¿Qué principios para los servicios públicos ?

Fanny Petit, 2007

Los principios de igualdad, continuidad, mutabilidad y accesibilidad tienen fuerza legal: han sido consagrados por los tribunales desde finales del siglo XIX. Los principios de transparencia, neutralidad y fiabilidad se encuentran en la Carta de Servicios Públicos (1992). Al igual que las que se debaten a nivel de la UE, son objeto de un intenso debate público.

Igualdad

Este es el principio fundamental del servicio público y uno de los valores de la República. Los servicios públicos son el principal instrumento de este principio y la igualdad ante el servicio público y la igualdad de acceso a los servicios públicos es decisiva para el cumplimiento de esta « misión ».

« El principio de igualdad implica que no debe hacerse ninguna distinción entre los usuarios en lo que respecta al acceso al servicio público y al propio servicio prestado. Toda persona debe poder beneficiarse de los servicios de la administración pública sin encontrarse en situación de inferioridad por su condición social, su discapacidad, su residencia o cualquier otra razón relacionada con su situación personal o la del grupo social al que pertenece.

Pero la igualdad de derechos no significa uniformidad de beneficios. El principio de igualdad de acceso e igualdad de trato no excluye la diferenciación en los modos de actuación del servicio público para combatir las desigualdades económicas y sociales. Las respuestas a las necesidades pueden diferenciarse en el espacio y el tiempo y deben basarse en la diversidad de situaciones de los usuarios ".

Las transformaciones sociales que se están produciendo desde hace más de veinte años acentúan tanto la importancia del principio como las dificultades de su aplicación. Han dado lugar a muchas controversias, como la relativa a la equidad, que algunos han percibido como «  igualdad a bajo precio « .

Continuidad

La importancia de los servicios públicos induce un principio de continuidad. La continuidad de los servicios públicos es la encarnación de la del Estado y también puede verse como un corolario de la de la igualdad, ya que la interrupción del servicio podría introducir una discriminación entre los que se benefician y los que se ven privados.

« La continuidad es la esencia del servicio público. Requiere la permanencia de servicios esenciales para la vida social, como los servicios de seguridad (policía, bomberos), los servicios sanitarios (hospitales), los servicios de comunicación, ciertos servicios técnicos (electricidad, gas, agua), etc. Implica que todos los servicios deben funcionar con regularidad, sin más interrupciones que las previstas en la normativa vigente, y de acuerdo con las necesidades y expectativas de los usuarios. También implica, en su acepción actual, la presencia de servicios públicos renovados y versátiles en las zonas rurales y en los barrios urbanos con dificultades}¹ ".

En un periodo de rápida evolución de las tecnologías y las necesidades, la continuidad implica, por tanto, ajustes y está en consonancia con el principio de adaptación de los servicios.

La principal controversia en torno a la aplicación del principio de continuidad es la de su compatibilidad con el derecho de huelga en los servicios públicos, expresión de la conflictividad social, especialmente en el transporte.

Adaptación (mutabilidad)

La adaptación es necesaria para ajustar las tecnologías a las necesidades, que cambian rápidamente; cuando las exigencias del interés general cambian, el servicio debe adaptarse a estos cambios.

Basado en la evolución tecnológica, económica y social (o incluso en las mutaciones), este principio tiene dificultades para plasmarse en el derecho, donde la mayoría de las veces se plantea la cuestión de la creación o supresión de un servicio. Dado que un servicio público no existe de forma permanente por su propia naturaleza, y que todos ellos son, en última instancia, competencia de los poderes públicos, es prácticamente imposible deducir del principio de mutabilidad una obligación estricta para el gestor o un derecho preciso para el usuario. Por otro lado, puede significar una obligación para éste de cumplir con los cambios necesarios para adaptar el servicio a la evolución del interés general.

Accesibilidad

La accesibilidad y la sencillez son las condiciones propias de un servicio orientado a los usuarios.

« La complejidad de las normas administrativas, la inflación de los textos legislativos y reglamentarios se denuncian con razón y la opacidad de ciertas normas sólo puede conducir a la incomprensión entre los servicios públicos y el usuario-ciudadano}.

La complejidad es, en parte, inevitable en una sociedad que, a su vez, es cada vez más compleja y diversificada, y para una administración que se esfuerza por responder a exigencias cada vez más estrictas y a demandas cada vez más personalizadas. La existencia de procedimientos o textos claros y comprensibles es, sin embargo, una garantía del Estado de Derecho en nuestra sociedad republicana : neutralidad, igualdad y respeto a la ley en idénticas condiciones para todos, según la situación de cada uno}.

El esfuerzo por simplificar y clarificar los procedimientos administrativos es, por tanto, una palanca esencial para mejorar la relación entre los servicios públicos y sus usuarios}.

Los servicios públicos deben esforzarse por combatir la inflación de las normas de todo tipo y preparar nuevas normas jurídicas sólo en la medida en que el problema planteado no pueda resolverse por otros medios}.

Deben buscar constantemente la manera de reducir el número de procedimientos y trámites que los usuarios deben realizar para beneficiarse de un servicio o prestación, y todos los usuarios deben poder ser asistidos por los empleados del servicio público para realizar los trámites que les conciernen.

El servicio prestado al usuario es el objeto de la acción administrativa. Por tanto, las limitaciones internas de los servicios públicos no deben pesar sobre el usuario. Así, las medidas que son beneficiosas para el usuario no deben dejarse de lado con el pretexto de que complican la actividad interna de los servicios públicos. Por supuesto, esta norma debe estar vinculada a un balance global de costes y beneficios, ya que las medidas no deben aumentar injustificadamente la carga de los servicios públicos que, en cualquier caso, corre a cargo del contribuyente.

Los servicios públicos también deben ser accesibles en términos de ubicación geográfica. Este es el caso de la presencia administrativa en las zonas rurales, así como en los barrios conflictivos de las zonas urbanas. Deben buscarse nuevas formas de cooperación entre los servicios públicos, caso por caso, según las necesidades y especificidades locales, para garantizar que los servicios públicos estén presentes y sean accesibles en todo el país.

Estos servicios públicos locales pueden adoptar la forma de puesta en común de recursos, de ventanilla única, de formación conjunta o, eventualmente, de reorganizaciones funcionales que conduzcan a la reagrupación de servicios o a la redistribución de los distritos de acción local}² ".

Los principios que se exponen a continuación son principalmente políticos y siguen siendo objeto de debate.

Neutralidad

La Carta de Servicios Públicos introduce un principio de neutralidad: «  Como corolario del principio de igualdad, la neutralidad garantiza el libre acceso de todos a los servicios públicos sin discriminación. Íntimamente ligada a la naturaleza del Estado republicano y a su papel de guardián de los valores republicanos, la neutralidad debe formar parte de la actividad cotidiana de los servicios públicos. Implica la laicidad del Estado, la imparcialidad de los funcionarios públicos y la prohibición de toda discriminación basada en convicciones políticas, filosóficas, religiosas o sindicales, o en el origen social, el sexo, el estado de salud, la discapacidad o el origen étnico.

Todos los usuarios tienen, por tanto, los mismos derechos frente a la administración y los procedimientos deben garantizar su imparcialidad³« .

Transparencia

La transparencia y la rendición de cuentas permiten a los ciudadanos y a los usuarios garantizar el buen funcionamiento de los servicios públicos y hacer valer sus derechos; este requisito se reforzó a mediados de los años 80 en respuesta a varios escándalos que revelaron que los acuerdos de delegación de servicios públicos constituían la base de un circuito de financiación oculto para los partidos políticos. Y, de forma más general, las normas de adjudicación de contratos públicos no son respetadas con demasiada frecuencia por las autoridades locales.

« El principio de transparencia permite a cualquier ciudadano o usuario asegurarse del buen funcionamiento de los servicios públicos.

Todo usuario tiene derecho a la información sobre las actuaciones de los servicios públicos y éstos están obligados a informar sistemáticamente a los usuarios (medios de comunicación, prensa, folletos, guías). La transparencia debe concebirse como una condición para el diálogo y la consulta, pero también como un instrumento de control de la acción de los servicios públicos por parte de los usuarios}.

La actuación de la administración debe respetar determinados procedimientos (consultas públicas, procedimientos consultivos, motivación de las decisiones)}.

La administración debe esforzarse por seguir un procedimiento contradictorio antes de la decisión para permitir al ciudadano exponer sus argumentos. En muchos casos, está obligado a hacerlo}.

Del mismo modo, los servicios públicos deben, siempre que sea posible, consultar a sus usuarios antes de tomar decisiones que afecten a la organización y al contenido del servicio prestado en sus unidades básicas}.

La transformación de los servicios públicos requiere una evaluación objetiva de los resultados de esta acción y, sobre esta base, medidas para medir su eficiencia. La evaluación de las políticas y acciones públicas es un deber impuesto a todos los servicios y a todos los niveles del Estado. Es la garantía de la eficiencia pero también de la eficacia del servicio público.

Cualquier usuario puede obtener la comunicación de documentos administrativos dentro de los límites de la legislación vigente. Puede obtener la comunicación de los documentos que le conciernen y hacer constar sus observaciones en un anexo al documento comunicado}.

Los servicios públicos deben informar al usuario de los motivos de la decisión adoptada. Deben informar al usuario de las posibilidades de reclamación y de las vías de recurso ".1

Confianza y fiabilidad

La confianza y la fiabilidad exigen que nos comportemos en cualquier circunstancia como socios leales.

« El usuario tiene derecho a la seguridad jurídica y a la fiabilidad en sus relaciones con la administración y los servicios públicos. Esto significa en particular que :

• el Estado debe establecer claramente las condiciones de funcionamiento de sus servicios públicos ;

• las normas deben ser estables : en caso de cambio impuesto por la evolución de la sociedad o de las circunstancias, las nuevas normas deben ponerse en práctica de forma que permitan al usuario adaptarse en las mejores condiciones.

En el plano económico y social, la fiabilidad de los servicios públicos es una cuestión importante en un momento de apertura del mercado europeo. De hecho, las empresas que quieran establecerse y, por tanto, crear puestos de trabajo, se dirigirán más fácilmente a aquellos países que ofrezcan un entorno administrativo más seguro y eficiente desde el punto de vista legal.

Habrá que realizar una evaluación de las normas existentes y, en la medida de lo posible, se elaborarán declaraciones de impacto que estimen los costes directos e inducidos para la administración y los usuarios de las nuevas normas. El trabajo de codificación de los textos existentes, emprendido por la Comisión de Codificación, continuará con el objetivo de clarificar el estado del derecho. Las relaciones con los usuarios y clientes de los servicios públicos deben concebirse no en términos de obligaciones y recelos, sino de colaboración y confianza mutua.

Por último, los servicios públicos deben ser capaces de reconocer sus errores, corregirlos lo más rápidamente posible y extraer todas las consecuencias tanto para los usuarios en términos de posibles indemnizaciones como en términos de regulación y organización de los servicios.

A este respecto, los servicios públicos deben aplicar sin demora cualquier decisión judicial que les afecte⁴ ".

El enfoque de la Comisión Europea se basa en 9 principios

1. Permitir que los poderes públicos estén cerca de los ciudadanos : los servicios de interés general deben organizarse y regularse lo más cerca posible de los ciudadanos y el principio de subsidiariedad debe respetarse estrictamente.

2. Lograr objetivos de servicio público en mercados abiertos y competitivos : la Comisión sigue opinando que un mercado interior abierto y competitivo, por una parte, y el desarrollo de servicios de interés general de alta calidad, accesibles y asequibles, por otra, son objetivos compatibles : en virtud del Tratado CE y en las condiciones establecidas en el apartado 2 del artículo 86, el cumplimiento efectivo de una misión de interés general prevalece, en caso de tensión, sobre la aplicación de las normas del Tratado

3. Garantizar la cohesión y el acceso universal : el acceso de todos los ciudadanos y empresas a servicios de interés general de calidad y asequibles en todo el territorio de los Estados miembros es esencial para fomentar la cohesión social y territorial de la Unión Europea. En este contexto, el servicio universal es un concepto clave que la Comunidad ha desarrollado para garantizar la accesibilidad efectiva de los servicios esenciales.

4. Mantener un alto nivel de calidad y seguridad : además, la seguridad de la prestación de los servicios, en particular la seguridad del suministro, es un requisito esencial que debe tenerse en cuenta al definir las misiones de servicio público. También es necesario que las condiciones de prestación del servicio ofrezcan suficientes incentivos para que los operadores mantengan niveles adecuados de inversión a largo plazo.

5. Garantizar los derechos de los consumidores y usuarios : estos principios se refieren en particular al acceso a los servicios, incluidos los transfronterizos, en toda la Unión y para todos los grupos de población, a la asequibilidad de los servicios, incluidos los regímenes especiales para las personas con bajos ingresos, a la seguridad física, a la seguridad y a la fiabilidad, a la continuidad, a la alta calidad, a la elección, a la transparencia y al acceso a la información por parte de los proveedores y de los reguladores. La aplicación de estos principios requiere, en general, la existencia de reguladores independientes con poderes y deberes claramente definidos. Entre ellas se encuentran los poderes de ejecución (medios para supervisar la transposición y aplicación de las normas del servicio universal), y también deben incluirse disposiciones para la representación y la participación activa de los consumidores y usuarios en la definición y evaluación de los servicios, la provisión de mecanismos adecuados de reparación y compensación, así como la existencia de una cláusula evolutiva que permita la adaptación de los requisitos a la luz de la evolución de las necesidades y preocupaciones de los usuarios y consumidores, así como de los cambios en el entorno económico y tecnológico

6. Seguimiento y evaluación del funcionamiento de los servicios : compartiendo la opinión más comúnmente expresada en la consulta pública, la Comisión considera que toda evaluación debe ser multidimensional y abarcar todos los aspectos jurídicos, económicos, sociales y medioambientales pertinentes.

7. Respetar la diversidad de servicios y situaciones : toda política comunitaria en materia de servicios de interés general debe tener debidamente en cuenta la diversidad que caracteriza a los distintos servicios de interés general y las condiciones en que se prestan. Esto no significa, sin embargo, que no haya necesidad de un enfoque comunitario coherente en los distintos sectores o que el desarrollo de conceptos comunes aplicables a varios sectores sea innecesario.

8. Aumentar la transparencia : este principio debe aplicarse a todos los aspectos del proceso de aplicación y abarcar la definición de las misiones de servicio público, la organización, financiación y regulación de los servicios, así como su producción y evaluación, incluidos los mecanismos de reclamación.

9. Garantizar la seguridad jurídica : La Comisión es consciente de que la aplicación del Derecho comunitario a los servicios de interés general puede plantear cuestiones complejas. Por lo tanto, adoptará medidas continuas para mejorar la seguridad jurídica en la aplicación del Derecho comunitario a la prestación de servicios de interés general, sin perjuicio de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia.

Referencias