¿Cómo podemos cooperar? El ejemplo de Francia

Katia Buoro, Xavier Desjardins, 2012

¿Por qué no fusionamos las comunas? Volvemos a una singularidad francesa

Si las comunas son demasiado pequeñas, ¿por qué no fusionarlas? Se han hecho intentos, siempre seguidos de fracasos, mientras que todos los demás países europeos han aplicado esas políticas de fusión. ¿Cómo explicar esta singularidad?

Ya antes de la Revolución Francesa, Robert de Hasseln, Condorcet y Letrone habían sugerido una nueva división más regular del territorio, sin tener en cuenta las consideraciones sociológicas y humanas que habían presidido las divisiones territoriales bajo la Monarquía Absoluta. Posteriormente, en 1789, Thouret presentó un informe sobre la reforma de las estructuras territoriales de Francia en la mesa de la Asamblea: para ponerlo en práctica, el 7 de septiembre de 1789, Sieyès solicitó el nombramiento de un comité especial encargado de elaborar un plan para la división de Francia. El informe presentado por Thouret a la Asamblea el 29 de septiembre de 1789 había sido preparado por este comité especial (Ozouf-Marignier, 1988). Consistía en dividirlo, según un esquema geométrico, en 81 departamentos (de 324 leguas cuadradas), divididos a su vez en 9 distritos (de 36 leguas cuadradas), cada uno de los cuales comprende 9 cantones (de 9 leguas cuadradas). El proyecto preveía el establecimiento de 720 unidades básicas, cuya creación era artificial. La división geométrica de Francia fue vista entonces como la mejor manera de luchar contra los deseos provinciales que podrían romper la unidad del país a largo plazo. Si bien la Asamblea acepta el principio de una división racional del territorio para las circunscripciones supramunicipales (cantones y departamentos), rechaza la idea de ratificar la creación de grandes municipios, prefiriendo en cambio la instalación de un municipio en las 44.000 unidades básicas, heredadas directamente del Antiguo Régimen. El 12 de noviembre de 1789, la Asamblea anunció la creación de « un municipio en cada pueblo, villa, parroquia, comunidad de comunas ».

Entre las comunas creadas por los revolucionarios se encontraban las comunas del Antiguo Régimen (las que se habían beneficiado de privilegios consagrados en una carta) y las comunidades de hecho (que procedían de parroquias religiosas). El desmoronamiento comunal está ligado a la vieja idea heredada de la Revolución según la cual el único territorio que no es peligroso es el comunal. Como Francia era en ese momento un país rural compuesto por pocas grandes ciudades, la comuna fue asimilada a la familia, y esto es precisamente lo que hizo posible aceptar la idea de la representación a nivel de la comuna. Pero cualquier representación intermedia entre el nivel nacional y el nivel comunal se considera potencialmente peligrosa en el sentido de que puede perjudicar a la República (Mémy, 1999) "}.

Algún tiempo después de la creación de las comunas, ya se denunciaba la constelación del territorio en pequeñas unidades, a la que seguirían proyectos de revisión. En 1793, Condorcet propuso la formación de grandes comunas. Este proyecto fue incluido en la constitución del año III con los municipios del cantón, que fueron suprimidos por la ley del 28 de Pluviôse del año VIII. A partir de esta fecha, una de las características de la historia administrativa francesa fue una serie de proyectos - siempre infructuosos - para revisar las comunas. Mencionemos dos proyectos : la reforma del año III sobre los municipios cantonales y la ley Marcelino de 1971 (dos proyectos analizados en Demaye, 2000).

La reforma del Año III: los municipios cantonales

Tras el proyecto de Condorcet del 15 de febrero de 1793 de dividir Francia en grandes municipios, Boissy d’Anglas denunció los peligros que representaba la existencia de 44.000 municipios con « un germen de anarquía y muerte ». El establecimiento de un municipio en cada cantón y la supresión de los distritos fue una reacción contra el jacobinismo que había dominado las comunas y los distritos, aunque esta explicación no figuraba entre las razones expuestas durante los debates de la Asamblea del 19 de Messidor, año III. Los argumentos expuestos son el ahorro de personal, la búsqueda de la competencia de este personal y el ahorro de los medios financieros conseguidos, así como la mejora de las relaciones con las administraciones del Estado.

Así, la Constitución de 5 fructidor año III da personalidad jurídica al cantón, dejando subsistir las comunas. La Constitución distingue tres categorías de municipios: la primera categoría comprende los municipios de menos de 5.000 habitantes (los municipios tienen un agente municipal y un diputado; la reunión de los agentes municipales de cada municipio forma el municipio cantonal); la segunda categoría comprende los municipios de 5.000 a 100.000 habitantes (las ciudades tienen una administración municipal para ellas mismas); la tercera categoría está constituida por los municipios de más de 100.000 habitantes (París, Burdeos, Lyon, Marsella).

Pero el funcionamiento de las municipalidades cantonales, establecidas en un período problemático de la historia, fue un fracaso. Fueron abolidas por la Constitución de 22 Frimaire, An VIII.

El fracaso de la ley de Marcelino sobre la fusión de municipios

Durante los años 60, cuando la urbanización del territorio era muy rápida, surgieron proyectos para modernizar el mapa administrativo. El anteproyecto de Fouchet, de 5 de diciembre de 1967, proponía el establecimiento, a nivel departamental, de un plan de cooperación intermunicipal basado en sectores de cooperación, en el que se basarían las agrupaciones intermunicipales libremente constituidas. El procedimiento de reforma estaba destinado a ser negociado, con la difusión del proyecto a las asociaciones de funcionarios locales electos. Estas asociaciones han aceptado en general el proyecto del gobierno, pero los representantes electos de la oposición son hostiles a él. El prefecto se encargó de elaborar el mapa de los sectores de cooperación. A pesar de la naturaleza abierta del procedimiento de reforma, el proyecto Fouchet fue impulsado por la ambición autoritaria. En efecto, en caso de desacuerdo entre las propuestas del prefecto y las opiniones expresadas por los consejos municipales y el consejo general, el plan debía ser decidido por decreto en el Consejo de Estado. Pero al final, sin embargo, el proyecto - que fue presentado el 15 de mayo de 1968 en el escritorio de la Asamblea Nacional - sufrió las secuelas de los acontecimientos de mayo de 1968.

Sin embargo, algún tiempo después de este aplazamiento del proyecto de Fouchet, la ley Marcelino del 16 de julio de 1971 pretendía combatir las consecuencias del éxodo rural y de la explosión urbana mediante la fusión de las comunas. La ley preveía el establecimiento, por una comisión de representantes elegidos, de un plan de fusión de comunas a nivel departamental. Sin embargo, la comisión se limitaba a presentar propuestas al prefecto, que era el único con poder de decisión sobre el plan departamental. El prefecto estuvo presente durante todo el procedimiento: no sólo aprobó el plan, sino que también tenía el poder de pronunciar las fusiones. El plan debía incluir propuestas de fusión entre comunas pertenecientes a una misma aglomeración y entre comunas rurales, así como propuestas de agrupación de comunidades (comunidades urbanas, distritos y SIVOM). Esta ley autoritaria no logró resultados más convincentes que sus predecesoras. Los factores esenciales de su fracaso son la capacidad de resistencia de los funcionarios elegidos y la inercia de la administración. Los representantes elegidos eran hostiles a la reforma : apegados al marco comunal, expresaron su oposición.

El número de comunas pasó de 37.708 en 1968 a 36394 en 1978 : la ley de Marcelino no tuvo los resultados esperados. Posteriormente, entre 1975 y 1992, para 44 comunas que fueron suprimidas con motivo de simples fusiones o fusiones con comunas asociadas, se crearon 208 comunas tras las escisiones… ¿No es el elevado número de comunas un lugar de memoria de la historia de Francia?

Referencias