La gouvernance urbaine, pourquoi ?

L’émergence d’une notion

Claude Jacquier, 2008

La première hypothèse généralement avancée met l’accent sur l’essoufflement des grands modèles explicatifs et la reconfiguration partielle des logiques d’action autour d’approches réellement pluridisciplinaires. Il s’agit plutôt d’une remise en question de modèles trop simplificateurs de la réalité, une réalité qui apparaît plus complexe que ce que pouvaient en dire ces analyses sommaires. Ainsi, la notion de gouvernance serait moins élaborée pour rendre compte de processus de régulation de sociétés devenues plus complexes que pour prendre en compte, enfin, une complexité largement occultée jusqu’ici. Les représentations de la réalité ne se réduisaient-elles pas jusque-là au fonctionnement de quelques mécanismes abstraits parmi lesquels la toute puissance supposée de l’intervention étatique, la domination du capital, voire… des puissances divines ?

La seconde famille d’hypothèses renvoie à quelques évolutions majeures survenues dans le gouvernement des sociétés occidentales. La première hypothèse concerne l’éclatement apparent des structures de pouvoir dans les sociétés capitalistes avancées, l’État n’étant plus le seul garant de l’intérêt général (thèses néo-libérales). La fragmentation et la redistribution des pouvoirs, la multiplication des centres de décision seraient la norme. Cette perte de centralité de l’État qui affecte particulièrement certains pays s’accompagnerait de la montée en puissance d’autres instances, notamment des grandes compagnies industrialo-financières (thématique de la mondialisation et de la globalisation), des instances supra-nationales (par exemple l’Union européenne) ainsi que des collectivités territoriales parmi lesquelles, les grandes villes. Jadis, territoires d’application des politiques sectorielles imaginées par l’État (politiques sociales, politiques urbaines), les villes seraient donc désormais placées en première ligne pour jouer un rôle innovant dans la recomposition et l’élaboration des politiques publiques.

Les villes et les régions urbaines apparaissent ainsi comme le lieu privilégié de la régulation des contradictions qui affectent des sociétés mondialisées enracinées dans des cultures et des territoires singuliers. C’est en effet, à leur échelle et sur leurs territoires que doivent être régulées les tensions au sein d’un triple système d’interactions, voire de contradictions entre les piliers constitutifs du développement soutenable (économique, social et environnemental). Ces régulations reposent sur des mécanismes de coopération conflictuelle, une notion apparentée aux «luttes-coopérations» de François Perroux¹ :

• Le premier système d’interactions à réguler par de telles coopérations concerne les rapports entre l’économie et le social. Les économies participant activement à la compétition mondiale, créatrice de richesses sont aussi génératrice de chômage et d’exclusions. Il leur faut donc assurer le maintien de la cohésion sociale de leur territoire au risque de limiter, par les prélèvements fiscaux, l’efficacité et la réactivité des acteurs économiques. C’est la dimension équitable du développement soutenable.

• Le second système d’interactions à réguler concerne les rapports entre l’économie et l’environnement. Les économies en compétition génèrent une fragmentation de leurs territoires, des gaspillages et des pollutions et il faut, au risque d’exacerber les concurrences pour l’occupation de l’espace, mettre en œuvre des politiques publiques de cohésion territoriale financées elles aussi par des contributions qui pèsent sur le dynamisme économique. C’est la dimension viable du développement soutenable.

• Enfin, le troisième système d’interactions porte sur les rapports entre le social et l’environnement. Les politiques publiques de cohésion sociale et de cohésion territoriale sont loin d’être toujours compatibles entre elles. L’équilibre social de certains territoires ne peut s’établir que sur le renoncement à satisfaire les exigences de certaines demandes, ce qui se manifeste par des confrontations sociales au sein des territoires urbains (voir le réflexe NIMBY), mais aussi au sein des coalitions socio-politiques nécessitant des arbitrages délicats au sein des arènes locales. C’est la dimension vivable du développement soutenable.

Les pouvoirs urbains doivent répondre à ces trois grandes exigences en ayant peut-être, plus que d’autres, la nécessité de renforcer la citoyenneté et la démocratie sur leur territoire dans des environnements socio-économiques et politiques en rapides mutations (choc asymétrique des pays émergents).

La prise en compte de ces trois systèmes d’interaction interroge les niveaux et les modes de régulation les plus appropriés. Leur régulation ne peut se faire, en effet, ni par le recours aux seuls mécanismes marchands, ni par la seule édiction de normes centrales. En effet, si on admet que le social et l’environnement ne se limitent pas à une simple option correctrice des « dégâts » ou des « horreurs » économiques, mais qu’ils sont des champs d’activités et d’enjeux à part entière alors, le marché et les conventions juridiques ne sont pas vraiment en mesure de réguler ce triple entrelacs contradictoire. Sa coordination et sa mise en cohérence reposent en fait sur des choix politiques déployés aux diverses échelles locales, régionales, nationales ou continentales, le plus souvent de manière combinée et subsidiaire à partir d’interventions politiques notamment à l’échelle des communautés locales, des villes, des régions ou des systèmes urbains réticulés. Il n’y a pas de territoire politico-administratif pertinent. A chacun de ces niveaux, des compromis doivent être trouvés sur lesquels édifier des coalitions socio-politiques pertinentes mais il apparaît clairement que villes et régions urbains sont de plus en plus les acteurs collectifs majeurs capables d’organiser ces systèmes de régulations. Pour le moment, malgré de nombreuses initiatives prises par la Commission européenne, les États-nations restent réticents à leur reconnaître un pouvoir qui pourrait, dans un partenariat en direct entre UE et régions urbaines, aboutir à ce que ces États perdent un peu plus la main.

Une troisième hypothèse explicative trop souvent négligée peut être convoquée pour expliquer l’émergence des nouvelles formes de gouvernance urbaine. Elle concerne les transformations que le développement urbain a connues avec le passage du « faire la ville » à l’époque du boom de l’urbanisation (grosso modo des années 30 aux années 70) au « faire avec la ville », avec ses territoires, ses populations et les acteurs qui y interviennent. Cette mutation se caractérise par le passage d’un aménagement du territoire reposant sur une intervention «productiviste» en sites « vierges » (l’urbanisation massive des premières ceintures agricoles périphériques) dont les caractéristiques sont peu ou prou niées, à une reconquête d’espaces anciennement urbanisés (restauration immobilière, requalification et renouvellement urbain) qui nécessite de faire avec les composantes de base des territoires, à savoir les lieux, les populations qui y sont localisées et les institutions censées réguler leurs interactions. Cette reconquête suppose donc, à la fois, de tenir compte de ces composantes des territoires urbains et de veiller à une plus grande complémentarité et simultanéité des interventions des différents acteurs.

Pour l’action publique, cette mutation a de multiples conséquences qui sont au cœur de ce que l’on appelle la gouvernance et qui emprunte à des manières de faire initiées il y a parfois fort longtemps dans les divers pays européens au niveau local. Le nouveau n’est bien souvent qu’un habillage de l’ancien. On passe ainsi :

• du principe de fragmentation et de balkanisation des espaces urbains au principe de coopération territoriale (cf. l’intercommunalité), mouvement amorcé en Europe, d’ailleurs dès la fin du 19 e siècle ; ce mouvement de recomposition des territoires politico-administratifs ne s’est jamais interrompu et se prolonge au niveau européen avec la coopération transfrontalière, transrégionale ou transnationale (cf. INTERREG), ou pour la période 2007-2013 la coopération territoriale européenne avec la mise en place récente des Groupements européens de coopération territoriale – GECT) ;

• du principe de hiérarchisation au principe de subsidiarité et d’intégration verticale (approches contractuelles, multilevel mariant top-down et bottom-up), une tendance amorcée partout en Europe et ailleurs outre-Atlantique au cours de la décennie 1970 ;

• du principe de sectorisation et de cloisonnement au principe de transversalité et d’intégration horizontale (partenariat, interministérialité, interservices, réseau).

De toutes les formes de coopération que nous venons de présenter, cette dernière est sans doute la plus difficile à mettre en œuvre et tous les pays buttent en la matière sur des résistances. Alors que les deux premières coopérations conduisaient à un élargissement des pouvoirs et des prérogatives de l’appareil politico-administratif, la troisième conduit à une mise en tension des champs de compétence politique traditionnels et surtout des cultures professionnelles, des déontologies, des routines et des logiques bureaucratiques. Personne n’est vraiment prêt à céder une parcelle de pouvoir et de territoire. La gouvernance serait donc, dans cette hypothèse, une manière de contourner le fonctionnement traditionnel des administrations (selon les logiques d’appareil) par la mise en réseaux des acteurs qui les composent. Les logiques autoritaires, dirigistes, généralement top-down (pouvoir d’un centre sur une étendue et un territoire bien délimité par une frontière) doivent céder le pas à la coopération contractuelle (territoriale, verticale et surtout horizontale) entre acteurs publics et privés au sein d’espaces moins homogènes et parfois plus fragmentés dont les limites et les frontières sont devenues plus floues. Tout cela relève pour paraphraser la conspiration des modernisateurs de Pierre Grémion, d’une conspiration réformiste². De nombreuses initiatives prises par les pays européens offrent des occasions pour que se manifestent de telles formes de coopérations. Ainsi, les approches intégrées de développement urbain soutenable qui voient le jour dans la plupart des pays européens depuis le milieu des années quatre-vingt relayées depuis le milieu des années 1990 par l’Union européenne (PIC Urban 1 et 2, orientations Communication de la Commission en 1997 et Forum de Vienne 1998, Communication de la Commission de 2006, Charte de Leipzig 2007) constituent certainement des laboratoires particulièrement probants pour la construction de ces nouvelles formes de gouvernance.

Sources