Programme de régularisation de bidonvilles de la préfecture municipale de Sao Paulo

Application de la concession spéciale d’utilisation à des fins de logement

Karine UZZO, 2005

Contexte

Localisation

Municipalité de Sao Paulo en zone urbaine.

Année

2002/2003

Nom du Programme :

Octroiement de titres de concession d’utilisation spéciale à des fins de logement comme partie du Programme Quartier Légal (PQL), développé par le Secrétariat Municipal au Logement (SEHAB).

Type d’Occupation

Ocupation d’une zone publique. Les 160 zones publiques devant faire partie du programme de régularisation foncière de la municipalité de Sao Paulo ont été sélectionnées selon des critères qui considèrent autant les conditions physiques que foncières de la zone.

Pour rendre l’autorisation législative possible, afin que la préfecture octroie la concession d’utilisation spéciale à des fins de logement et la concession de droit réel d’utilisation aux habitants des zones sélectionnées, il fallait identifier les zones, les localiser pour permettre leur insertion dans la loi, après approbation du Conseil Municipal.

Typologie des zones sélectionnées pour intégrer le programme

• Des zones sans risque remarquable ;

• Des zones ayant déjà bénéficié d’un certain type d’intervention urbanistique par les pouvoir publics ;

• Des zones localisées intégralement en zone publique ;

• Des zones n’étant ni de préservation permanente ni de protection de sources ;

• Des zones devant être enregistrées comme ZEIS (traduction : zone spéciale d’intérêt social) dans le Plan directeur de la municipalité de Sao Paulo ;

• Des zones appartenant au projet de Loi 51/90 ;

• Des zones occupées depuis plus de 20 ans par des logements de populations à faible revenu ;

• Des zones indiquées par les mouvements de lutte pour le logement dans la municipalité de Sao Paulo

• Et des zones insérées dans la maille urbaine, dotées d’infrastructures et de services.

Ces zones dont la municipalité était propriétaire bénéficiaient d’une infrastructure urbaine.

Procédures pour la correction des irrégularités

Pour procéder à la régularisation des 160 zones publiques, la Loi 13.514/2003 dispose que les zones occupées depuis plusieurs années à usage principalement résidentiel soient séparées des biens d’usage commun, devenant alors domaniaux. La surface de la zone désaffectée à usage commun est d’environ 2 400 000m², totalisant à peine 0,5 % des zones vertes de la municipalité.

Existence du programme de régularisation foncière

Le programme de régularisation urbanistique et foncière s’insère dans le PQL de la préfecture de Sao Paulo.

Le programme est caractérisé par le fait d’être un ensemble d’actions intégrées comprenant l’urbanisation et la régularisation des bidonvilles. Dans ce cas, les interventions sont de forme intégrée, c’est-à-dire qu’elles incluent la régularisation foncière, l’accès aux services et aux équipements publics (école, dispensaire et transport public), en plus des programmes sociaux de génération d’emploi et de revenu.

L’exécution du programme (élaboration et mise en place) comprend une équipe spécifique de HABI (traduction de l’acronyme : Direction du Logement Populaire) qui est un département du Secrétariat Municipal au Développement Urbain et au Logement, ce dernier ayant pu compter sur le soutien d’autres départements du SEHAB, d’autres Secrétariats de l’Administration Publique Municipale, en plus d’entreprises et de conseils engagés pour la réalisation d’activités spécifiques.

Pour l’élaboration du programme, ses fondements et ses présupposés, le Secrétariat au Logement dispose du cabinet conseil de l’Institut Polis, qui élabore un rapport pour justifier le programme et établir les directrices à suivre pour sa conception et sa mise en place.

Se basant sur le rapport élaboré par l’Institut Polis, on a défini les instruments juridiques de régularisation qui devraient être utilisés dans le programme ainsi que le besoin d’élaboration d’une loi, en plus des définitions concernant le déroulement du programme.

La coordination du programme appartient à la Direction de Logement Populaire (HABI) qui fonctionne comme un département du Secrétariat au Logement et Développement Urbain, organisme responsable du développement et de l’implantation des programmes et des projets d’habitat, destinés à la population vivant en logement dégradé (bidonvilles par exemple).

L’HABI, quant à elle, est sous-divisée en trois départements, à savoir : HABI - 1 ; HABI - 2 et HABI - 3. Cet organisme possède une administration décentralisée dans diverses régions de Sao Paulo, qui sont dénommées HABI- Régionales.

HABI - 3 est responsable de la définition des principes, des décisions et des objectifs des programmes de régularisation.

Les HABI régionales sont responsables de la réalisation du travail sur le terrain avec l’aide d’entreprises engagées par la procédure de candidature par lettre-invitation. Parmi elles on distingue la Diagonale Urbaine.

En plus de tous ces acteurs, pour la mise en place du programme, la création du groupe de régularisation, formé de juristes, sociologues, architectes et assistants sociaux est fondamentale. Ce groupe comprend la participation de divers secrétariats et départements de la préfecture et est créé spécifiquement pour résoudre les problèmes en rapport avec la Régularisation Foncière.

Font partie du Groupe de Régularisation : des représentants du Secrétariat aux Affaires Juridiques, à travers le PATRI (Département Patrimonial de la Municipalité), le Parquet Général de la Municipalité, des représentants du Secrétariat au Logement et au Développement Urbain, y compris des personnes de l’ATAJ (Conseil Technique etjuridique), COHAB (Compagnie Métropolitaine de Logement de Sao Paulo), HABI (Direction du Logement Populaire), RESOLO (Département de Régularisation de la Division du Sol), APROV (Département d’Approbation des Constructions) et PARSOLO (Département de Division du Sol et d’Interventions Urbaines).

Le Programme de Régularisation Foncière a été créé avec l’objectif de permettre l’amélioration de la qualité de vie des habitants des zones occupées à des fins de logement par l’octroiement des titres de propriété et par l’intégration de la zone à la maille urbaine, la régularisation devant être entendue dans ses dimensions juridique, urbanistique et sociale.

Le programme a été prévu dans un Plan Directeur

Le Plan Directeur Stratégique de la Municipalité (Loi 13.430/02), dans l’article 242, détermine que les titres de Concession d’Utilisation Spéciale à des fins de logement et la délimitation des 160 zones comme ZEIS soient utilisés comme instruments de régularisation foncière, capables de résoudre les irrégularités d’occupation urbaine.

Le programme a été réglementé par loi spécifique

Suite à l’initiative du pouvoir exécutif, le projet de loi 385/2002 qui donne origine à la loi n° 13.514 du 16 janvier 2003 a été transmis au Conseil Municipal en 2002. Cette loi a été réglementée par le décret n° 43.474 du 15 juillet 2003.

Des zones spéciales d’intérêt social ont été démarquées

L’un des critères pour la sélection des zones publiques devant composer le programme était le fait que la zone soit enregistrée comme ZEIS dans le Plan Directeur.

Le programme comprenait la participation populaire

L’un des critères pour la sélection des zones choisies comme bidonvilles pour composer le programme fut l’indication des zones concernées effectuée par des mouvements de luttes pour le droit au logement dans la municipalité de Sao Paulo.

Description de la procédure participative dans le cadre de l’exécutif

Le processus participatif pour l’implantation du Programme s’est fait principalement à travers le travail de la Direction du Logement Populaire - HABI et HABI Régionales (Nord, Sud, Est et Sud-Est) auprès des mouvements populaires et de la population bénéficiaire du programme, qui s’est engagée dans la promotion de discussions auprès de la communauté.

Les HABI Régionales furent les grandes responsables de la mobilisation auprès de la communauté, à travers la promotion de travaux sociaux avec les communautés, favorisant un diagnostic collectif des problèmes du logement et la formation des habitants quant à leurs droits.

La réalisation d’un processus de construction collectif auprès des communautés bénéficiaires a été nécessaire pour la compréhension de l’ensemble de lois traitant de la régularisation et la démocratisation du sol urbain, de la garantie du droit au logement et du droit à la ville durable (Statut de la Ville et MP 2.220/2001). Ce travail fut fait à travers la discussion du Projet de Loi n°385 et de la Loi 13.514/2003, permettant son application postérieure.

Ainsi chaque région développe une méthodologie de travail propre pour le renforcement de la population, tenant compte de la forte présence de mouvements organisés ou non, le soutien de groupes développant des travaux sociaux dans les zones, difficultés d’accès (ex. Zones de sources, précipices). D’une manière générale toutes les HABIS Régionales suivirent le processus suivant :

1. Articulation avec les dirigeants des mouvements de lutte pour le logement : le travail auprès des mouvements de lutte pour le logement renforce les actions de la Préfecture, les ramifiant dans les zones objet du programme. Ceci implique la reprise d’anciens contacts avec des dirigeants qui connaissaient déjà l’historique du projet de loi auquel même ils participèrent.

2. Production de matériel didactique de présentation du Programme : pour la présentation du programme et la formation au sujet des thèmes de la régularisation foncière, surtout, du droit des habitants à l’usage de l’immeuble qu’ils possèdent même en zone publique, différents types de matériel sont produits, comme des brochures, des dépliants et des schémas des divers types de terrains et usages présents dans la communauté, pour une explication du type de titre auquel chaque famille aurait droit.

3. Identification des meilleurs endroits dans les zones pour faire des réunions. Sélection d’espaces adéquats pour la réalisation des réunions comme des salles d’utilisation commune (écoles, églises, etc.).

4. Journée de réunions et ateliers dans les zones pour la mobilisation et l’habilitation de la communauté au sujet des thèmes de la régularisation foncière pour application de la loi 13.514/2003.

5. Identification de dirigeants dans les réunions réalisées dans les microrégions et districts pour la formation de réseau de multiplicateurs : au cours des réunions ont été élus ou sélectionnés des représentants qui agissent en tant que multiplicateurs des contenus des programmes, informant les communautés au sujet de leurs droits et manières de les garantir (présence le jour de l’inscription au cadastre, remise des documents de preuve de la possession, date des audiences publiques, rendez-vous à la préfecture pour la signature du titre, etc.).

6. Mobilisation pour la participation aux Audiences Publiques au Conseil Municipal pour l’approbation du PL nº385/2002.

7. Mobilisation pour le cadastre des familles et ramassage de la documentation nécessaire pour la preuve de la possession conformément à la Loi 13.514/2003 : La mobilisation pour le recueillement des preuves, porte à porte, a été fondamentale pour la mise en place du programme étant donné le besoin de prouver la possession à des fins de logement depuis plus de 5 ans au 30 juin 2001. Pour cet aspect, les dirigeants et les représentations communautaires fonctionnèrent comme facilitateurs du travail.

8. Indication populaire des zones pour la Régularisation Foncière : l’un des critères considérés pour la sélection des 160 zones fut l’indication populaire. Dans ce sens, le mouvement, conscient de l’opportunité historique d’approbation du PL 385/2002, indiqua les zones plus consolidées et urbanisées, sans zone de risque, conformément aux critères proposés par la préfecture.

9. Convocation des habitants pour la signature des termes

En ce qui concerne le processus participatif auprès du Législatif, l’élaboration de la Loi 13.514/2003 compte sur plusieurs audiences publiques, avec la participation des habitants des zones indiquées et des mouvements d’habitat populaire.

Le Secrétariat au Logement a envoyé aux HABI régionales la liste des zones sélectionnées de l’ancien PL 51/1990 avec laquelle les HABIS régionales et les mouvements travaillent pour arriver ensemble aux zones déjà passibles de régularisation. Quelques HABI Régionales font des états des lieux locaux avec les mouvements et les représentants des habitants pour vérifier la viabilité de l’indication en tenant compte du stade d’urbanisation avancé de la zone ou non.

Régularisation urbanistique

Basé sur l’article 7 Du Décret 43474/03, il appartient à la Direction de Logement Populaire d’élaborer et d’exécuter un plan d’urbanisation pour chaque zone désaffectée, dans les termes prévus par le Plan Directeur.

De plus, le paragraphe unique de ce même article détermine que dans les zones ayant déjà fait l’objet d’un projet d’urbanisation, on élaborera un plan identifiant les terrains que chacune des familles occupe, avec leur description respective.

Instruments de régularisation foncière prévus dans la législation

1-Concession d’Utilisation Spéciale à des fins de logement : Individuelle et Collective.

Cet instrument, dans les termes de l’article 2 Du Décret n° 43.474/03, pourra être octroyé moyennant une demande de l’intéressé, adressé à la Direction de Logement Populaire (HABI).

Le titre, dans les termes de l’article 3 du Décret mentionné, sera octroyé aux occupants de zones municipales urbaines répondant aux critères suivants :

• I- zone occupée égale ou inférieure à 250 m2

• II- zone utilisée à des fins résidentielles

• III- zone occupée pendant une période égale ou supérieure à 5 ans, au 30 juin 2001

• IV- intéressé non propriétaire ou concessionnaire d’un autre immeuble, urbain ou rural.

En accord avec le paragraphe 1 du Décret, si la zone présente un usage mixte, une concession d’utilisation spéciale pourra être octroyée, à condition que l’utilisation soit à prédominance résidentielle et que l’activité économique soit exercée par le demandeur de la concession ou par sa famille.

Le paragraphe 2 détermine que la concession est concédée gratuitement, en l’absence de limites prévues par l’article 8 de la mesure provisoire 2.220/01.

L’article 6 prévoit que si l’individualisation des zones occupées est impossible, la concession d’utilisation spéciale sera octroyée de manière collective, étant admise la somme des possessions, conformément au paragraphe unique du même article.

La concession, conformément à l’article 16 du Décret 43474/03, est transférable par acte “inter vivos” ou “causa mortis”, à condition que le successeur demande le transfert à la Direction de Logement Populaire.

2-Concession de Droit Réel d’Utilisation : individuelle et collective.

Par force de l’article 4 du décret cité ci-dessus, la concession pourra être octroyée à l’occupant qui ne remplit pas les exigences légales pour l’obtention de la concession d’utilisation spéciale. Elle sera concédée de manière gratuite, pour une durée de 99 ans, avec possibilité de rénovation, pouvant être révoquée dans l’hypothèse d’attribuer une destination diverse à l’immeuble.

De la même manière que la concession d’usage spécial à des fins de logement, dans l’impossibilité d’individualisation des zones occupées, l’article 6 prévoit l’octroiement du titre de forme collective, admettant la somme des possessions conformément au paragraphe 1 de l’article 2 de la mesure provisoire 2220/01.

De la même manière que la concession spéciale d’utilisation à des fins de logement, cette concession peut être transférée par acte “inter vivos” ou “causa mortis”.

3-Autorisation d’utilisation à des fins commerciales :

Et finalement, l’article 5 du décret mentionné prévoit l’octroiement du titre, à condition que les conditions de la loi soient remplies par le bénéficiaire et avec le service à l’intéressé de la communauté locale.

L’autorisation d’utilisation à des fins commerciales ou de services sera octroyée gratuitement et pour une durée indéterminée.

Conformément à l’article 17 du décret, l’autorisation d’utilisation sera traitée de la même manière que la concession d’utilisation spéciale ou la concession de droit réel d’utilisation à des fins de logement.

Pour l’octroiement des titres juridiques et leur futur registre, il a fallu adopter certaines mesures de la part de l’administration municipale.

La première mesure fut la réalisation du relevé urbanistique de la zone pour la délimitation du périmètre des zones et l’élaboration du Relevé Plani-altimétrique Cadastral (LEPAC), contenant la description de la zone et des terrains insérés. Les LEPAC conjointement au cadastre des familles permirent la définition de quels titres seraient octroyés et à quelles familles.

Inscription au cadastre des familles

Les cadastres des familles bénéficiaires ont été réalisés par des employés des HABI Régionales ainsi que par des entreprises engagées et lesquels avaient comme base pour aller sur le terrain le LEPAC avec la définition du périmètre de la zone.

Un bon LEPAC, revu et précis, est fondamental pour pouvoir réaliser une bonne cartographie sociale de la zone, par exemple, c’est la définition dans le LEPAC si l’accès est collectif ou individuel qui va diriger l’assistant social dans l’écoute et la caractérisation des familles qui occupent la zone.

Le cadastre réalisé contenait à peine les questions nécessaires à la preuve des exigences pour l’octroiement de la concession d’utilisation spéciale à des fins de logement. De cette manière les questions posées lors du cadastre des familles concernaient :

• Le temps de possession de l’immeuble ;

• La preuve de revenu faible ;

• Le fait que l’immeuble soit d’utilisation résidentielle, mixte, commerciale ou institutionnelle ;

• Ne pas être propriétaire d’un autre immeuble urbain ou rural.

Lors de la réalisation du cadastre les déclarations et preuves nécessaires pour l’octroiement des titres ont été aussi recueillies.

Le cadastre a été utilisé comme document officiel concernant la situation de la zone, les titres octroyés étant strictement conformes aux informations contenues.

Banque de données pour la génération de titres

Après toutes les informations techniques recueillies (aussi bien quant à la surface, le périmètre, les terrains, les voies, etc.) ainsi que celles relatives aux familles, au temps de possession, au niveau de revenu, à l’usage donné au logement, etc., il fallait faire le croisement des données obtenues pour l’obtention du plan de régularisation qui indique pour chaque terrain existant dans la zone son titre respectif conformément aux informations obtenues.

Ainsi, après l’analyse de la banque de données élaborée pour le programme de régularisation foncière, il fut possible de générer le plan de régularisation avec l’indication du titre à octroyer pour chaque terrain.

Après la réalisation de la procédure administrative interne, la mise en place de la Loi 13.514/2003 a été possible. Elle autorise le pouvoir exécutif à octroyer la Concession d’Utilisation Spéciale à des fins de logement pour garantir le droit au logement et la sécurité juridique de la possession de cette population, mais également la concession de droit réel d’utilisation, qui dépend de l’autorisation du législatif municipal pour être octroyée à ceux n’ayant pas rempli les conditions de la MP 2.220/2001 ou même à donner l’Autorisation d’Utilisation à des fins commerciales ou institutionnelles, selon la situation au cas par cas.

Le Décret n° 43.474 du 15 juillet 2003 établit l’action d’une procédure administrative propre pour chacune des zones comprises par la Loi 13.514/03, laquelle sera adoptée par la Direction de Logement Populaire du Secrétariat au Logement et Développement Urbain, lequel devra respecter les actes suivants :

1. Elaboration de la demande de l’intéressé adressé à la Direction de Logement Populaire ;

2. Plan d’Urbanisation ou plan identifiant les terrains dans le cas d’urbanisation déjà terminée ;

3. Préparation de la documentation relative à la zone (cadastre social des occupants ; photo aérienne localisant la surface occupée ; relevé topographique avec la définition de la zone objet de la régularisation) et documentation relative à chaque intéressé (preuve de possession ininterrompue pendant une période de 5 ans, au 30 juin 2001, moyennant la présentation du justificatif de domicile) ; document personnel de l’intéressé, croquis de la zone objet de la concession et mémoire respectif descriptif avec les limites de chaque concession individuelle ou, dans le cas d’une concession collective, indication du local de l’édification de chaque concessionnaire ; déclaration élaborée par le bénéficiaire, affirmant ne pas être propriétaire ou concessionnaire d’aucun autre immeuble, urbain ou rural, sous peine de perte du bénéfice;

4. Analyse par HABI des conditions démontrées par l’intéressé ;

5. Analyse par le Parquet Général de la Municipalité ;

6. Arrêté fondé du Secrétaire au Logement et au Développement Urbain ;

7. Recours au Préfet en cas de décision de rejet ;

8. Expédition du Terme.

Du registre à l’étude de notaire

Dans les termes de l’article 8 du décret réglementaire de la loi 13514/03, il appartient au Département Patrimonial du Parquet Général de la Municipalité l’ouverture de l’inscription des zones publiques décrites dans la loi citée, auprès de l’Etude de Notaire de Registre d’Immeubles.

Dans ce cas, après l’expédition du terme administratif de l’un des titres juridiques prévus dans le décret par la Direction du Logement Populaire, dans les termes de l’article 14 du décret, le document pourra être amené au registre par le concessionnaire.

Données quantitatives - Résultats du processus de régularisation

1. Nombre d’occupations régularisées : la première phase de mise en place du Programme de Régularisation Foncière de Bidonvilles de la Préfecture Municipale de Sao Paulo a favorisé 41 zones dans la région Nord, 51 zones dans la région Sud, 53 zones dans la région Sud-Est et 15 zones dans la région Est totalisant 160 zones, objet de la Loi n° 13514/2003.

2. Nombre de familles concernées : La population bénéficiaire du programme représente environ 150 mille personnes, issues de 30 000 immeubles dont l’occupation était déjà consolidée. Cette population fut répartie dans une zone d’environ 2 400 000 m².

3. Nombre de titres de propriété remis : 45 000 titres de concession d’utilisation spéciale à des fins de logement.

4. Nombre de titres de propriété enregistrés au bureau de notaire : pendant les mois de mars et avril 2005 une étude auprès des 11 Bureaux de Notaire de Registre d’Immeubles de Sao Paulo a été réalisée, par contact téléphonique, pour définir les endroits où les divisions de terrain pourraient avoir été enregistrées.

Cependant, beaucoup d’Etudes de Notaire ne proposèrent pas de conditions de registre des titres présentés par les habitants du fait que la préfecture n’avait pas régularisé la situation concernant les inscriptions. Dans la plupart des cas, la préfecture n’avait pas désaffecté les zones lors de l’inscription, ce qui empêchait l’enregistrement des titres. Seul le Bureau de Notaire de Registre d’Immeubles n° 18 présenta des titres enregistrés, car dans ce Bureau la Préfecture avait déjà régularisé l’inscription locale.

Sur les 160 zones publiques désaffectées, à peine 4 à 5 zones ont été enregistrées.

Sources