante la década de 2000). Tanto la capitalización de los centenares de acciones y experiencias resultantes de las iniciativas paisajísticas como la puesta en red de ciento sesenta y cinco técnicos que contribuyen a la aplicación de los planes de paisaje fueron iniciadas por el parque. Se mantuvieron durante unos diez años, durante los cuales el ecosistema regional y departamental favorable mencionado anteriormente proporcionó una verdadera sinergia en torno a la herramienta del plan de paisaje, antes de que el relanzamiento nacional en 2013 enviara finalmente una señal positiva para su promoción. El paisaje de los Vosgos y la economía local que lo genera están marcados por los cambios acelerados provocados por la crisis climática, con el retroceso de los bosques, la incertidumbre sobre la capa de nieve en las estaciones de esquí y la disminución de los recursos hídricos. Al igual que los paisajes se cerraron hace treinta años, esta nueva situación exige ahora una (re)movilización colectiva y una planificación basada en los tres principios antes mencionados: vincular las escalas espaciales, hacer coherentes las escalas temporales y poner en red los territorios y sus actores. La nueva carta del parque para 2027-2042 brinda la oportunidad de renovar esta dinámica y asumir el reto de unos paisajes ahora sobrios y con bajas emisiones de carbono. Teniendo en cuenta la necesidad urgente de transición, el paisaje se verá como un método y el cambio climático como una oportunidad.

Tras treinta años de éxitos locales, y a pesar de que es difícil ver cómo evolucionará con el tiempo a escala nacional, parece que, por su flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de movilización, el plan de paisaje, tal como se ha entendido y aplicado en el modelo de los Vosgos, es la herramienta que permitirá garantizar una transición ecológica a través del paisaje. ¿Cómo puede utilizarse un enfoque de este tipo como modelo para zonas cada vez más amplias? ¿Cómo generalizar la acción voluntaria para que una masa crítica de planes pueda desencadenar la recalificación global de nuestros espacios vitales? Este proceso se pondrá en marcha si se da una señal nacional, al mismo tiempo que aumenta el número de redes entrelazadas a escala regional y luego nacional. El reconocimiento nacional podría llegar en forma de una circular muy breve que sustituyera a la de 1995, con un máximo de apertura y flexibilidad y un mínimo de detalles de aplicación. En torno a un núcleo duro de contenido y método se definirá un modo de constitución de una red de procedimientos, técnicos y responsables políticos. Al mismo tiempo, se formulará una ambiciosa propuesta de incentivos financieros departamentales, regionales y nacionales para apoyar los programas de acción y la ingeniería local. Por último, para reforzar cada una de estas iniciativas y multiplicar el conjunto, debería preverse una ayuda decidida a la puesta en común de los enfoques, a semejanza de lo que existe para los parques naturales regionales y los grandes sitios en Francia. De este modo, conservando su carácter de OVNI de procedimiento, el plan paisajístico se extenderá progresivamente al conjunto del territorio francés. La apuesta de una adhesión voluntaria y no reglamentada tiene visos de éxito, porque el paisaje es una realidad positiva y concreta, el entorno en el que todos vivimos. Apreciado de forma sensible y no técnica, es uno de los pocos vectores potenciales de una transición elegida.

Referencias