Les contrats de quartiers à Bruxelles Ville en Belgique

Une approche transversale et participative de la gestion urbaine

Pascale Thys, May 2008

Habitat et Participation ASBL

A l’origine du projet

Souffrant d’une reconversion difficile de son tissu urbain, cette ancienne ville industrielle qu’est Bruxelles connaît de sérieux problèmes de dégradation de son patrimoine immobilier. Ses quartiers en déclin forment de véritables poches d’exclusion, où se concentrent une série de handicaps tels que la concentration élevée d’immeubles disqualifiés, la présence massive de terrains ou d’immeubles inoccupés, un inconfort appuyé du logement, des espaces publics en mauvais état, une densité importante de population, une délinquance en hausse, une forte présence d’immigrés, un taux de chômage critique ou encore un faible taux de scolarisation. Des émeutes en 2000/2001 dans certains quartiers de la ville ont été l’élément déclencheur d’une autre politique urbaine.

Toutefois, à Bruxelles comme ailleurs, les pouvoirs publics s’attellent à « revitaliser » ces poches d’exclusion, ne serait-ce que pour provoquer le retour en ville des populations aisées parties s’exurbaniser dans la périphérie verte.

L’ordonnance du 7 octobre 1993 a décidé, par l’entremise de contrats de quartier aussi ambitieux que novateurs, de privilégier une approche globale, intégrée et transversale. Car il ne suffit pas, pour rénover un quartier, de transformer les bâtiments; doivent également être améliorés les espaces publics par exemple (places, trottoirs, rues, etc.). Plus fondamentalement, la cohésion sociale entre habitants ainsi que la vitalité socio-économique représentent des facteurs essentiels de redynamisation des quartiers. Traiter un seul de ces aspects en négligeant les autres problèmes revient à se condamner à ne pouvoir agir qu’à la marge.

Objectifs et enjeu

1. Adopter une approche globale, transversale et intégrée :

   « La nécessité de produire une intelligence commune des problèmes, de prendre en compte les interactions existantes entre des domaines qu’a totalement séparés une approche sectorielle livrée à sa seule logique », disent J. DONZELOT et Ph. ESTÈBE.

2. Élaborer des réponses à partir des besoins des habitants du quartier et en étroite concertation avec ceux-ci :

   L’ordonnance du 7 octobre 1993, et là réside probablement son innovation la plus décisive, a prévu d’associer les habitants à l’élaboration, ainsi qu’au suivi des contrats de quartier.

Déroulement des projets

Initiés par la Région de Bruxelles-Capitale, les Contrats de Quartier peuvent être menés par la commune, le Centre Public d’Aide Sociale, et tout organisme d’intérêt public ou encore une association sans but lucratif. Ces programmes prévoient différentes opérations dans le périmètre d’un quartier, lesquelles se répartissent en 5 volets :

• Volet 1 : Rénovation ou construction de logements assimilés au logement social par le secteur public en vue d’accroître le parc public de logements locatifs de type social.

• Volet 2 : Création de logements conventionnés (logements de type “classe moyenne”) par le privé. Il s’agit, en diminuant la charge foncière, d’encourager l’investissement privé dans le quartier et d’assurer une certaine mixité sociale.

• Volet 3 : Partenariat public-privé. Il s’agit d’encourager l’investissement privé dans un quartier défavorisé en garantissant à l’investisseur un rendement minimum. Le pouvoir public prend en emphytéose une partie des logements réalisés et les affecte à du logement de type social afin de les louer à son tour.

• Volet 4 : Diverses interventions visant à rendre l’espace public plus convivial, comme, par exemple, la réparation ou le réaménagement de trottoirs et de places, l’amélioration de l’éclairage public et la verdurisation des espaces publics.

• Volet 5 : Ce volet se décompose lui-même en deux parties : la première concerne la création ou le renforcement d’infrastructures ou d’équipements de proximité mis à la disposition du public et de la vie collective du quartier, tandis que la seconde est ciblée sur les actions qui contribuent à la revitalisation sociale et économique du quartier par le soutien d’initiatives sociales. Par exemple, la très célèbre Zinneke Parade à Bruxelles.

Tout comme le délai (2 /4 /6 ans) à l’intérieur duquel les opérations doivent s’accomplir, le périmètre couvert par le contrat de quartier est volontairement restreint. L’objectif, ici, est à la fois de donner visibilité aux différentes réalisations, d’induire un effet d’entraînement auprès d’autres investisseurs (le mécanisme du cercle vertueux) et d’éviter la démobilisation des habitants et des partenaires privés.

Comment s’élabore, concrètement, un contrat de quartier ?

La Région de Bruxelles-Capitale commence par arrêter, annuellement, la liste des quartiers à requalifier, en fonction d’indicateurs aussi bien immobiliers (état de délabrement des habitations) que sociaux (taux de chômage). La commune concernée a, ensuite, 9 mois (de janvier à septembre généralement) pour élaborer, en collaboration avec les habitants, un projet de programme de contrat de quartier, qui décrit de manière détaillée les différentes opérations à réaliser dans le périmètre. Une association, le Secrétariat Régional au Développement Urbain est impliquée dans la gestion de ces contrats de quartier.

La participation des citoyens s’articule autour de trois dispositifs « obligatoires » : des assemblées générales de quartier, une enquête publique et une commission locale de développement intégré multi-acteurs (privé, public, associatif, habitants) ou CLDI.

Données pratiques

• Échelle territoriale : La ville de Bruxelles.

• Public cible : Les habitants de ces quartiers, vivant le plus souvent des phénomènes d’exclusion sociale.

• Acteurs du projet : La Belgique fédérale, la Région de Bruxelles Capitale, les communes, les associations et partenaires privés locaux, les habitants.

• Durée actuelle : Les premiers contrats de quartier datent de 1994.

• Résultats actuels : 500 nouveaux logements environ ont été créés ou rénovés depuis 1994. Des kilomètres de voirie ont, par ailleurs, été refaits tandis qu’une multitude d’initiatives sociales ont vu le jour et que de nombreux équipements collectifs sont sortis de terre. Dans ces quartiers la participation des habitants s’est, entre autre, structurée via la création de Commission locale de développement intégré.

• Sources de financement : Chaque contrat de quartier dispose d’au moins 10 millions d’euros. Plus de 62% provient de la Région de Bruxelles Capitale, plus de 31% de la Belgique fédérale, plus de 6% de la commune. Des fonds structurels européens et apports privés pouvant encore intervenir. Depuis 1994, près de 310 millions d’euros ont servi aux contrats de quartier.

Dix Principes de « Bonne Gouvernance »

Dix questions ont ensuite été posées lors de cet entretien pour mieux comprendre comment cette expérience peut s’approcher des principes de Bonne Gouvernance énoncés par l’Alliance pour un monde responsable, pluriel et solidaire en juin 2001 dans «Les principes de la gouvernance au XXIe siècle» et ce afin d’échanger ces pratiques avec celles du Congo en matière d’habitat et de gestion des déchets.

1. Se fonder sur une approche territoriale et le principe de subsidiarité

   Oui, le projet répond à ce principe en termes de subsidiarité active via le montage financier triple (Fédéral – Régional – communal). Ces divers échelons sont également voulus pour que les projets dépassent la dimension purement locale et prennent un peu de hauteur puisque les sujets abordent des thématiques transversales dépassant les quartiers.

2. Instituer un dialogue au sein de communautés plurielles

   Tout se réalise avec la participation des habitants : ils sont impliqués du début à la fin du processus. Il s’agit d’une participation multi-acteurs, ce que l’on retrouve dans les Commissions Locales de Développement Intégré – CLDI. Chacun vient avec sa logique d’acteur et sa culture.

   Les règles de fonctionnement des CLDI ne sont pas décidées par les participants, mais définies dans l’ordonnance. La parole est un peu plus libre dès lors dans les Assemblées générales.

3. Gérer les ressources naturelles et remettre l’économie à sa juste place

   Dans les projets Contrats de Quartier, il ne s’agit pas de faire que de la brique, de l’argent, mais de réaliser une véritable revitalisation urbaine. Quelques exemples : les fêtes de quartier ; la Zinneke parade où les habitants défilent déguisés joyeusement dans les rues de la ville mais dans une perspective de mobilisation sociale. On installe également des équipements collectifs de proximité, donc à l’usage de tous.

4. Se fonder sur une éthique universelle de responsabilité

   La Ville est une juxtaposition de quartiers. Les divers quartiers se retrouvent agrégés dans la ville. Dès lors, refaire une voirie à la demande de quelques-uns peut également être au bénéfice de tous. Mais il est vrai que cette notion plus méta ne fait habituellement pas partie des discussions.

5. Définir un cycle d’élaboration de décision et contrôler les politiques publiques

   L’axe majeur de ces Contrats de Quartier est la participation de tous. On s’interdit par exemple de parler de problématiques trop transversales comme l’emploi sur lesquelles il n’y a pas suffisamment de prise. L’essence même du projet est d’associer les habitants en rupture avec des politiques d’expulsion de la ville.

   Une évaluation externe est réalisée par des experts extérieurs.

6. Organiser la coopération et les synergies entre acteurs

   Le partenariat financier fédéral – régional – communal crée cette synergie. Les instances participatives comme les Commissions Locales de Développement Intégré vise à activer au maximum les synergies entre acteurs, y compris privés et citoyens lambda. Signalons aussi que l’organisme qui chapeaute les Contrats de Quartiers le Secrétariat Régional au Développement Urbain se situe hors des locaux de l’administration.

7. Concevoir des dispositifs cohérents avec les objectifs poursuivis

   Les Contrats de Quartier se réalisent par vague, au rythme de 4 nouveaux contrats par an. Il existe dès lors un processus auto-apprenant, un processus séquentiel avec des évaluations au plus près des besoins des habitants qui permet d’apprendre de ses erreurs. Le dispositif permet un ajustement permanent.

8. Maîtriser les flux d’échange des sociétés entre elles et avec la biosphère

   Le capital social est bien utilisé dans ces projets (la Zinneke parade). Certains évaluateurs estiment d’ailleurs que c’est le volet cohésion sociale qui fonctionne le mieux. La présence d’un tiers-passeur, d’un intermédiaire qui traduit (dans les deux sens) les messages des uns et des autres remplit également une importante mission d’adjuvant dans ce processus.

9. Gérer la durée et savoir se projeter dans le temps

   Le dispositif se projette d’emblée dans une échéance temporelle pas trop rapide (4 ans + 9 mois de gestation) ; les réunions sont nombreuses avec les habitants pour que les rythmes des uns et des autres soient sans cesse accordés.

10. De la légalité à la légitimité de l’utilité, des valeurs, des méthodes

    Le besoin réel initial fut des émeutes dans certains quartiers de Bruxelles en 2000/2001. Ce fut l’élément déclencheur pour repenser une politique urbaine.

    Trois principes (valeurs ?) autour desquels s’articule cette expérience :

    - On ne redresse pas une ville sans reconstruire le logement, sinon on ne mettra que des emplâtres sur les problématiques.

    - Pour réparer la ville, mieux vaut cibler que saupoudrer, d’où la concentration de tous les moyens sur des zones exiguës.

    - On ne construit pas la ville contre les habitants : aménager la ville et ménager les gens !

Évaluation des Contrats de Quartier

Il reste encore à éloigner le spectre de la gentrification associé traditionnellement aux opérations de rénovation urbaine. Comment, en d’autres termes, empêcher que la réhabilitation d’un quartier ne fasse fuir les habitants en place, obligés de quitter les lieux pour laisser s’y dérouler les travaux correctement ou, dans l’hypothèse d’un maintien dans le logement, incapables de suivre l’augmentation de loyer induite par la réfection de l’habitation et l’amélioration globale du voisinage ? À cet égard, la réglementation prévoit opportunément que les logements produits dans le cadre du volet 1 sont accordés par priorité aux ménages touchés par les opérations de rénovation (« l’effet tiroir »). Un accompagnement social est également prévu pour contrer cet aspect.

Dix ans après son lancement, l’expérience participative unique que constituent les contrats de quartier offre un visage contrasté. Certes, plusieurs de ces forums ont relativement bien rempli leur rôle mais, dans l’ensemble, les discussions ne se sont pas toujours révélées fécondes. Le bilan apparaît donc mitigé. Dans les quartiers défavorisés (mais la plupart des Contrats de Quartier sont, par définition, localisés dans de telles poches d’exclusion), la participation des habitants a été passablement limitée et « l’implication des habitants est restée faible ».

Finalement, étalé sur plusieurs années, le processus lié au Contrat de Quartier est passablement lent, ce qui a pour effet de démobiliser certains habitants. La longue durée n’est toutefois pas, en soi, un élément démotivant si, dans le même temps, les réunions des Commissions Locales de Développement Intégré sont nombreuses et stimulantes.

La Déclaration finale de l’assemblée générale des Nations unies Istanbul+5 se montrait d’ailleurs lucidement « consciente des carences des politiques de logement et d’urbanisme qui limitent les possibilités de participation et de partenariat et rendent difficile la conversion des meilleures pratiques judicieuses ». Comment donc faire, en somme, pour que les objets traditionnels des politiques publiques puissent en devenir les sujets ?

Les questions que pose cette expérience :

• Comment réaliser des actions de rénovations sans phénomène de gentrification, c’est-à-dire sans chasser les plus pauvres des zones rénovées ?

• Si la participation n’est pas un alibi, comment faire en sorte que les gens s’approprient réellement le projet ?

Sources

To go further