PAP 74 - La observación del paisaje, una herramienta política

En torno al programa de seguimiento de la observación del paisaje suizo

Gilles Rudaz, marzo 2024

Le Collectif Paysages de l’Après-Pétrole (PAP)

Para descargar: article-74-collectif-pap_gr-.pdf (2,8 MiB), ops_suisse_uz-2219-f_labes.pdf (3,1 MiB)

El artículo 6.c del Convenio del Paisaje del Consejo de Europa¹ subraya la importancia de la observación en la elaboración de conocimientos sobre los paisajes. Esta producción de conocimientos presupone la identificación, la caracterización y el seguimiento de las transformaciones del paisaje.

La producción de conocimientos sobre los paisajes puede considerarse un instrumento de la política paisajística, e incluso un requisito previo de la misma. Por ello, varios países, regiones, departamentos, municipios y espacios, como los parques naturales regionales, han puesto en marcha iniciativas de producción de conocimientos sobre sus paisajes, entre ellas los emblemáticos atlas del paisaje. Esta información sirve de base para formular los objetivos de calidad paisajística que se desea ver plasmados en la evolución de un paisaje. La observación del paisaje tiene lugar antes de la formulación de esos objetivos de calidad. A continuación, puede utilizarse después de la formulación de esos objetivos de calidad para evaluar en qué medida se han alcanzado esos objetivos, o si se está cerca de alcanzarlos, y para evaluar si las estrategias y los instrumentos utilizados permiten alcanzarlos. El siguiente diagrama ilustra esta relación. Las flechas de retroalimentación describen la forma en que los resultados del seguimiento del cambio paisajístico pueden interactuar con la definición de lo que se pretende evaluar y la forma de hacerlo (por ejemplo, la creación de un nuevo indicador), con los objetivos perseguidos, o incluso con la forma en que se formulan, y con las medidas adoptadas para alcanzar dichos objetivos.

El programa nacional suizo de seguimiento «Observación del paisaje suizo» (OPS)

El programa nacional de seguimiento «Observación del paisaje suizo» documenta y evalúa el estado del paisaje y su evolución. Se basa en el artículo 25a de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza y del Patrimonio Cultural (LPN): «La Confederación y los cantones informarán y asesorarán a las autoridades y al público sobre el estado y la importancia de la naturaleza y el paisaje». Este artículo formula una exigencia parecida a un derecho a la información. El programa OPS informa sobre el paisaje de toda Suiza. Por lo tanto, se hace eco del requerimiento de considerar no sólo los llamados paisajes notables, sino también los llamados paisajes ordinarios o cotidianos. En consonancia con la doble dimensión del paisaje, es decir, tanto física como percibida, el programa suizo de observación moviliza dos grandes grupos de indicadores: físicos y sociales.

La dimensión física del paisaje En primer lugar, es importante describir las grandes dinámicas de la ocupación del suelo (zonas urbanas, infraestructuras, bosques, agricultura). Elaboradas por la Oficina Federal de Estadística suiza a partir de fotografías aéreas, las estadísticas de superficie proporcionan información precisa sobre la evolución del suelo en Suiza ². La información cuantitativa permite saber si la superficie se mantiene estable, disminuye o aumenta. En los 33 años transcurridos entre 1985 (1979/85) y 2018 (2013/18), se construyó en Suiza una superficie equivalente a 0,7 m² cada segundo, mientras que desaparecieron 1,1 m² de terrenos agrícolas y se añadieron 0,6 m² de bosques durante el mismo periodo. Poner esto en perspectiva general permite establecer el ritmo del cambio y si la evolución de un tipo de suelo va en detrimento o beneficio de otro.

Esta información sobre los patrones de uso del suelo revela las principales tendencias, pero debe afinarse si queremos proporcionar información sobre la calidad paisajística de estas diferentes zonas. Un indicador sobre el grado de impermeabilización proporciona información sobre la calidad del entorno construido, mientras que un indicador sobre la diversidad de formas de explotación agrícola ofrece una primera evaluación de la calidad de las tierras agrícolas. Este indicador describe el número medio de usos de las tierras agrícolas por municipio según la encuesta sobre la estructura agraria. Según el número de cultivos diferentes por municipio, esta diversidad de tipos de explotación está aumentando. También es posible producir información «negativa». En materia de infraestructuras, por ejemplo, es útil hacer un balance de su número o extensión, y también es posible medir la proporción de espacios abiertos en los que aún no se ha instalado nada. El indicador específico considera libres de instalaciones las zonas de al menos 0,5 por 0,5 km en las que no hay edificios, carreteras, vías férreas, muros, antenas u otros equipamientos. Sobre esta base, en 2020, las zonas sin instalaciones en Suiza representaban el 26% de la superficie del país. Muy raras en la meseta, estas zonas se concentran en los Alpes ³. Dos indicadores especialmente desarrollados por Suiza han sido adoptados por la Agencia Europea del Medio Ambiente para su uso en cuestiones de paisaje. El primero es la fragmentación, que expresa la probabilidad de que dos puntos elegidos al azar estén conectados sin estar separados por una zona edificada ⁴. El segundo es la expansión urbana, calculada mediante una fórmula que tiene en cuenta la proporción de zonas edificadas, su dispersión espacial y la densidad de población y empleo ⁵. Como consecuencia de la expansión de las viviendas y las infraestructuras, en Suiza continúan la expansión y la fragmentación del paisaje (véanse los informes del OPS).

Percepción del paisaje

Las dimensiones materiales de los paisajes están cambiando. Al mismo tiempo, también está cambiando la forma en que la sociedad los percibe. Por lo tanto, es importante tener en cuenta las percepciones del paisaje y hacer un seguimiento de los cambios a lo largo del tiempo. Partiendo de los sólidos fundamentos teóricos identificados por el Instituto Federal Suizo para la Investigación de los Bosques, la Nieve y el Paisaje, más conocido por sus siglas en alemán WSL, el programa se propuso dar cuenta de las múltiples dimensiones de la percepción del paisaje. Ciertos criterios se centran en la dimensión perceptiva del paisaje. Esta percepción depende de la información que puede proceder del propio paisaje. Según la teoría del procesamiento de la información, los paisajes resultan atractivos cuando incitan a la exploración (complejidad y potencial de descubrimiento) al tiempo que ofrecen posibilidades de orientación (coherencia y legibilidad) ⁶. Otros aspectos arrojan luz sobre la atribución de significados culturales al paisaje, como la singularidad o la autenticidad, que la WSL describe como «paisaje interpretado» (Kienast et al. 2013). El método utilizado para revelar estas distintas dimensiones del paisaje consiste en encuestar a la población mediante un cuestionario. El cuestionario consta de varias afirmaciones sobre las que los entrevistados indican, en una escala de gradación de 1 a 5, en qué medida están de acuerdo o en desacuerdo con ellas. De la media de todas las respuestas resulta un indicador. En el verano de 2011 se llevó a cabo una encuesta nacional entre una muestra representativa de 2.814 personas, y en el verano de 2020 se realizó una segunda encuesta entre 2.090 personas.

La primera conclusión que se desprende de las encuestas es el fuerte apego de las personas al paisaje y su satisfacción con el paisaje de su localidad. La decisión de trabajar a nivel de la comunidad local se hace eco de la noción de paisaje cotidiano establecida en el Convenio del Paisaje del Consejo de Europa⁷. Una comparación entre las dos encuestas de 2011 y 2020 muestra que este alto nivel de satisfacción se ha mantenido muy alto. La encuesta de 2020, por ejemplo, otorgó una puntuación media de 4,16 a la belleza del paisaje. La información sociodemográfica ofrece más detalles sobre esta estimación. Por ejemplo, las mujeres, las personas que llevan mucho tiempo viviendo en el mismo municipio y los propietarios de viviendas aprecian más la belleza del paisaje de su municipio que los hombres, los residentes recientes y los inquilinos. Los análisis también ponen de relieve las diferencias de percepción entre los residentes de zonas urbanas, periurbanas y rurales. Los residentes de estas últimas tienen una valoración más positiva de su paisaje. En 2020, los habitantes de zonas rurales le dieron un valor medio de 4,46, mientras que los de zonas urbanas le dieron un valor de 4,05. La encuesta de 2011 abarcaba la percepción del estado del paisaje. Este enfoque pareció demasiado limitado, por lo que se consideró necesario completarlo con un examen de la percepción de los cambios en el paisaje y de la valoración de dichos cambios. Así pues, en la edición de 2020 se examinó también la percepción de los cambios que se han producido en el municipio de residencia en los últimos cinco a diez años. Los indicadores muestran que se han percibido cambios en el paisaje, sobre todo en las zonas urbanas, pero no en toda su magnitud. Un número significativo de personas entrevistadas no supo decir si el paisaje había cambiado mucho (27%) o si había permanecido más o menos inalterado (20%) en su municipio en los últimos cinco a diez años. La encuesta de 2020 también se completó con una sección dedicada a los usos del paisaje, confirmando su importante papel en términos de ocio (véase FOEN/WSL 2022).

Poner los indicadores en perspectiva con los objetivos políticos

El programa OPS nació de la combinación de una petición política de la Oficina Federal del Medio Ambiente y de la experiencia científica del Instituto Federal Suizo de Investigación Forestal, de la Nieve y del Paisaje, que elaboró los indicadores. Los resultados producidos por este programa están sujetos a una interpretación política que evalúa la forma en que los resultados de estos indicadores proporcionan información sobre la consecución de los objetivos legales y estratégicos para el paisaje, es decir, los objetivos establecidos en las leyes y estrategias de la Confederación. Esta interpretación política de los resultados del programa OPS es responsabilidad de la Oficina Federal de Medio Ambiente.

Junto a los objetivos legales y estratégicos, ocupan un lugar central los objetivos de calidad paisajística establecidos en el Concepto Paisajístico Suizo (CPS). Suiza dispone de este amplio instrumento de política paisajística desde 1997. Este instrumento de planificación, vinculante para las autoridades, garantiza que se tenga en cuenta el paisaje en los distintos ámbitos. El CPS proporciona un marco para el desarrollo coherente y orientado a la calidad del paisaje suizo. Cuando se actualizó en 2020, se formularon objetivos de calidad paisajística en respuesta a un deseo de operatividad. Además de los objetivos sectoriales relativos a trece ámbitos políticos, en el Concepto se establecen siete objetivos generales de calidad paisajística y siete objetivos específicos de calidad paisajística ⁹. El programa OPS es una de las medidas definidas para aplicar el CPE. No obstante, conviene subrayar que el programa OPS no pretende ser un instrumento de seguimiento de los efectos de las políticas y estrategias, sino más bien proporcionar «una base valiosa para evaluar la consecución de los objetivos legales y estratégicos». En otras palabras, el programa OPS actúa como una brújula que nos permite medir dónde estamos en relación con los objetivos definidos. De este modo, proporciona información para evaluar la eficacia y pertinencia de las políticas aplicadas. Sin embargo, es importante subrayar que existe un desfase temporal entre la producción de datos y la eficacia de las medidas políticas, ya que estas últimas no tienen necesariamente un impacto inmediato. Al analizar las texturas urbanas y agrícolas, estamos arrojando luz sobre esta relación entre los indicadores y los objetivos de calidad paisajística. El hecho de que la superficie urbanizada aumente 0,7 m² cada segundo demuestra que la urbanización es una tendencia importante en la evolución de nuestros paisajes. En vista de ello, el objetivo de calidad paisajística de la zona urbana resumido en el CPE es «densificar buscando la calidad y garantizando los espacios verdes». La superficie ocupada por viviendas e infraestructuras representa casi el 8% del territorio nacional. Aunque la expansión de estas zonas continúa, las observaciones detalladas del CPE muestran que ha empezado a ralentizarse ligeramente. Por primera vez, ha quedado por detrás del crecimiento demográfico, lo que sugiere que el proceso de densificación del entorno construido está en marcha. Esto plantea la cuestión de qué está ocurriendo en el entorno construido. Aunque la tendencia se ha ralentizado, el sellado del suelo continúa, aumentando un 0,92% anual durante el periodo cubierto por la última encuesta (2009 - 2018). Debido a su importancia para la sociedad, y en particular en el contexto del cambio climático, la OPS está prestando especial atención a los espacios verdes en las ciudades. Según los datos de las imágenes por satélite, los espacios verdes urbanos han desaparecido a un ritmo del 1% anual para el periodo 2017 a 2020, lo que no indica todavía la dirección deseable de su desarrollo. En Suiza, la agricultura ocupa el 35% del territorio. El objetivo de calidad paisajística para los «paisajes utilizados principalmente por la agricultura» se resume en el CPS como «conservar las tierras agrícolas y mejorar su calidad ecológica». ¿Qué dice el OPS? En Suiza, las superficies agrícolas y de pastoreo disminuyen un 0,2% al año. En las mesetas, ceden terreno a la urbanización, mientras que en las montañas retroceden en favor del bosque. El mantenimiento de las tierras agrícolas sigue siendo una prioridad. También se ha producido otra evolución. Las «zonas favorables a la biodiversidad» van en aumento y representarán el 19% de las tierras agrícolas utilizables en 2020. Además, el aumento del número de cultivos diferentes por municipio indica un aumento de la diversidad de formas de cultivo, reforzando así la diversidad paisajística. Varios indicadores, como la expansión urbana, la fragmentación del territorio y el sellado del suelo, no han dejado de aumentar, aunque a un ritmo más lento en los últimos años. Si bien se ha producido esta ralentización, lo cierto es que las presiones sobre el paisaje persisten.

Lecciones aprendidas

Como ya se ha dicho, los paisajes son dinámicos, lo que significa que cambian constantemente. Los paisajes pueden sufrir transformaciones radicales, como la construcción de grandes infraestructuras, pero también están sujetos a multitud de impactos puntuales y difusos. Se necesitan indicadores que tengan en cuenta estos cambios. Además, a medida que el paisaje evoluciona, también lo hace su seguimiento. El sistema de indicadores evoluciona al ritmo de la actualidad. Por ejemplo, en el contexto del cambio climático, se ha desarrollado un indicador dedicado a los espacios verdes urbanos utilizando imágenes de satélite. Los resultados del programa OPS muestran que los paisajes de Suiza siguen estando bajo presión (FOEN/WSL, 2022). De hecho, una serie de indicadores, como la expansión urbana, la fragmentación y el sellado del suelo, no dejan de aumentar. Sin embargo, el ritmo de aumento se ha ralentizado en los últimos años. Aunque esta ralentización es alentadora, lo cierto es que las presiones sobre el paisaje persisten. En el comunicado de prensa en el que se anunciaba la publicación del último informe del OPS, se señalaba que «sin medidas para preservar y mejorar la calidad del paisaje, no se alcanzarán los objetivos fijados por el Consejo Federal en el concepto de “paisaje suizo”» ¹⁰. Por tanto, esta información sobre el estado y la evolución del paisaje es útil a la política paisajística para identificar los retos con el fin de responder a ellos y, en última instancia, mejorar las cualidades del paisaje cotidiano y contribuir así a mejorar la calidad de vida de la población.