Les politiques de logement social en Europe.

Synthèse bibliographique

Magali MARLIN et Simon MAUROUX, 2009

Introduction

Laurent Ghekière décrit le logement social de la façon suivante : celui-ci « relève précisément d’une réponse des pouvoirs publics à la défaillance structurelle du marché du logement à satisfaire l’ensemble des besoins et à garantir l’accès à tous à un logement décent et accessible financièrement¹ ». Les politiques contemporaines de logement social sont nées en Europe après 1945. L’interventionnisme de l’État, en réponse à la pénurie de logement de l’après-guerre, s’est traduit par des aides massives à la construction, ainsi que par un soutien en faveur du logement social.

Ces politiques interventionnistes sont aujourd’hui largement remises en cause, et ce depuis le début des années 1980, conduisant les chercheurs à s’intéresser à l’évolution des politiques de logement social en Europe. Trois axes semblent structurer leurs débats : tout d’abord une tendance à la privatisation du logement social, qui se traduit par un retour du marché, avec comme corollaire le désengagement de l’État, et enfin la construction de typologies des politiques de logement social. On s’attachera à voir dans quelle mesure la thèse d’une convergence des politiques de logement social européennes est pertinente.

Retour du marché et désengagement de l’État : des expériences de dévolution

« The privatisation policy in public housing that many Western European countries have been implementing has sometimes been far from successful² ». Nico van Velzen commente ainsi les expériences de privatisation des systèmes de logement social. Le pays où ce mouvement fut le plus abouti est le Royaume-Uni, où des associations (appelées QUANGOs, « quasi non-governmental organisations ») se sont vues confier la plupart des compétences des municipalités en termes de logement social. L’auteur souligne le fait suivant : « It is an illusion to assume that the free market is capable of producing the housing needed in the desired amount, at the desired speed and under affordable conditions³ ». Les loyers ont souvent été augmentés, parfois au prix du marché. Les organismes de logement social n’ont pas pu investir suffisamment. D’où la position de Nico van Velzen qui défend l’idée que le secteur du logement social ne peut pas survivre sans l’intervention et le soutien des États.

De plus, comme Xavier Desjardins l’a montré, de nombreux pays ont procédé au transfert de la compétence de définition des politiques de logement aux collectivités locales⁴, ce qui constitue une forme de retrait partiel de l’État.

Le rôle de l’Union européenne

Le logement social n’est pas une compétence de l’Union européenne (UE), mais le droit communautaire doit être respecté, comme l’explique Laurent Ghekière. L’UE a donné une définition des services d’intérêt économique général (SIEG) qui sont des « activités de service marchand remplissant des missions d’intérêt général et soumises de ce fait par les États membres à des obligations spécifiques de service public⁵ ». Le subventionnement du logement social doit respecter, dans ce cadre, différents critères. La Commission doit avoir connaissance de toutes les aides pour vérifier leur conformité aux règles de la concurrence, qui suppose des appels d’offre transparents. Certains acteurs du marché du logement peuvent bénéficier de droits exclusifs ou spéciaux s’ils sont nécessaires et après publicité.

« L’incidence du droit communautaire […] n’est pas uniforme. Elle dépend de la nature des missions spécifiques qui sont assignées au logement social et à ses opérateurs⁶ ». La sélection des bénéficiaires est placée, du fait de « l’approche communautaire du logement social sous le prisme des règles de concurrence […] au cœur des obligations de service public de logement social⁷ ». La conception résiduelle du logement, qui implique une attribution des logements sous des conditions assez draconiennes, correspond ainsi le mieux à la définition communautaire du SIEG. De fait, les autres conceptions pourraient sembler remises en question, notamment concernant le rôle de l’État. À ce propos, Anne Querrien décrit ainsi le raisonnement de la Commission européenne : « Les principes économiques libéraux de la Commission voudraient que les organismes de logement social entrent en concurrence les uns avec les autres dans leur capacité de faire baisser les loyers⁸ ».

Michael Oxley et alii, dans un article s’intéressant à l’application du concept de compétition au secteur du logement social, soulignent que la Commission a averti du risque de « compétition déloyale » au sein du secteur immobilier au profit des bailleurs sociaux, en critiquant le système des subventions, qui porte préjudice aux bailleurs commerciaux⁹.

Effacement ou recomposition du rôle de l’État ?

Le retrait de l’État face au marché est une analyse fréquemment développée dans la littérature et le débat portant sur les politiques de logement social. Néanmoins, Joe Doherty montre dans « European Housing Policies : Bringing the State Back In ? » qu’il faut nuancer cette idée au vu des évolutions qu’ont connues différents pays de l’UE dans les dernières décennies. Deux idées structurent son article : l’État ne s’est pas vraiment retiré et reste fort, mais son intervention change de nature.

Ainsi parle-t-on davantage de « réorganisation » que de retrait de l’État¹⁰ pour décrire les politiques de logement social belges. Son rôle a même augmenté depuis la crise économique des années 1970. L’État français demeure un acteur-clé en dépit de la décentralisation et du plus grand rôle du marché : « there is little evidence of a « roll back » [qui fait référence au retrait], but considerable evidence of a « roll out » [qui désigne ce changement de rôle]¹¹ ». L’Allemagne cible à présent davantage les bénéficiaires de l’aide au logement social. « But, as elsewhere in Europe, as the state withdraws from one arena or activity so it expands into another¹² », ce qui s’est traduit par une plus grande implication dans les politiques de renouvellement urbain. Doherty décrit pour le cas irlandais un État pragmatique dont les actions d’État-providence ont constamment augmenté. Même si le logement social ne concerne que 7 % de la population dans ce pays, l’État conserve un rôle central par le biais de soutiens au financement et à la construction. La Suède est, avec le Royaume-Uni, le pays qui a connu le plus grand changement du rôle de l’État dans le logement social, mais il conserve un fort pouvoir de contrôle des décisions et de définition des intérêts nationaux et locaux. Le Royaume-Uni est le plus représentatif de la thèse du « roll back ». L’État dispose encore néanmoins de divers moyens indirects et s’implique plus pour les personnes sans domicile.

Xavier Desjardins soutient également la thèse d’un changement du rôle de l’État. Si les années 80 ont marqué, par opposition au « temps des HLM¹³ », un déclin de l’interventionnisme de l’État en matière d’aménagement public, il ne lui semble pas pertinent d’évoquer un retrait de l’État. Il convient plutôt de parler d’une nouvelle forme d’intervention publique, qui traduit la transformation des rapports entre économie et politique. En appliquant le concept de néolibéralisme développé par Foucault aux politiques de logement social, il formule la thèse suivante : « d’un moyen de favoriser puis de récompenser l’investissement dans le monde du travail, il [le logement social] est devenu un outil au service de la lutte contre l’exclusion », ainsi « on ne peut pas parler d’un retrait ou d’un recul généralisé de la puissance publique dans le secteur du logement¹⁴ ».

La privatisation du logement social en Europe

Le terme privatisation est ici entendu comme le processus, dans les politiques de logement social, conduisant à accorder une place plus grande à la propriété et aux individus, et ceci en opposition aux programmes collectifs et universels développés après-guerre.

Privilégier l’accès à la propriété

Décrivant les évolutions des politiques de logement social en Europe, Hugo Priemus et Frans Dieleman évoquent « the shift from social housing to owner-occupation¹⁵ ». En effet, cette évolution, de caractère politique, est visible dans tous les pays européens et est soulignée par de nombreux auteurs : tous les gouvernements ont mis en place des politiques de promotion de la propriété. Un des exemples les plus marquants de ce type de politique est la mise en place du « Right to Buy » au Royaume-Uni en 1980, accordant un droit d’achat des logements sociaux. Pour Xavier Desjardins ainsi que pour Hugo Priemus et Frans Dieleman, tout ce qui a trait au logement est aujourd’hui centré sur la propriété. On observe de fait une augmentation du nombre de propriétaires partout en Europe¹⁶.

Pour Xavier Desjardins, le soubassement de ces politiques d’incitation à la propriété est l’idée conservatrice selon laquelle la propriété est un élément de stabilité sociale et morale¹⁷. Le but de ces politiques serait alors à la fois de sécuriser les individus et de leur donner un capital qui les responsabilise.

Hugo Priemus et Frans Dieleman soulignent le paradoxe suivant : sachant que le marché immobilier de la propriété possède une rigidité supérieure à celle du marché locatif, les politiques de promotion de la propriété mises en œuvre par les gouvernements reviendraient alors à encourager une certaine rigidité, se répercutant sur le marché du travail. En réalité, comme l’explique Xavier Desjardins, la propriété du logement ne sera pas « un frein à la « flexibilité » des travailleurs¹⁸ » car elle leur assure « la sécurité financière nécessaire à cette flexibilité¹⁹ ». D’autre part, Priemus et Dieleman ont souligné que l’augmentation du nombre de ménages « dual-earner » en Europe remet en cause ce paradoxe : « the dual-earner households are ready to bridge large distances [which] allows them to be flexible in the labour market without having to change their place of residence²⁰ ».

Du logement social de masse à une spécialisation des publics : simple changement de cible ou nouvelle vocation du logement social ?

Comme l’explique Xavier Desjardins, le logement social s’est transformé en « filet de sécurité », marquant la fin du modèle de logement social généraliste. Il est devenu « le moyen non plus de loger le peuple mais de venir en aide aux exclus²¹ ». Cette évolution s’inscrit dans un mouvement généralisé de convergence vers le modèle résiduel (cf. infra), où le logement social n’est plus un « logement social de masse » mais une forme de logement résiduelle, avec un marché dominé par la propriété²². Ce changement intervient plus ou moins rapidement selon les pays, mais Hugo Priemus et Frans Dieleman ont montré que la segmentation par niveau de revenus des modes d’occupation du logement, « with an increase of low-income households in the social rented sector²³ », avait cours partout en Europe. Un des enjeux pratiques de cette évolution réside dans le fait que cela crée une pression nouvelle sur les bailleurs sociaux, qui doivent accepter une population différente de celles qu’ils accueillaient traditionnellement, ce qui suscite parfois des résistances.

L’origine de cette évolution réside, selon Desjardins, dans le contexte général de l’émergence d’une nouvelle logique des politiques urbaines en Europe. Les politiques de logements apparaissent comme de nouveaux outils pour maintenir la compétitivité d’une société grâce à « l’égalisation des chances » : il faut parvenir à créer des conditions idéales de concurrence, c’est-à-dire lutter contre l’exclusion et donner à tous les mêmes chances.

Hugo Priemus et Frans Dieleman expliquent pour leur part cette évolution de façon structurelle, en associant l’augmentation de la part de personnes à très bas revenus dans les logements sociaux, à la diminution du nombre de ces derniers en Europe. Au-delà de cette évolution structurelle, ils identifient quatre facteurs explicatifs de cette tendance : premièrement le départ progressif des populations aux revenus plus élevés des logements sociaux construits dans les années 1960-70, destinés principalement aux familles nombreuses, comme les HLM français. La hausse substantielle des loyers sur le marché locatif a elle aussi constitué un important « push factor », incitant ceux qui en avaient les moyens à acheter. Ensuite, les politiques de promotion de la propriété attirent principalement les classes moyennes et supérieures, abandonnant les logements sociaux restant aux ménages à faibles revenus. Enfin, la mise en place de critères d’éligibilité de plus en plus restrictifs a contribué à limiter la diversité des personnes pouvant obtenir un logement social.

Il convient cependant de noter que des pays comme la France, l’Allemagne, la Belgique ou encore les Pays-Bas conservent une répartition des différentes catégories de ménages dans les logements sociaux encore assez diversifiée.

Enfin, cette logique de privatisation du logement social s’est également traduite par la mise en place des aides personnalisées au logement (comme les APL en France). En effet, Xavier Desjardins a souligné que l’on observait en Europe une diminution des aides à la construction ou « aides à la pierre », au profit d’aides à la personne, traduisant ainsi une volonté de promouvoir les choix individuels.

Typologies des politiques de logement social

Une typologie fondatrice : la typologie de Harloe

Michael Harloe lie fortement la question du logement social avec les conceptions de l’État-providence (ou welfare State) : « Theories of capitalist welfare state development should pay more attention to the specific characteristics of individual areas of social provision for human needs, such as housing²⁴ ». Il distingue avant tout deux types de politiques sociales. Celles qui s’intéressent aux similitudes nationales voient l’État-providence lié à la croissance économique ; les théories portant sur les différences nationales décrivent le rôle-clé des classes moyennes – on retrouve la classification de G. Esping-Andersen. Selon Harloe, une telle distinction n’est pas aussi pertinente concernant le logement social. Il mentionne Gourevitch, qui souligne la « force des époques » et la « force des trajectoires nationales²⁵ ».

L’étude de Harloe aboutit à une série de résultats. Le logement social représente une part faible dans l’offre totale de logement. On peut distinguer un « residual model » (modèle résiduel) et un « mass model » (modèle de masse), le premier visant seulement les plus pauvres. La plupart des systèmes consistent en une combinaison des deux modèles. Le « mass model », dominant durant les Trente Glorieuses, vise la classe ouvrière organisée et « respectable » ainsi que les classes moyennes. Des différences importantes apparaissent entre les pays quant à l’état du marché privé du logement, à la perception de ces politiques comme une réponse à une crise qui en découlerait, au soutien politique qu’elles rencontrent, aux cadres législatifs et idéologiques enfin.

Harloe souligne que les politiques de logement ont des spécificités au sein de l’État-providence. Le logement signifie la propriété privée dans l’esprit des sociétés capitalistes. Cette forme de propriété permet en outre d’emprunter de l’argent. De plus, il y a toujours eu un marché privé d’offre de logements pour la majorité de la population. On trouve ainsi, avec le poids des « trajectoires » de chaque pays, des barrières importantes à l’incorporation du logement en tant qu’élément d’un système solidaire et universel d’État-providence. Tous les systèmes semblent converger peu à peu vers un modèle résiduel, mais ce mouvement est affecté par les différences nationales.

Une typologie des trajectoires européennes

Dans son article intitulé « Le développement du logement social dans l’Union européenne », Laurent Ghekière dresse également une typologie du logement social. Selon lui, le logement social est pensé de trois manières en Europe ; on trouve :

• une conception résiduelle,

• une conception généraliste,

• une conception universelle.

Il propose en outre d’analyser chacune par le biais de trois critères, à savoir :

• la référence à la demande sociale,

• la référence à l’impact qu’a le système de logement social sur le marché du logement,

• la référence à l’existence d’éventuelles zones de frictions avec le segment privé²⁶.

Dans cette analyse, la conception résiduelle du logement social vise exclusivement les personnes défavorisées et exclues, dans les faits ou potentiellement, du marché du logement. Ceci se traduit par une prise en charge presque totale du loyer. On ne constate pas d’influence sur le marché privé, car de telles politiques ont pour objectif de rendre son fonctionnement acceptable. En conséquence, il y a très peu de frictions avec le secteur privé. Les pays concernés sont avant tout le Royaume-Uni et l’Irlande, auxquels on peut ajouter en partie l’Espagne, le Portugal et les pays d’Europe centrale.

En ce qui concerne l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, ou la France, le logement social a une mission dite généraliste. Il s’intéresse aux personnes dont les revenus sont insuffisants pour se loger facilement aux conditions du marché. La conception généraliste a un impact sur le marché plus important : « elle vise également à peser sur le niveau global de l’offre de logements, et par conséquent, sur son niveau général de prix, et a pour vocation à répondre à une demande sociale plus large²⁷ ». On remarque dans ces États peu de frictions avec le secteur privé.

En Suède et aux Pays-Bas, pays qui appliquent une conception universelle, de telles frictions apparaissent avec le secteur privé, qui porte plainte pour distorsion de concurrence. Ces politiques de logement social ne ciblent pas une demande sociale mais l’ensemble de la demande, comme un complément à ce qu’offre le marché. Celui-ci en subit donc les conséquences, car les tarifs de ces logements se font selon les coûts réels et non en fonction des valeurs de marché.

Des scénarios pour l’avenir

Reprenant les typologies de Harloe et Kemeny²⁸, Harry van der Heijden élabore des scénarios pour l’avenir et développe une typologie prospective. Il identifie trois scénarios plausibles :

• Le « residual dual market scenario » (Royaume-Uni, Belgique), caractérisé par la prédominance des propriétaires ainsi qu’une spécialisation du logement social envers les populations les plus défavorisées.

• Le « residual unitarity market scenario » (Allemagne, Suède) postule une demande pour le logement social émergeant de catégories sociales diversifiées, où l’attribution des logements se ferait à la discrétion des bailleurs sociaux qui doivent trouver un compromis entre leur responsabilité sociale et leur but lucratif.

• L’« unitary rental market scenario », contrairement au scénario précédent, parvient à combiner la responsabilité sociale des bailleurs sociaux avec une approche de marché. Dans ce scénario, la « population-cible » du logement social est beaucoup plus large que dans les autres.

La majorité des auteurs évoqués dans cette fiche soutiennent l’idée d’une convergence des politiques de logement social en Europe vers le modèle résiduel. Cette tendance se manifeste par une place plus importante accordée au marché ainsi qu’une forme de privatisation du logement social. Cependant, des études insistent sur l’influence des trajectoires nationales, ce qui n’est pas sans rappeler le concept de « path dependency » développé par Paul Pierson. Il faut toutefois noter l’importance de l’État, qui reste un acteur incontournable dans le logement social.

Referencias