Solidaridad y/o competencia entre municipios de una misma aglomeración

Síntesis de los intercambios de la sesión de 2005, Toulouse

Claire Lanly, 2005

La primera secuencia se centró en la cuestión de la solidaridad y/o competencia entre los municipios de una misma zona intercomunal. Esto se ilustra con el ejemplo de la rápida realización del proyecto de desarrollo de AéroConstellation para acoger el centro de fabricación y ensamblaje del nuevo avión de Airbus, reconocido como estratégico por todos los actores, y situado en la parte organizada del territorio metropolitano dentro de la Comunidad de Aglomeración de Toulouse. A través de este ejemplo, se aborda también la difícil cuestión del reparto de las responsabilidades políticas, pero también de los ingresos y costes inducidos por las zonas de viviendas creadas en paralelo al proyecto industrial, en el sistema institucional y financiero intercomunal creado por la ley Chevènement (1999) en Francia.

La segunda secuencia se dedicó a ejercicios de planificación, en Francia y en Quebec, sobre territorios más allá de las aglomeraciones, que podrían calificarse de cuencas vitales. Así, se presentó el enfoque «  interSCoT  » de la metrópoli de Toulouse, en diálogo más o menos constructivo con las instituciones intermunicipales existentes o emergentes, el del Schéma de cohérence territoriale (SCoT) del área de Besançon, impulsado por la llegada del TGV lejos de la aglomeración central, o el de la Comunidad Metropolitana de Montreal, basado en cuestiones y avances sobre el funcionamiento de la red de transporte público metropolitano.

La tercera secuencia}} se centró en la capacidad de desarrollar una cooperación en términos de solidaridad con las poblaciones en dificultad o simplemente modestas a través de la distribución de viviendas subvencionadas (de alquiler o de adhesión), analizando los fenómenos a diferentes escalas geográficas -centro de la ciudad, aglomeración urbana y zonas de residencia- a partir de los ejemplos de Toulouse y Rennes.

En la cuarta sección se han estudiado las prácticas de participación de la sociedad civil en los debates y proyectos de aglomeración en Francia, prácticas que se desarrollaron durante un tiempo en el marco de los « consejos de desarrollo » a raíz de la ley Voynet (también en 1999), así como en la región valona bajo diversas formas, como los paneles de ciudadanos, los consejos consultivos comunales o las comisiones consultivas de ordenación del territorio (CCAT) a nivel comunal¹. También analizó el uso del referéndum de iniciativa popular en el contexto particular creado por el cantón de Friburgo, en Suiza, que ha promovido la colaboración entre territorios a través de la legislación.

Solidaridad y competencia en las instituciones de aglomeración

Las presentaciones de la primera sección han puesto de relieve cómo el proyecto AéroConstellation, un proyecto de emplazamiento industrial para el montaje del Airbus A380, ha reunido a todos los socios públicos en una cooperación a varios niveles (Estado, región, departamento, comunidad de la aglomeración de Toulouse - CAGT) debido a los beneficios económicos y fiscales previstos. Se requiere apoyo en cuanto a la creación de zonas residenciales y terciarias en las cercanías. La CAGT se ha comprometido a realizar importantes inversiones, que se amortizan rápidamente, dado el flujo de impuestos profesionales (TP) que aporta el proyecto industrial. En cierto sentido, puede decirse que el proyecto ha « creado » el CAGT.

La fiscalidad local en Francia se basa en gran medida en el TP; desde la reforma de la intercomunalidad de 1999, conocida como ley Chevènement, se recauda a nivel de la comunidad de aglomeración mediante el impuesto único de actividades económicas (TPU); este sistema es el resultado de una larga maduración desde los años 70, cuando se destacaron las estrategias de los municipios en materia de TP para atraer inversiones industriales a su territorio en detrimento de la dinámica de solidaridad financiera necesaria para financiar los equipamientos de aglomeración. Paradójicamente, este resultado se produce en un momento en el que este impuesto local, muy criticado por sus efectos perversos a nivel macroeconómico, está desapareciendo y está siendo sustituido progresivamente por un impuesto basado en la base inmobiliaria de la empresa y su valor añadido. El debate se traslada ahora a la cuestión de la redistribución a los municipios de una parte de este impuesto local sobre las empresas para cubrir sus gastos ; en el caso presentado, éstos son los creados por la llegada, a los municipios del noroeste de la aglomeración de Toulouse, de nuevos habitantes con necesidades en materia de servicios. Una ley aprobada en 2004 abrió la posibilidad de que los municipios miembros y la comunidad de aglomeración recibieran fondos de ayuda.

Así, Joseph Carles, profesor del IEP de Toulouse pero también presidente de la Constelación SEM, se expresa sobre el tema de la cooperación intermunicipal a la francesa: «  un dispositivo bastardo entre la ampliación institucional de los municipios mediante la elección de consejeros por sufragio universal, que consagraría la desaparición de los municipios, y un intento de racionalizar la gestión de los territorios con respecto al tamaño pertinente de estos últimos ". Aboga por que la cooperación institucionalizada vaya acompañada de la posibilidad de enfoques convencionales complementarios que faciliten la realización de proyectos multicomunitarios pero infracomunitarios.

Planificación a escala metropolitana

La siguiente secuencia puso de manifiesto el interés de los enfoques de planificación para el aprendizaje de la cooperación multinivel, vertical y horizontal, poco o nada institucionalizada en Francia, pero también los límites de estos ejercicios.

Un elemento común a los dos casos franceses presentados es un importante proyecto exógeno, que proporciona el fermento de desarrollo necesario para la constitución de una visión compartida entre las instituciones locales : el proyecto del A380 ya presentado para la región de Toulouse, que dio lugar a una dinámica de cooperación vertical entre los actores (Estado, Departamento, CAGT) y también federó las estructuras intermunicipales existentes ; la llegada del TAV fuera de la Comunidad de la Aglomeración de Besançon incitó a esta última, de acuerdo con el Estado local, a ampliar el perímetro de estudio del SCoT y a discutir con las comunidades periféricas.

En el caso de Montreal, paralelamente a la creación de una nueva institución, la Comunidad Metropolitana de Montreal (CMM), la retirada financiera de la provincia de Quebec de la financiación del transporte público metropolitano también puede haber tenido un impacto para forzar la solidaridad dentro de la zona de influencia, al menos en la cuestión de la asunción del déficit de explotación del transporte (véanse las notas ² y ³).

Sin embargo, más allá del impulso inicial, las tensiones no tardaron en surgir ante la ausencia de un liderazgo incontestable.

En Toulouse, la iniciativa de un enfoque «  interSCoT  » entre los territorios de planificación con diferentes contornos de las diversas estructuras de cooperación intermunicipal⁴ del área metropolitana fue, durante un tiempo, fuertemente apoyada por el representante del Estado ; Este último no pudo asegurar la continuidad al mismo nivel de compromiso y no encontró relevo, o incluso se topó con la oposición de algunas instituciones de nivel intermedio (Región, Departamento de Haute-Garonne) o intermunicipal (Comunidad de la aglomeración de Murétain, que rechaza cualquier visión centralizada de Toulouse, incluido el enfoque del estudio realizado por la agencia de urbanismo). Sin embargo, un esquema de recomposición en forma de estrella, con directrices de desarrollo que atribuyen funciones económicas metropolitanas a cada uno de los grandes sectores, parece poder lograr un consenso entre los actores del área urbana de Toulouse. Por lo tanto, son posibles los acuerdos entre diferentes territorios del SCoT. Sin embargo, no estaba previsto que superara los límites administrativos del departamento.

El territorio de planificación del SCoT del Gran Besançon abarca 118 municipios, de los cuales la Communauté d’agglomération (CAGB) representa dos tercios de la población y algunos otros municipios se agrupan en cinco comunidades de municipios periféricas a la CAGB. A pesar de un enfoque iterativo desde el Plan Director adoptado en 2002, que aborda sucesivamente los transportes y la vivienda, sigue habiendo (en 2005) una gran dificultad para identificar las cuestiones territoriales comunes que, sin embargo, están bien identificadas por los estudios : la coherencia del sistema de transporte público (tranvía, TER, autobús) y de los aparcamientos en relación con la nueva estación de TGV, el control de la expansión urbana, el desarrollo económico y la cooperación para la promoción del turismo en el territorio, todo ello con un sistema de observación compartido de las evoluciones del territorio

Por parte de Montreal, el perímetro del MMC es un compromiso entre el « área metropolitana censada », correspondiente a la zona de captación, y los elementos de oportunidad política. Reúne a los municipios que se han fusionado en aglomeraciones y a los municipios que se han agrupado en Municipios Comarcales Regionales (MRC). El alcalde de Montreal es presidente de oficio de la CMM, que cuenta con un consejo de 28 miembros delegados por los municipios.

En 2005, el ejercicio de planificación, que es competencia de la comunidad, es incipiente y, en términos espaciales, se basa esencialmente en una ley provincial de protección del espacio agrícola que ofrece incentivos fiscales a los agricultores y somete cualquier cambio de uso del suelo al control de una comisión judicial. La competencia entre municipios (o MRC) en las zonas periurbanas se basa en el desarrollo de la urbanización, y la fiscalidad local basada en el suelo agrava la competencia. Los departamentos están perfeccionando sus análisis retrospectivos del desarrollo, que se han centrado en los cruces de autopistas donde se han construido centros comerciales. Sus análisis prospectivos ponen de manifiesto la disponibilidad de terrenos suficientes para la actividad en un futuro bastante lejano. Sin embargo, señalan la insuficiencia de los servicios de transporte público a estos sectores de actividad, lo que supone un reto para el futuro.

Escalas territoriales, redes políticas y cuestiones de solidaridad en materia de vivienda

Este tema se ilustra con dos ejemplos franceses de metrópolis regionales en rápido desarrollo.

Por un lado, constatamos la dificultad de ponerse al día en la construcción de viviendas sociales dentro de la Comunidad de Aglomeración del Gran Toulouse (CAGT), parte central del territorio metropolitano. El Programa Local de Vivienda (PLH) adoptado por el CAGT consagra este principio de recuperación, pero sin dotarse de medios suficientes en un contexto en el que las referencias del suelo vienen dadas por « el marco de trabajo de la aeronáutica ", y en el que no hay tradición de previsión del uso del suelo. Por lo tanto, las acciones de financiación de suelo para viviendas sociales se llevan a cabo de forma puntual, utilizando el fondo constituido por las sanciones adeudadas por los municipios por el incumplimiento del umbral del 20% de viviendas sociales instituido por la Ley de Solidaridad y Renovación Urbana (SRU), adoptada en 2000). No obstante, está previsto avanzar hacia una política más sistemática de obligar a la provisión de viviendas sociales utilizando la restricción en la normativa de los Planes Urbanos Locales (PLU). En el marco del CAGT, la ciudad de Toulouse, un gran municipio central debido a las fusiones pasadas, sigue siendo un caso singular. Aunque está sujeta a la obligación de desarrollar viviendas sociales, también concentra grandes urbanizaciones, sobre todo en el gran distrito de Mirail. Dedica importantes fondos a la renovación urbana, sin ninguna contribución financiera de la CAGT y, por tanto, sin beneficiarse de la solidaridad de los municipios periféricos. La mayoría de las instalaciones de alojamiento también se encuentran en su territorio. No obstante, los municipios periféricos contribuyen parcialmente a la reconstrucción de la oferta demolida, al igual que el SICOVAL, en el marco de un contrato firmado con el Estado, mientras se intenta alcanzar el umbral del 20% de viviendas sociales.

Más allá de este núcleo central de la aglomeración, que no agota la cuestión de la localización de las viviendas sociales a nivel metropolitano, como señala el representante regional de los operadores de viviendas sociales, la situación es aún más una cuestión de egoísmo comunal, aunque existan Programas Locales de Vivienda (PLH) intercomunales: en estos territorios periféricos, la disociación entre las políticas de vivienda y la ley del suelo es total, ya que los PLU comunales no imponen ninguna obligación de construir viviendas sociales ; cuando, a pesar de todo, se crean viviendas sociales, existe una gran tentación de asignarlas prioritariamente a los hogares de la categoría social intermedia que no pueden encontrar una vivienda en el sector privado ni acceder a la propiedad debido al coste del suelo, en detrimento de las poblaciones más desfavorecidas.

En la aglomeración de Rennes y fuera de ella, en el sistema del Pays de Rennes, más organizado que el de la región de Toulouse, asistimos también a fenómenos de especialización espacial, a pesar de una larga tradición de cooperación y de anticipación de las acciones de ordenación del territorio en la ciudad central, que se ha hecho grande tras las fusiones de municipios, y en la zona central, que se constituyó muy pronto como « distrito »: Las familias y los hogares jóvenes emigran a las afueras, donde la tierra es asequible, debido a la movilidad facilitada en gran medida por la infraestructura vial. Por el contrario, las poblaciones más precarias se estancan en las viviendas sociales, concentradas en las zonas céntricas, sobre todo en el centro de la ciudad, sin poder contemplar la movilidad hacia la vivienda en propiedad en las zonas céntricas debido al precio del suelo. En consecuencia, las viviendas sociales siguen siendo cuantitativamente insuficientes y se concentran en grandes urbanizaciones con los problemas que ello genera, incluso con un importante esfuerzo de producción de nuevas viviendas.

En este contexto, la aglomeración de Rennes ha adoptado un PLH comunitario con el ambicioso objetivo de construir viviendas de protección oficial (de alquiler social y en propiedad), movilizando para ello importantes recursos financieros comunitarios. Jean-Yves Chapuis, vicepresidente de la Comunidad, abogó por un sistema fiscal mixto: debería ser posible aumentar los recursos de la Comunidad (que actualmente se basan en la TPU) mediante un sistema fiscal adicional, en particular para poder apoyar mejor a los municipios de la zona central que aceptan un desarrollo bien coordinado con la red de transporte público.

El siguiente debate pone de manifiesto la falta de debate político sobre la solidaridad dentro de los territorios, así como sobre la cuestión de la densidad en la zona central de las áreas urbanas. Los territorios vividos (donde se trabaja, se vive, se consume, se accede al ocio y a la cultura) varían mucho en geometría (multiplicando los habitantes en función del ámbito de vida), pero son siempre distintos de la red política, que sigue centrada en el municipio, lugar de elección mejor identificado, en Francia como en los demás países desarrollados representados.

El elemento comunitario sigue siendo muy fuerte y se refleja en los lugares donde los ciudadanos se reúnen y socializan (clubes deportivos, por ejemplo). Como corolario, podemos observar que los municipios funcionan cada vez más como « clubes » en los que las entradas son limitadas, hecho que se agrava en Francia por el reducido tamaño de los municipios en las periferias urbanas. Esta tesis está desarrollada por Marie-Christine Jaillet, organizadora científica de la plataforma de Toulouse. ¿La ausencia de debate no refleja el deseo (no reconocido) de una ciudad segregada, en contra del discurso general sobre la diversidad social? Sin embargo, un orador suizo señaló que al menos existe un debate nacional en Francia sobre esta cuestión, a diferencia de otros países en los que el debate está totalmente ausente.

Debate ciudadano / asociación de la sociedad civil ?

En Francia, la ley Voynet (1999) compromete a las aglomeraciones y a los países a crear consejos de desarrollo, representativos de la sociedad civil. Los representantes de los consejos de desarrollo de las aglomeraciones de Pau y La Rochelle destacan el interés de un enfoque que implique a un tercer actor con una visión más transversal que la que resulta de la reunión individual de los cargos electos sectoriales (también de un municipio miembro, y por tanto portador de sus intereses) y sus servicios técnicos. Estos consejos son también independientes de los sistemas representativos, lo que les permite « superar los límites territoriales ».

Para que sus reflexiones salgan de los círculos restringidos, los dos presidentes de los consejos de desarrollo presentes insistieron en la necesidad de disponer de medios de comunicación que hagan reaccionar y expresarse más ampliamente a los ciudadanos.

Así, el Consejo de Desarrollo de la Región de Lyon es reconocido por la calidad de sus puntos de vista y propuestas, a partir de una organización que solicita contribuciones, que luego son ampliamente debatidas.

En la región belga de Valonia, las iniciativas de participación de la sociedad civil se sitúan principalmente en el ámbito municipal (véase la nota 1), ya sea para « debatir políticas y proyectos » o para la coproducción, o incluso para el apoyo a los proyectos de los vecinos; lo mismo ocurre con algunos mecanismos institucionalizados, como las Comisiones Consultivas de Ordenación del Territorio (CCAT). Reuniendo las « fuerzas vivas » del territorio, están previstas por la ley y deben dar su opinión en el marco de la elaboración de los documentos de planificación urbana y son consultadas sobre cualquier derogación prevista de un plan urbano.

A mayor escala, durante la elaboración del plan sectorial del Brabante Valón, se probó la técnica del « panel de ciudadanos », habitualmente reservada para cuestiones éticas o sociales.

En Suiza se ha creado una Conferencia Tripartita de Aglomeraciones (CTA) que reúne a la confederación, los cantones y los municipios. En 2004, la conferencia adoptó por unanimidad unas recomendaciones sobre la colaboración en las aglomeraciones, que permiten un alto grado de flexibilidad en cuanto a la organización y los objetos de la cooperación o la coordinación de políticas. Sin embargo, el gobierno federal ofrece apoyo financiero a los proyectos de cooperación modelo.

Ya en 1995, el cantón de Friburgo adoptó una legislación cantonal que fomentaba la creación de aglomeraciones urbanas a partir de propuestas ciudadanas: un referéndum de iniciativa popular (10% de firmas de los votantes de las zonas afectadas) fue el catalizador de la creación de la aglomeración urbana de Friburgo a partir de cinco municipios. El Consejo de Estado ha propuesto ampliarlo a diez municipios. El proceso constituyente ha tardado en afianzarse, ya que la población parece ser mucho más abierta que los representantes elegidos. Sin embargo, la perspectiva de una financiación federal ha dado un nuevo impulso, siguiendo las recomendaciones de la CTA.

Estas diferentes experiencias de democracia participativa, complementarias de la democracia representativa, tienen en común la capacidad de cuestionar a los cargos electos antes de las decisiones, de ayudarles a salir de las lógicas sectoriales en las que los servicios técnicos pueden encerrarles, e incluso de educarles en un mundo cada vez más complejo; en una palabra, de « sobrelegitimarles ». Las experiencias de los consejos de desarrollo en las zonas urbanas francesas plantean, pues, cuestiones sobre el tipo de relaciones que mantienen estos consejos con los cargos electos, empezando por el método de designación de los consejeros. Pero, ¿pueden los ciudadanos implicarse si esta implicación no está organizada por un líder político? Más que un método de coproducción de decisiones, la asociación de ciudadanos es más bien un sistema de desactivación de conflictos. ¿Y de qué ciudadanos estamos hablando? ¿Los que votan (en Ginebra, por ejemplo, el 38% son extranjeros)? ¿Los que participan? Se corre el riesgo de considerar a los ciudadanos como un grupo homogéneo, cuando a su vez son ciudadanos - de un municipio -, usuarios, trabajadores o incluso representantes elegidos.

La implicación de los ciudadanos, en un caso como el de Friburgo, aporta, sin embargo, otra dinámica, al estimular a los funcionarios elegidos a pensar de forma diferente. Pero la lenta construcción de la aglomeración de Friburgo también ofrece otro ejemplo de una estructura institucional que apenas se ha creado y ya está anticuada.

Intercomunidad: ¿solidaridad o competencia?

Lo que se desprende en primer lugar de la plataforma de Toulouse es la ausencia de un sistema estabilizado en un territorio : predominan los arreglos en escenarios de geometría variable, en una integración que es tanto vertical, entre diferentes niveles de instituciones, como horizontal e intermunicipal. En Toulouse, la plataforma, al igual que el funcionamiento de la aglomeración urbana de Toulouse, presenta una visión « racionalizadora » de la aglomeración que no resiste bien el periodo de cambios rápidos que estamos viviendo.

En este contexto, los proyectos vinculados a la economía globalizada (como AéroConstellation) son elementos federadores que, sin embargo, pueden ampliarse con reflexiones más estratégicas. Los hábitos de cooperación interinstitucional de larga duración también suelen favorecer el desarrollo. ¿Y los territorios en declive? Paradójicamente, pueden ser un caldo de cultivo para enfoques más estructurados de los proyectos territoriales.

En cualquier caso, sean cuales sean los sistemas de arreglos interinstitucionales que se configuren, siempre nos encontramos con la ausencia de solidaridad, incluso en los sistemas aparentemente virtuosos : los procesos de exclusión actúan más bien a través de una combinación del coste del suelo en las zonas centrales (o atractivas), el desarrollo de la movilidad, con la creación de bolsas de territorios relegados cuya competencia (europea, mundial) entre territorios no hace sino agravar su descalificación.

Sin embargo, hay formas de poner en común los beneficios de los proyectos (política de anticipación de tierras, recuperación de plusvalías y, por supuesto, fiscalidad, etc.), formas que cada vez se pasan más por alto en unas políticas públicas muy fragmentadas. Volver a partir del análisis de los territorios a través de los valores (tierra, vivienda) y la movilidad, identificando las nuevas centralidades que han surgido, ofrecería sin embargo las claves para organizar su gobernanza.

Ante los cambios económicos globales que aumentan la competencia entre territorios, su modo de gobierno sólo puede ser obviamente multipolar, combinando alianzas « verticales » y « horizontales ». ¿Quién puede entonces gestionar estos procesos de impulso y luego de ajustes permanentes (alianzas, fragmentación, coalición de intereses, etc.)?

Referencias

Para ir más allá