Ordenación del territorio: presentación estratégica de la política transversal

Ministerio de Cohesión Territorial y Relaciones con las Entidades Locales

Ministère De La Cohésion Des Territoires Et Des Relations Avec Les Collectivités Territoriales, 2022

Para descargar: dpt2022_amenagement_territoire_01.pdf (150 KiB)

El Ministerio de Cohesión Territorial y Relaciones con las Colectividades Locales y Regionales se encarga de garantizar la continuidad territorial de la República Francesa y la capacidad de cada territorio para responder a sus características y activos específicos. La Dirección General de Colectividades Locales (DGCL), en su calidad de gestora del programa 112 « Impulso y coordinación de la política de ordenación del territorio » y en su papel de autoridad de tutela de la Agencia Nacional de Cohesión Territorial (ANCT), asiste al Gobierno en la coordinación y aplicación de la política de igualdad, cohesión y desarrollo territorial, destinada a luchar contra el aumento de las desigualdades territoriales y de destino entre los ciudadanos. La ANCT participa en el seguimiento y la aplicación de estas políticas.

Principios fundamentales de la ordenación del territorio

La política de ordenación del territorio se articula en torno a cinco principios fundamentales:

• el principio de distribución: garantizar la mejor distribución posible de la riqueza en el territorio ;

• el principio de creación: establecer, en todo el territorio, condiciones y mecanismos locales que favorezcan el desarrollo de actividades y empleos ; y

• el principio de compensación: corregir las desigualdades territoriales apoyando a las zonas con dificultades;

• el principio de protección: preservar los bienes medioambientales y culturales de posibles daños;

• el principio de cooperación: construir la política de ordenación territorial con todos los agentes implicados.

Ejes estratégicos de la política de igualdad y cohesión territorial

Para responder a los retos a los que se enfrentan las regiones, el Estado aplica una política interministerial basada en dos principios: « promover el desarrollo competitivo y sostenible de las regiones » y « fomentar una ordenación territorial equilibrada y solidaria ». Estas dos orientaciones expresan la voluntad del Estado de armonizar los dos imperativos complementarios de solidaridad regional y competitividad, con vistas al desarrollo sostenible y la valorización de las regiones. En este contexto, el desarrollo sostenible no es un sector específico de la política regional de igualdad y desarrollo, sino un aspecto transversal. El objetivo de este documento de política transversal (DPT) sobre la ordenación del territorio es ofrecer una visión global de los esfuerzos presupuestarios del Estado en el ámbito de la ordenación del territorio. Abarca 29 programas del presupuesto general. Cada uno de estos programas no está enteramente dedicado a la ordenación del territorio y a la política de desarrollo. Dentro de cada programa, se ha efectuado un análisis para identificar, entre los objetivos e indicadores de resultados y los créditos consignados en las acciones y subpartidas, los datos directamente afectados y que, como tales, deben incluirse en la DPT, basándose en los tres criterios siguientes:

• cofinanciación de una política llevada a cabo por la DGCL y la ANCT ;

• aplicación de una política que discrimine entre territorios en función de sus características

• impacto significativo en la estructura de los territorios en términos de utilización del suelo, localización de las actividades económicas y de la población, movilidad y preservación de los paisajes y entornos naturales.

Los nuevos retos exigen pasar de una política de ordenación a una política de igualdad y cohesión territorial.

Hoy en día, los territorios están expuestos a nuevos retos y desafíos que requieren un enfoque político renovado. La globalización, las nuevas formas de hacer negocios, la creciente movilidad de las personas, las mercancías, los capitales y la información, el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), los nuevos estilos de vida, una población creciente y envejecida, la necesidad de tener en cuenta el medio ambiente, la concentración de personas y empleos en las zonas urbanas, la suburbanización, los cambios profundos y contrastados en las zonas rurales, la redefinición de las tareas del Estado, las autoridades locales y los agentes de la sociedad civil, y la mayor presencia de las políticas comunitarias en una Europa ampliada: Todos estos fenómenos son argumentos a favor de reinventar las políticas de ordenación del territorio y perseguir la ambición de un desarrollo más equilibrado y sostenible de los territorios. Esta ambición requiere la aplicación de un tratamiento diferenciado de los territorios, que tenga en cuenta para cada uno de ellos su potencial, sus activos, pero también sus debilidades y sus vulnerabilidades.

Ya sean rurales o urbanos, periurbanos, montañosos o costeros, todos los territorios se ven afectados por la necesidad de una política territorial destinada a promover su atractivo y reducir las desigualdades. Esta política se basa en los principios fundamentales de la cohesión territorial y el desarrollo equilibrado y sostenible de las actividades y los empleos en las diferentes partes del país. Responde también a una voluntad de solidaridad nacional en favor de las regiones más desfavorecidas. Debe hacer frente a los nuevos retos que plantean los cambios demográficos, económicos y sociales que afectan a nuestro país.

En este contexto, la política de igualdad y cohesión territorial, por su carácter transversal, reviste una importancia estratégica, por tres razones principales.

En primer lugar, frente a una competencia económica y social globalizada, el Estado debe apoyar a los agentes más dinámicos para que desarrollen sus puntos fuertes y sus complementariedades, mejoren su organización colectiva y refuercen sus estrategias de desarrollo económico y de investigación, con el fin de abrir nuevas perspectivas de empleo y de bienestar en beneficio de los territorios y de sus poblaciones. Se trata de organizar la región para captar, retener y acumular los factores de producción, en particular la capacidad de innovación. Favorecer la polarización y las sinergias a diferentes niveles territoriales es, pues, un primer punto estructurante.

En segundo lugar, en la medida en que no puede haber atractivo y dinamismo sin equilibrio y solidaridad entre las regiones, esta lógica de valorización de los recursos y de las iniciativas locales de los sectores más dinámicos es también la primera etapa de la acción en favor de las regiones más frágiles. En efecto, el crecimiento organizado de las zonas más atractivas tiene un efecto de arrastre sobre las zonas periféricas -y a menudo más frágiles-, a través de la difusión de actividades que ofrecen a su vez oportunidades de desarrollo. Está claro que, en nombre de la solidaridad nacional y la igualdad territorial, el apoyo a la competitividad no excluye una política activa de cohesión económica y social en beneficio de las zonas desfavorecidas. Se trata de desarrollar su potencial y reforzar sus activos. También se esfuerza por apoyar una estrategia de desarrollo de la actividad económica y del empleo en las zonas urbanas desfavorecidas, apoyándose en agentes locales motivados y en una visión global del equilibrio de una aglomeración.

Por último, lejos de ser un marco restrictivo para el desarrollo regional, el desarrollo sostenible ha demostrado en los últimos años ser una fuente de innovación y competitividad económica. Por ello, la política territorial de igualdad desempeña un papel clave a la hora de apoyar y fomentar proyectos que respondan a las exigencias del desarrollo sostenible, en particular promoviendo modos de transporte eficientes desde el punto de vista energético, favoreciendo la conciliación de las actividades económicas y la conservación del medio ambiente, y promoviendo proyectos de desarrollo local que incorporen estas cuestiones.

La acción gubernamental en favor de un marco contractual y de intervención pública renovado para proporcionar un apoyo adaptado a las necesidades específicas de cada región.

Frente a estos múltiples retos, el objetivo del Gobierno en los últimos cinco años ha sido garantizar que la financiación proporcionada por el Estado sea coherente con las necesidades específicas de cada región.

Esta ambición se ha reflejado en la revisión del marco contractual de las relaciones entre el Estado y sus socios locales, basado en nuevos contratos territoriales plurianuales, globales y diferenciados para responder a las necesidades específicas de cada región. El primer ejemplo de este enfoque diferenciado fue la introducción de los Contratos de Convergencia y Transformación (CCT) en las regiones de ultramar, en sustitución de los actuales Contratos de Planes Estado-Región. Estos planes definen una estrategia de convergencia a largo plazo (de 10 a 20 años) adaptada a cada territorio de ultramar, con vistas a reducir la diferencia de desarrollo con las regiones de la Francia continental. La misma voluntad de adaptación a las realidades locales ha regido la puesta en marcha de la nueva generación de CPER y contratos de planes interregionales (CPIER) de ríos y cordilleras para el periodo 2021-2027, cuyos temas contractuales pueden variar de una región a otra. Permiten también mejorar la articulación entre los diferentes tipos de contratos, partiendo de proyectos regionales, favoreciendo un enfoque interministerial y agrupando las medidas de intervención del Estado en un contrato común, demostrando así una ambición de coherencia de la acción pública, en beneficio de los ciudadanos y de las regiones, más allá de la estricta negociación financiera de una dotación contractual plurianual. La dimensión estratégica de los CPER 2021-2027 se ha reforzado considerablemente en comparación con la generación anterior. Por último, en 2021 el Gobierno ha propuesto a las autoridades subregionales un nuevo tipo de contrato: el Contrato de Recuperación y Transición Ecológica (CRTE). Firmado por un período de seis años, este contrato inclusivo tiene por objeto apoyar proyectos en todas las regiones (rurales, urbanas, de ultramar) reuniendo las medidas de apoyo del Estado a las autoridades locales, que se han visto considerablemente reforzadas por la financiación proporcionada en el marco del Plan de Recuperación de Francia, del que es la encarnación. Paralelamente a este marco contractual renovado, el Gobierno se ha esforzado por poner en marcha, en colaboración con los agentes de las regiones, programas específicos de apoyo centrados en temas clave para el desarrollo local. Estos programas representan una auténtica descentralización de la acción pública, basada en proyectos de las autoridades locales y que confía en los representantes electos y los agentes locales, con un apoyo descentralizado. Algunas de las iniciativas más emblemáticas son

• La agenda rural, en la que 181 medidas están destinadas a promover el desarrollo de las zonas rurales y mejorar la vida cotidiana de sus habitantes, en los ámbitos de la educación, el acceso a los servicios, la salud, la tecnología digital, el transporte, etc. A mediados de 2021, el 60% de estas medidas se han completado y el 85% se están aplicando o están en curso por todos los ministerios bajo la supervisión de la ANCT, como el programa « Pequeñas ciudades del mañana »;

• El plan « Action Cœur de Ville »: destinado a 234 ciudades pequeñas y medianas, este plan moviliza 5.000 millones de euros en cinco años, procedentes del Estado, la Banque des territoires, la Agence nationale pour la rénovation urbaine y Action Logement, con el fin de renovar las viviendas, reubicar los comercios, renovar los espacios públicos y responder a los retos de atracción del territorio. Ya se han identificado más de 6.000 actuaciones;

• El programa France Services: anunciado por el presidente francés el 25 de abril de 2019, el despliegue del programa France Services comenzó el 1 de enero de 2020. El año 2022 verá la finalización del despliegue del esquema, con la financiación de 2.543 estructuras en todo el país, y la continuación de su desarrollo cualitativo, lo que permitirá reforzar la oferta de servicios públicos locales de calidad;

• El programa « Territoires d’industrie »: dirigido a 148 regiones, este programa aportará una financiación de 1.300 millones de euros a lo largo de cinco años, con un doble objetivo: por un lado, impulsar la industria francesa y apoyar su capacidad de innovar y conquistar nuevos mercados, y por otro, promover el desarrollo regional;

• Medidas para promover la inclusión digital dirigidas por la ANCT: El plan « France Très Haut Débit » (dotar al 100% de los franceses de banda ancha de muy alta velocidad de aquí a 2022) y el plan « New deal mobile » (garantizar la cobertura móvil al 100% de los franceses de aquí a 2022), y el programa « Nuevos lugares, nuevos enlaces », cuyo objetivo es ofrecer a los ciudadanos nuevas actividades y nuevos servicios agrupados en terceros lugares de todo el país (300 « fabriques de territoires », cabezas de red destinadas a estructurar la dinámica de los terceros lugares en las regiones, estarán acreditadas de aquí a finales de 2021).

La creación de una Agencia Nacional de Cohesión Territorial para hacer frente a los retos de la ordenación del territorio y prestar un mejor apoyo a las autoridades locales.

El 17 de julio de 2017, en la primera reunión plenaria de la Conferencia Nacional sobre los Territorios, el Presidente de la República anunció la creación de una Agencia Nacional para la Cohesión Territorial (ANCT). Creada por la ley del 22 de julio de 2019, esta agencia responde al deseo de los electos de tener un acceso más sencillo a los servicios del Estado y a los distintos operadores que trabajan en los territorios para apoyar sus proyectos.

Desde el 1 de enero de 2020, la fusión de varios actores (Commissariat général à l’égalité des territoires, Agence du numérique y Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux), y el acuerdo con los operadores (Agence nationale de la rénovation urbaine, la Agence nationale de l’habitat, el Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, y la Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie) permiten combinar los recursos del Estado y de sus operadores, de forma complementaria a las herramientas desarrolladas por las autoridades locales. La ANCT actúa en beneficio de todos los territorios, dando prioridad a los más frágiles, ya sean urbanos o rurales, teniendo en cuenta las características específicas de cada uno. Además de los programas nacionales (Action Cœur de Ville, Territoires d’industrie, Petites Villes de demain, etc.), la ANCT proporciona asistencia « a medida » mediante apoyo técnico y de ingeniería financiera movilizando y coordinando los recursos del Estado y sus operadores. Su organización está ampliamente descentralizada: los prefectos de departamento actúan como delegados territoriales de la agencia y las secretarías regionales de asuntos regionales (SGAR) y las comisarías de macizos.

Evaluación de la política territorial de igualdad y cohesión

Por último, con el fin de evaluar la eficacia de la política de igualdad y cohesión territorial, se ha introducido un indicador de resultados para supervisar la disparidad en la creación de riqueza a nivel regional. El indicador « dispersión del PIB regional per cápita », que representa la desviación típica del PIB regional per cápita, es objeto de un seguimiento anual para tener en cuenta la reducción (disminución de la desviación típica) o el aumento (aumento de la desviación típica) de las desigualdades en la creación de riqueza entre las regiones. Cada año se actualiza la estimación del PIB per cápita de los tres últimos años para tener en cuenta los nuevos datos publicados por el INSEE desde la publicación anterior.

Además, el PIB per cápita se ha estimado a partir del PIB per cápita de las 13 grandes regiones metropolitanas. En este nuevo marco regional, la estimación de la dispersión interregional del PIB per cápita, sobre un perímetro limitado a la Francia metropolitana y excluyendo Île-de-France, se traduce en una reducción considerable de las desigualdades: la dispersión en torno al PIB per cápita regional medio asciende a 1.804 euros, frente a los 2.207 euros del antiguo marco regional. Sin embargo, si se tienen en cuenta los territorios de ultramar e Île-de-France, esta desviación típica aumenta a 9.287 euros, lo que se debe principalmente a los niveles muy dispares de los territorios de ultramar e Île-de-France. En el momento de la publicación de este DPT, el INSEE aún no había publicado los datos posteriores a 2018.

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