PAP 50 : « Concertation », «  Participation », « co-construction »

l’histoire d’un long et délicat chemin vers une citoyenneté urbaine et paysagère active

Sebastien Giorgis, mai 2021

« Le droit à la ville se manifeste comme forme supérieure des droits : droit à la liberté, à l’individualisation dans la socialisation, à l’habitat et à l’habiter. Le droit à l’oeuvre (à l’activité participante) et le droit à l’appropriation (bien distinct du droit de propriété) s’impliquent dans le droit à la ville ».

Henri Lefebvre, Le droit à la ville, 1968

L’agora, la place centrale de la cité antique, est le lieu fondateur de la citoyenneté dans la tradition occidentale ¹. C’est sur l’agora qu’a pris corps « l’espace public » au sens des philosophes ², ce lieu de débat où se construit le projet politique de la cité. Dans la continuité de cette référence, la recherche de cette forme aboutie de la citoyenneté est réapparue aujourd’hui comme une tentative de démocratie directe dans différents pays. Ses formes actuelles émergent au début du XXe siècle aux États-Unis avec les propositions et démarches de projet urbain fondées sur les citoyens que développa Patrick Geddes ³ et plus tard avec les travaux de l’écologie urbaine de l’école de Chicago. Issue de la sociologie ⁴, cette discipline étudiait les rapports entre les différentes communautés de la ville et les prolongements en terme de démocratie participative qu’ouvrait le dispositif de communityorganizing mis en œuvre par le sociologue Saul Alinsky dans les années 1920 ⁵. En Europe, les premiers frémissements sont plus tardifs. Une première tentative sera menée en 1945 par l’architecte et urbaniste André Lurçat, missionné par l’État pour assurer la reconstruction du centre-ville de Maubeuge entièrement détruit pendant la guerre. Sa démarche resta sans écho. Cette renaissance de l’implication citoyenne dans la fabrication ou la transformation de la ville réapparaît ensuite avec les innovations de méthodologie urbaine qu’instaure dans les années 1960 le projet de reconquête du centre historique de Bologne en Italie lors de l’expérience du quartier San Leonardo. Cette expérience allait devenir un des lieux de pèlerinage des urbanistes européens dans les deux décennies suivantes. Parmi ces précurseurs, citons aussi, en Belgique, Simone et Lucien Kroll, qui resteront très isolés eux aussi. L’opération emblématique de la « Maison Médicalisée », la célèbre « Mémé » de la faculté de médecine de Louvain, était conçue en 1970 avec les étudiants et futurs utilisateurs dans une démarche fondée sur le principe : « l’habitat est une action, non un objet » ⁶. À travers ces quelques initiatives la société française s’engageait, bien que de façon timide, dans cette nouvelle manière de vivre la citoyenneté dans et par la conception des projets urbains et de ses paysages. Ces initiateurs en matière de démocratie participative inspireront quelques générations d’urbanistes dont nous étions lorsque nous créons à Avignon, en 1978, l’association pour la participation et l’action régionale (APARE) dont la première mission fut de concevoir, avec les habitants de deux communes de la Drôme, le projet spatial, urbain et patrimonial incarnant l’idée qu’ils se faisaient de leur avenir. À ce moment-là, dix années après 68 et bien avant les premières lois de décentralisation (1982), l’État et ses services dans les territoires (les DDE) se chargeaient de l’ensemble des projets d’équipement, de la planification à l’aménagement de la place du village, sans réunion publique ni information. L’administration prenait les décisions et faisait les travaux, imposant ses initiatives et son savoir-faire. Face à cette pratique unique et indiscutée, nos propositions conçues avec les citoyens en sont restées là. Par-delà les difficultés auxquelles se sont confrontées ces premières expériences, quarante années de pratique de ces démarches ont montré que, lorsque la méthode est bonne et sincère, la mobilisation de la maîtrise d’usage dont est porteur chaque citoyen contribue grandement à la qualité de conception du projet urbain, comme en témoignent aujourd’hui, à titre d’exemple, les opérations issues des appels à projets aux budgets participatifs.

Les étapes de l’émergence d’une nouvelle manière de concevoir la ville et l’espace public

Après une longue période de top down exercé en France par un pouvoir central sans partage où seuls les pouvoirs publics et leurs experts s’autorisaient à concevoir la ville, différentes notions ont émergé à partir des années 1960 : la concertation, un début timide, la participation, une place modeste est laissée au citoyen souvent désigné comme « usager » ; enfin la co-construction, qui semble désormais l’emporter. En écho à ce processus et dans la continuité des révoltes culturelles mondiales des années 1960, deux tendances s’y affronteront : les démarches de luttes urbaines aux références révolutionnaires, dont les ZAD sont l’expression contemporaine, et une approche plus réformiste incarnée par la participation. Parmi les références inclinant à la voie participative, l’ouvrage de l’architecte égyptien Hassan Fathy Gourna, a tale of two villages ⁷ a particulièrement influencé le public français du fait que son titre a été traduit Construire avec le peuple. Cette expression militante a nourri l’imaginaire d’une génération entière d’étudiants en architecture et en urbanisme dans les années 1970. Elle devenait le slogan d’un mouvement aspirant à cette nouvelle forme de démocratie qui s’est développée dans ces mêmes années avec la création, à Grenoble, du premier « Groupe d’Action Municipale » (GAM) constitué à l’initiative d’associations, d’unions de quartiers et de syndicats ouvriers. Tous partageaient le constat de l’inadéquation des réponses de la gouvernance politique traditionnelle aux questions d’urbanisme et d’aménagement. Près de dix ans plus tard, cent cinquante GAM étaient à l’œuvre - il en reste une trentaine aujourd’hui -, formant un terrain d’expression pour cette autre manière de vivre et de concevoir ensemble la ville et les paysages à vivre.

Cette première génération est également symbolisée en France par le mouvement de « L’Alma gare » à Roubaix, plutôt fondé sur la lutte urbaine. Un projet hygiéniste prévoyait alors de démolir les anciennes courées urbaines jugées insalubres par la puissance publique qui leur préférait la promesse de confort des grands ensembles. Pour s’y opposer, les habitants se sont mobilisés au sein de l’Atelier Populaire d’Urbanisme (créée en 1973). L’APU développera dix années durant un autre projet, attentif à la façon dont cette structure urbaine héritée de l’histoire ouvrière de la ville incarnait la mémoire et la fierté des habitants. Le slogan « L’APU ne représente pas les habitants, il est les habitants » symbolise un positionnement que l’on pourrait nommer aujourd’hui « empowerment », en référence aux mouvements anglo-saxons. Il est évocateur de noter que, depuis 2003, ces courées sont protégées dans le cadre d’une ZPPAUP ⁸. L’émotion et l’intuition des habitants et leur attachement sensible à leur quartier ont précédé de quarante ans les réglementations mises en oeuvre par les institutions et les experts officiels. À partir des années 1980, cette première génération d’actions citoyennes s’est estompée derrière le grand chantier de la décentralisation qui mobilisa toutes les énergies. Elle émerge à nouveau aujourd’hui, en réaction contre la manière dont les pouvoirs locaux ont pris le relais du modèle descendant en se fondant désormais sur la revendication légitime d’une démocratie représentative.

Mais pour autant, l’ouverture de l’espace public médiatique, l’élévation continue du niveau d’éducation des citoyens, l’information en continu dispensée par les médias, la souplesse et la rapidité des échanges offerts par le développement des réseaux sociaux viennent aujourd’hui questionner cette gouvernance de pouvoirs locaux qui, nous en constatons d’innombrables signes, atteint elle aussi ses limites.

Pour la plupart de ceux qui s’en réclament, cette aspiration sociale et politique à la démocratie participative est associée désormais aux préoccupations du développement soutenable et du réchauffement climatique qui ont pris toute leur place dans les débats publics locaux. Cette démocratie participative inspire largement les nouvelles démarches et les outils mis en place à la suite du sommet de la Terre à Rio en 1992 (les agenda 21 locaux en sont une des expressions) et en application de la convention d’Aarhus (1998) ⁹ et de la convention européenne du paysage (Florence, 2000) ¹⁰.

A leur sortie des années de dictature qui les avaient écartées de la démocratie et de ses dynamiques, - 1985 au Brésil, 1983 en Argentine -, les pays d’Amérique latine constitueront un foyer d’expérimentations enthousiastes qui élaboreront différents dispositifs d’implication citoyenne. Parmi les plus dynamiques, les budgets participatifs mis en oeuvre à Porto Alegre dès 1989 se développent depuis peu en France à Angers, Avignon, Bordeaux ou Paris ¹¹. Ici, un citoyen ou des collectifs proposent des projets finançables sur le budget de la commune. Et un vote de l’ensemble de la population désigne ceux qui seront réalisés. Notre vocabulaire institutionnel et le contexte règlementaire s’essaient à tirer les enseignements de cette évolution mondiale. C’est dans le domaine de l’environnement et non de l’urbanisme qu’une première loi instituera le principe d’information et de participation des habitants, avec la loi Bouchardeau ¹² « relative à la démocratisation des enquêtes publiques et la protection de l’environnement » ¹³.

L’évolution du vocabulaire sera alors rapide et imprégnera d’autres champs législatifs et réglementaires :

• la concertation introduit dans le code de l’urbanisme ¹⁴ le principe d’associer les habitants, les associations et autres personnes concernées à l’élaboration des projets de SCOT, PLU, ZAC et autres opérations d’aménagement. Le formalisme administratif l’emportant sur le fond, le terme s’est vite usé et en est même devenu suspect du fait du manque d’engagement sincère des initiateurs de la démarche ¹⁵.

• Apparaît alors la notion de participation qui entend instaurer un engagement plus actif des citoyens dans la construction et les prises de décision concernant la communauté et ses projets. Le « principe de participation » est inscrit dans notre arsenal législatif jusqu’alors assez modeste sur ce point ¹⁶. Une étape fondamentale sera l’inscription de ce principe dans l’article 7 de la Charte pour l’environnement ¹⁷.

Le fait que, dans les écoles d’architecture, d’urbanisme et de paysage, des enseignements spécifiques soient désormais dispensés aux étudiants pour les former aux démarches participatives marque lui aussi une étape significative.

Malgré ces évolutions réglementaires et les différentes interprétations auxquelles donnent lieu ces modalités de participation, les acteurs tendent à préférer actuellement le concept de co-construction, terme inscrit dans la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ¹⁸. La maison du projet et les conseils de citoyens prévus par cette loi ¹⁹ y visent à garantir la place des habitants dans les outils de pilotage « afin qu’un rapport de confiance réciproque s’instaure entre les habitants et les institutions ».

Mais ces procédures de participation et de coconstruction restent très encadrées par la puissance publique qui met en place, réglemente et contrôle le processus de A à Z. En réaction contre cetteparticipation top down est apparu en France le terme d’ « empowerment » longtemps après son invention aux États-Unis. Le sociologue Jacques Donzelot ²⁰ le décrit comme une « élévation du pouvoir des gens sur leur vie » qui serait propre à remettre en cause la concertation et la participation.

Ce principe s’était incarné dans les « communityorganizing » de Chicago évoquées plus haut. Il consiste en une prise en main directe, par les groupes de citoyens eux-mêmes, des questions laissées en friche par les institutions ²¹. Avec cette notion, il ne s’agit plus de concertation ni de participation visant à produire du consensus entre des acteurs concernés par un aménagement en projet, mais d’assumer une dimension de conflit par l’expression de ce que certains désignent comme une « conscience de classe territoriale » ou un « communautarisme civique ». On pose alors que « les gens ordinaires sont les meilleurs experts pour eux-mêmes », principe à partir duquel se développe les notions d’« expertise d’usage » et du « pouvoir d’agir », traduction directe « d’empowerment ». Cette notion est difficile à admettre pour les partisans de la démocratie représentative : la représentativité citoyenne ou associative qui se préoccupe de l’intérêt particulier ou de celui de groupes donnés ²² a-t-elle la même légitimité que celle qui est garante de l’intérêt public ? Le débat est loin d’être clos. Le fait est que beaucoup de ces pratiques mêlant séances de jeu avec des post-it colorés, « diagnostics en marchant », mobilisation des applications numériques ²³ et autres procédures inclusives restent balbutiantes en France. Nous aurions beaucoup à apprendre de nos voisins d’Espagne, d’Italie ou de Suisse qui, n’ayant pas connu le centralisme, adoptent plus librement des pratiques d’autonomie locale et de responsabilité citoyenne.

Des démarches en construction

Nous avons tous assisté à ces réunions publiques au coeur d’un quartier de 5000 habitants. Vingt personnes s’y retrouvent dont douze institutionnels. En dépit de la proximité physique des participants, une disposition en face-à-face mène à une confrontation contre-productive. De la même façon, les diagnostics partagés, le recueil de questionnaires et les différents efforts déployés sur le terrain restent souvent loin des ambitions.

La question capitale est alors : comment impliquer les citoyens sans voix, les invisibles, ceux qui n’ont jamais assisté à une réunion publique ni répondu à une enquête ? Ils sont légitimes pour apporter cette expertise d’usage et le témoignage de leurs pratiques, de leurs attentes, de leurs rêves et de leurs craintes au sein du processus de conception des projets. Comment convaincre ces citoyens que leur présence est indispensable, légitime, et attendue ?

Ces questions se posent de manière différente selon que l’on se situe en milieu rural, où la participation se met en place plus naturellement, ou dans un contexte urbain anonyme. De même, en ville, selon qu’il s’agit d’un quartier populaire ou d’un quartier bourgeois. Chaque situation appelle des démarches adaptées. Pour les mettre au point et les formaliser, différentes dimensions sont à interroger.

1) Les facteurs déclenchants. Quels sont les éléments de contexte qui peuvent susciter la volonté de coproduire un espace urbain ? Quelles sont les initiatives et situations propices aux projets de co-construction ?

2) Les impacts de ces démarches sur les acteurs : comment les habitants (tous ?) arrivent-ils dans le processus, comment y sont-ils intégrés ? Comment les acteurs élus et professionnels reçoivent-ils la parole habitante ? Leurs pratiques professionnelles s’en trouvent-elles renouvelées ?

3) Les impacts sur l’espace urbain, le territoire et le lien social : la participation transforme-telle le projet urbain ou le projet de paysage ? En quoi l’espace produit est-il différent en matière d’usage, d’esthétique, d’évolutivité, de coût ? La participation entraîne-t-elle une transformation de nos représentations de la ville, du quartier, de nos paysages urbains ?

4) La dimension temporelle : s’agit-il d’une démarche éphémère ou bien pérenne ? Est-elle reproductible ? Quel est sa capacité d’évolution ? Quels moyens financiers et humains lui allouer ?

5) Les facteurs de réussite et les freins rencontrés : quels sont les obstacles à dépasser dans la réalisation d’un projet co-construit ? Quels en sont les facteurs de réussite ? Comment dépasser les contraintes et difficultés ?

Pour répondre à ces questions, différents points de vigilance et exigences de méthode seront décisifs :

• Quels sont les besoins et attentes des habitants auxquels doit répondre le processus engagé ?

• Quels sont les acteurs à l’origine de leur formulation : la puissance publique ? Les habitants, et dans ce cas, lesquels ? Si ces attentes ne sont pas formulées par l’habitant, il est essentiel que le responsable du bien commun (la commune et parfois son maire, le bailleur social etc.) ne méconnaisse pas pour autant les carences et tensions d’une situation.

• Quand le besoin est exprimé par les habitants, préciser par lesquels d’entre eux, et vérifier que cette demande est aussi celle d’autres habitants, et particulièrement, au-delà des habitués de l’engagement, par « ces sans voix, ceux qui restent dans leurs chambres ».

• En substituant la gestion du conflit à la recherche du consensus, il faut signifier les divergences d’intérêts des participants et avancer néanmoins vers un projet répondant au mieux au bien commun, en convenant du moment où la décision publique sera arrêtée.

• Au vu des retours d’expériences, la désignation d’un chef d’orchestre, médiateur ou grand témoin apparaît nécessaire. Si un leader s’affirme dans un processus d’empowerment, la question de sa légitimité se pose. Il est nécessaire de convenir ensemble des modalités et des critères de cette légitimité, et de l’articulation des légitimés de divers rangs.

• La question des temporalités : si la co-construction est considérée comme un moment de la fabrication du projet, elle peut être perçue par la puissance publique et par une partie du public comme une perte de temps qui retarde l’action. En revanche, si elle est définie comme une organisation pérenne garantissant la bonne gouvernance d’une communauté, elle sera comprise comme un processus continu de création de la ville et du paysage urbain. Il ne s’agira plus d’un débat au sujet d’un mode d’aménagement ou de la géométrie d’un quartier donné, mais de veiller à ce que les réponses formelles soient suffisamment souples et multi-fonctionnelles pour autoriser une appropriation par le plus grand nombre et des usages divers dans le temps.

• La question de l’échelle d’intervention : les questions de voisinage ou de vie de quartier doivent prendre en considération les échelles de la ville et du bassin de vie. L’emboîtement de ces échelles de co-construction est aussi important que dans un processus de conception classique afin que le processus de co-construction bénéficie lui aussi de cette indispensable mise en perspectives territoriales de tout projet ²⁴.

On mesure ici la technicité méthodologique de ces démarches. Une chose est claire : on ne peut répondre à ces questions du haut d’une tribune dominant un public destiné à rester spectateur, comme on le voit encore trop souvent dans les réunions publiques. A l’inverse, c’est autour d’une table ou lors de visites de terrain partagées – l’approche paysagère et sensible des lieux est ici essentielle - que peut s’esquisser, d’une manière spécifique à chaque situation, à chaque type de question et de paysage urbain, la manière de construire au mieux une démocratie locale en phase avec la diversité des aspirations et des intérêts des participants.

La conclusion est simple : du passé comme du vécu de tous et de chacun, faisons table ronde !

Notes