Cómo la ULEZ y otros sistemas de peaje están transformando Londres

Cómo la ULEZ y otros sistemas de peaje están transformando Londres, February 2019

C40 Knowledge Hub

De la crisis al liderazgo : una ciudad que recupera el aliento

A finales del siglo XX, Londres era una ciudad asediada. Los vehículos particulares colapsaban sus calles históricas, lo que suponía para la economía una pérdida de productividad de unos 4 millones de libras esterlinas a la semana. El aire estaba cargado de dióxido de nitrógeno (NO₂) y partículas finas, y según las previsiones, habría que esperar hasta el año 2200 para cumplir los límites legales de contaminación. ¿La solución ? Una reforma radical de la movilidad urbana gracias a una tarificación vial selectiva.

La «Congestion Charge», introducida en 2003, fue la primera ficha en caer. A pesar de una feroz oposición —el Guardian la había calificado de «  descabellada  », mientras que el Daily Mail vaticinaba el caos—, la administración del alcalde Ken Livingstone siguió adelante con su proyecto. Esta tasa, aplicada a todos los vehículos que entraban en el centro de Londres, redujo el tráfico en un 15 % en cuestión de unos meses. Los autobuses se volvieron más fiables, los tiempos de trayecto se acortaron y la ciudad empezó a respirar. El éxito de la medida fue rápido e innegable, acallando las críticas y arraigando la tarificación vial en el ADN de Londres.

Pero la congestión era solo una parte del problema. La contaminación atmosférica, especialmente la causada por los vehículos diésel, provocaba 4 000 muertes prematuras cada año, cuya carga recaía de manera desproporcionada sobre las comunidades con bajos ingresos. La zona de bajas emisiones (LEZ), puesta en marcha en 2008, se centraba en los vehículos pesados más contaminantes, mientras que la zona de emisiones ultrabajas (ULEZ), implantada progresivamente a partir de 2019, amplió las normas de emisiones a turismos, furgonetas y motocicletas. En la actualidad, la ULEZ abarca prácticamente todo el Gran Londres, lo que la convierte en la mayor zona de calidad del aire de este tipo del mundo.

Los resultados : una ciudad transformada

El impacto de estas medidas ha sido sencillamente revolucionario.

• Calidad del aire : en septiembre de 2024, las concentraciones de NO₂ en las carreteras se habían reducido en un 65 % en el centro de Londres y en un 50 % en los distritos periféricos, siendo la ULEZ la principal responsable de esta reducción. Por primera vez en décadas, Londres cumplió en 2024 el límite legal británico de NO₂, siete años antes de lo previsto. Los niveles de partículas finas (PM2,5) también están disminuyendo, aunque la ciudad aún no ha alcanzado las normas más estrictas de la Organización Mundial de la Salud.

• Equidad en materia de salud : en algunas de las comunidades más desfavorecidas de Londres, donde los habitantes tienen más probabilidades de vivir cerca de carreteras muy transitadas, el número de personas expuestas a niveles de contaminación ilegales se ha reducido en un 80 %.

La diferencia en la exposición al NO₂ entre los barrios más ricos y los más pobres se ha reducido a más de la mitad, lo que constituye un ejemplo poco común de política medioambiental que genera una equidad tangible.

• Beneficios relacionados con el clima : la ULEZ ha reducido los atascos en el centro de Londres en un 13 % en las horas punta, mientras que las emisiones de CO₂ relacionadas con el transporte terrestre han disminuido un 28 % entre 2010 y 2023. Solo en el año 2024, la ULEZ y la LEZ contribuyeron a una reducción del 6 % de las emisiones de CO₂, lo que supuso un ahorro de 332 000 toneladas de carbono.

• Reinversión de los ingresos : los ingresos netos —336 millones de libras esterlinas en 2025— se destinan por ley a mejoras en el transporte, financiando desde nuevas líneas de autobús hasta infraestructuras para ciclistas. Este círculo virtuoso ha acelerado el cambio modal en Londres : en 2025, el 63 % de los desplazamientos se realizaban a pie, en bicicleta o en transporte público, frente al 52 % antes de la implantación de la tasa de congestión. La estrategia de transporte del alcalde tiene como objetivo alcanzar el 80 % para 2041.

Gary Fuller, Imperial College London :

« Llevo 30 años midiendo la contaminación atmosférica en Londres, y me resulta difícil citar otra política a escala urbana que haya sido tan eficaz como la zona ULEZ de Londres. »

Las tres zonas : un enfoque específico

• Control : unas cámaras de reconocimiento automático de matrículas (ANPR) vigilan los puntos de entrada y salida. Los vehículos que no cumplen los requisitos se comprueban cotejándolos con una base de datos de pagos o exenciones ; se imponen multas si no se encuentra ninguna coincidencia.

Lecciones para el mundo : un modelo de éxito

La experiencia de Londres constituye un auténtico referente en materia de implantación de la tarificación vial. Esto es lo que otras ciudades pueden aprender de ella :

1. Conseguir el apoyo popular

• El peaje urbano y la ULEZ han sobrevivido a los cambios políticos porque contaban con el respaldo democrático.

Ken Livingstone fue elegido en 2000 con la promesa de introducir un peaje urbano, mientras que las campañas de Sadiq Khan en 2016 y 2021 se centraron en la ampliación de la ULEZ. De cara a las elecciones municipales de 2024, el 96 % de los vehículos del Gran Londres ya cumplían con la normativa de la ULEZ.

• Punto clave : la aceptación de la ciudadanía es indispensable. La supresión en 2010 de la ampliación hacia el oeste del impuesto de congestión —en respuesta a una fuerte oposición local— ilustra el coste de una consulta insuficiente.

2. Basar las decisiones en datos empíricos

• El Inventario de Emisiones Atmosféricas de Londres (LAEI), que se actualiza cada tres años, ha proporcionado los datos necesarios para modelizar los impactos, diseñar políticas equitativas y contrarrestar el escepticismo. La ciudad también encargó un estudio sin precedentes a nivel mundial sobre los impactos locales del NO₂ en la salud.

• Punto clave : la transparencia refuerza la confianza. El LAEI se publica en formato de datos abiertos, lo que permite el control público.

3. Comunicar sin descanso

• La ampliación de la ULEZ vino precedida de una campaña multicanal —carteles, anuncios de radio, anuncios de televisión y una página web de TfL de fácil uso— que hacía hincapié en los siguientes puntos : comprueba tu vehículo, conoce los límites de la zona, comprende las ventajas.

• Punto clave : el apoyo aumenta tras la puesta en marcha. Una encuesta reveló que el 53 % de los londinenses de los barrios periféricos apoyaba la ULEZ en los seis meses posteriores a la ampliación, frente al 46 % anterior.

4. Ofrecer alternativas reales

• El peaje urbano se introdujo al mismo tiempo que la puesta en servicio de 300 nuevos autobuses y la creación de 8 500 plazas de aparcamiento disuasorio. Las inversiones posteriores (por ejemplo, la línea Elizabeth y la red de autobuses Superloop) han mejorado la conectividad, especialmente en la periferia de Londres.

• Punto clave : sin alternativas viables, la tarificación vial fracasa. La ULEZ se acompañó de un programa de ayudas a la renovación del parque automovilístico por valor de 160 millones de libras esterlinas, que ayudó a 36 000 londinenses, 17 700 empresas y 230 organizaciones benéficas a renovar su parque automovilístico. Un tercio de los beneficiarios de la subvención no ha sustituido su coche en absoluto.

5. Crear una amplia coalición

• El alcalde Khan ha colaborado con asociaciones como « Mums for Lungs », « Choked Up London » y la « UK Healthy Air Coalition » para reforzar el apoyo. Las alianzas con « Business LDN » permitieron garantizar la participación del sector privado.

• Punto clave : una coalición diversa permite contrarrestar la oposición y ampliar el apoyo de la ciudadanía.

6. Adaptarse y aprender

• El programa de « desguace » de la ULEZ, inicialmente reservado a los grupos vulnerables, se amplió al final del proceso, lo que suscitó críticas sobre la elección del momento. Londres remedió esta situación recuperando piezas de los vehículos desguazados y donando los coches que no cumplían con la normativa a la causa humanitaria en Ucrania.

Un modelo de alcance mundial

El éxito de Londres ha inspirado iniciativas en todo el mundo :

• Los vehículos que circulan por la LEZ y la ULEZ recorren el 95 % de las grandes ciudades de Inglaterra y Gales, lo que mejora los estándares de calidad del aire a escala nacional.

• Las zonas situadas a menos de 5 km de los límites del Gran Londres registraron en 2024 niveles de NO₂ un 14 % inferiores a los observados si no existiera la ULEZ.

• Este modelo ha inspirado la creación de zonas de aire limpio en Birmingham, Bristol, Bradford y otros lugares, aunque la mayoría excluye a los turismos —una limitación que, según la experiencia londinense, podría reducir su impacto.

Sadiq Khan, alcalde de Londres

« El trabajo de base es muy importante. Si hubiéramos puesto en marcha estas medidas sin ese trabajo de base, quizá habría perdido mi segunda elección. »

El camino a seguir : consolidar el éxito

Dado que la ULEZ abarca ya prácticamente todo el Gran Londres, el alcalde Khan ha descartado cualquier nueva ampliación durante su actual mandato. En su lugar, se hace hincapié en :

• La ampliación de la flota de autobuses con cero emisiones : Londres aspira a contar con una flota totalmente libre de emisiones para 2034 (en marzo de 2026 había más de 2 800 autobuses con cero emisiones en servicio).

• La mejora de las infraestructuras para ciclistas y peatones : los carriles bici protegidos, las zonas peatonales y los barrios con poco tráfico hacen que los desplazamientos activos sean más seguros.

• Fortalecimiento del transporte público : proyectos como la línea Elizabeth y la red de autobuses Superloop mejoran la conectividad.

• Lucha contra los riesgos climáticos : TfL mide y publica ahora los riesgos relacionados con el clima (por ejemplo, 8,4 millones de libras esterlinas en pérdidas de ingresos durante la ola de calor de 2022).

Conclusión :

Un legado : aire más limpio y ciudades más justas

La trayectoria de Londres —del riesgo político al éxito político— demuestra que la tarificación vial puede mejorar la calidad del aire, reducir los atascos y construir una ciudad más justa.

¿La clave ? Valentía política, políticas basadas en datos objetivos, una comunicación clara y un compromiso con la equidad.

Mientras ciudades como Estocolmo o Singapur adoptan medidas similares, el modelo londinense marca el camino a seguir : atreverse a actuar, pero hacerlo con prudencia.

Sources

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