PAP 79: Paisaje y transición ecológica

El caso de los Países Bajos

Roberta Pistoni, octubre 2024

Le Collectif Paysages de l’Après-Pétrole (PAP)

Para descargar: article-79-collectif-pap_rp.pdf (4,5 MiB)

« Lo que quedaba era una delgada franja de costa, al borde del Mar del Norte, para poner a prueba la capacidad del hombre de formar verdaderos pensamientos, de hacerse, en un mismo gesto, “poseedor y dueño de la naturaleza”. Eran los Países Bajos.» Pierre Bergounioux, Une chambre en Hollande, Verdier, Lagrasse, 2009, p. 47 y 57.

Los Países Bajos tienen una superficie modesta, densamente poblada desde hace mucho tiempo, pero muy urbanizada y desarrollada. Su densidad de población es cuatro veces superior a la de Francia, que tiene una treceava parte del tamaño del país. A lo largo de los siglos, gran parte de estas tierras han sido ganadas al mar mediante la creación de pólderes rodeados de diques. Por su construcción, estos pólderes están por debajo del nivel del mar, y el progresivo asentamiento del suelo aumenta su vulnerabilidad. Así pues, las características morfológicas y costeras del país lo exponen a los riesgos asociados al cambio climático. También sensibilizan a la población sobre la necesidad de adaptarse al cambio climático y mitigarlo.

Paisajes energéticos imaginarios en los Países Bajos

La relación entre paisaje y energía tiene raíces históricas en los Países Bajos, como puede verse en el emplazamiento de Kinderdijk en particular. Fruto de una importante obra de ingeniería, sus famosos molinos utilizaban la energía eólica para evacuar el agua de los pólderes, garantizar la producción agrícola y proteger las viviendas. Este lugar emblemático del paisaje neerlandés es, de hecho, un paisaje técnico de la energía que ha resistido el paso del tiempo. Declarado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO, se ha convertido en un destino turístico y de ocio, donde se puede pasear por un paisaje de diques, canales y molinos. Durante mis investigaciones en el país, observé que los holandeses suelen tener la misma visión tolerante de las tecnologías energéticas instaladas en el paisaje. Uno de los ejemplos más famosos de Holanda es el parque eólico Irene Vorrink, en el pólder de Flevoland, al norte de la ciudad de Lelystad. Las turbinas eólicas están situadas a pocos metros del dique de Ijsselmeer, a lo largo de la costa continua. El parque eólico ilustra un principio fuerte y claro, en contraste con los proyectos más dispersos y caóticos. Tras un periodo de oposición, el lugar es ahora popular entre los paseantes y muy conocido por las fotos de boda. En otros lugares, he observado que la multifuncionalidad de estos paisajes tan densos, en los que se combinan de forma aceptada la producción económica, la energética y el turismo, es una característica frecuente y aceptada, como puede verse también en Flevoland, donde florecen los famosos tulipanes. Este pólder atrae a miles de turistas en abril, lo que no ha impedido que se construyan muchos aerogeneradores en la zona. Otro ejemplo de combinación de funciones lo encontramos en el pólder de Goeree-Overflakkee, cuyas zonas ventosas se utilizan para actividades de windsurf y también producen electricidad generada por el viento, dos formas compatibles de utilizar la energía del viento.

La relación de los neerlandeses con la energía es también de sobriedad energética y queda ilustrada por el paisaje de la movilidad blanda, en particular la bicicleta. Además de sistemas de carriles bici extremadamente densos y mallados, en las ciudades hay lugares para aparcar el mayor número posible de bicicletas en superficie o bajo tierra, con una densidad que, en Francia, sólo existe para los aparcamientos. Estos ejemplos no significan que no haya habido oposición a las transformaciones del paisaje impuestas por las necesidades urgentes de la transición energética. Existen casos de éxito. Estos casos están contribuyendo poco a poco a cambiar nuestra forma de ver las cosas.

La inclusión gradual de la energía en las cuestiones de paisaje

En los Países Bajos existen marcos y herramientas para garantizar el futuro de los paisajes ante los retos de la transición energética. Se han desarrollado estrategias nacionales de paisaje, como la Agenda Landschap (2008) elaborada por el Ministerio de Infraestructuras y Medio Ambiente y el Ministerio de Economía, Agricultura e Innovación. Los Países Bajos ratificaron el Convenio Europeo del Paisaje en 2005, pero añadieron una declaración en la que afirmaban que esta ratificación no tendría ninguna repercusión en su legislación sobre el paisaje. De hecho, la ratificación ha desempeñado gradualmente un papel en el desarrollo de la legislación nacional. Desde los años noventa, el documento central para la elaboración de estrategias paisajísticas en los territorios es el plan de ordenación del paisaje (Landschapsontwikkelingsplan, LOP), principal instrumento a través del cual las instituciones locales gestionan el paisaje y su proyecto. Este plan es aplicado de forma voluntaria por uno o varios municipios con el fin de preservar el carácter específico del paisaje neerlandés y, al mismo tiempo, acompañar los cambios deseables. Con grandes similitudes con los planes paisajísticos franceses, los LOP constan de tres partes: un análisis paisajístico de la zona, una visión estratégica y un programa de acciones, en el que se especifican los responsables, los actores implicados y, a menudo, un sistema de financiación para las acciones propuestas. De 1995 a 2010, el Gobierno central concedió subvenciones a los municipios para que pudieran elaborar los LOP. Quince años después, más del 70% de los municipios habían elaborado LOP (Agenda landschap, 2008). Al principio, estos documentos no se centraban en cuestiones energéticas. Con el aumento gradual de las cuestiones energéticas y medioambientales, varios de estos planes han abordado la cuestión de la producción renovable y, en particular, la energía eólica (por ejemplo, LOP Goeree-Overflakkee).

Desde la Ley de Ordenación del Territorio de 2008, y como se indica posteriormente en el documento Visión Estructural de las Infraestructuras y el Espacio (2012), la cuestión del paisaje se ha descentralizado. Ahora es competencia de las provincias y, sobre todo, de los municipios. Como consecuencia, se ha suspendido la financiación de las LOP y se ha ralentizado su desarrollo.

No obstante, la creciente importancia de las cuestiones medioambientales y energéticas ha llevado al Consejo Asesor del Gobierno a elaborar varios documentos sobre la relación entre paisaje y energía. Este consejo independiente y pluridisciplinar reúne a un arquitecto, un urbanista y un paisajista, elegidos por cuatro años, que trabajan para el Gobierno dos días y medio a la semana. Proporcionan asesoramiento, tanto solicitado como no solicitado, sobre calidad espacial, término que engloba el amplio abanico de cuestiones a las que se enfrentan los Países Bajos. Los primeros documentos sobre cuestiones energéticas se centraron principalmente en la energía eólica, como Wind turbines in the Dutch landscape (2007), del arquitecto paisajista y profesor Dirk Sijmons, o Wind turbines need a landscape history (2009), del arquitecto paisajista Yttje Feddes. Posteriormente, las publicaciones han incluido otras tecnologías de producción de energía renovable, como el Informe sobre la energía - Transición hacia el desarrollo sostenible (2016) del arquitecto paisajista Eric Loutien. Más recientemente, también se ha abordado la reducción del consumo en términos de movilidad, como muestra el documento La vía de París. An exploratory project for a climate-neutral Netherlands (2019) y el muy reciente Un effet de levier pour un avenir propre (2022).

Una publicación importante fue Energy & Space. A national perspective (Sijmons et al. 2017), coordinada por un paisajista y coescrita por varios diseñadores ambientales de universidades y despachos de profesionales por encargo del Ministerio de Infraestructuras y Gestión del Agua y la Asociación Delta Metropolis. El objetivo era identificar los requisitos de espacio para los sistemas de producción de energía renovable, teniendo en cuenta la necesidad de reducir el consumo. El objetivo del documento era apoyar el Acuerdo Nacional sobre el Clima que establece objetivos de reducción de energía y gases de efecto invernadero para los Países Bajos, que se aprobará en 2019. También pretendía servir de aportación a la Ley de Medio Ambiente, que reforma el sistema de planificación neerlandés introduciendo una visión más integrada de las distintas cuestiones (agua, energía, etc.) y sus contextos.

El Gobierno está fomentando la investigación y recabando opiniones sobre el componente espacial y paisajístico de la transición. No obstante, cabe señalar que, junto a la palabra paisaje, en estos documentos se utiliza a menudo el término calidad espacial (ruimtelijke kwaliteit), lo que pone de relieve el hecho de que uno de los grandes retos de los Países Bajos es la superficie necesaria para aplicar su objetivo energético.

Todos estos documentos se elaboran con la contribución de arquitectos paisajistas, que participan naturalmente en la reflexión sobre el paisaje en sentido amplio. En los Países Bajos, como en Francia, la arquitectura paisajista está vinculada a la tradición de los parques y jardines. Empezó a evolucionar de forma significativa en los años veinte dentro del sistema holandés. Desde entonces, los arquitectos paisajistas han ido ganando paulatinamente un reconocimiento estratégico en la ordenación del territorio, y esto sigue siendo así hoy en día.

Paisajes de la transición energética: el caso de la zona de Goeree-Overflakkee

La aplicación de la transición va tomando forma en las regiones a partir de este debate nacional. Un caso interesante es el del municipio de Goeree-Overflakkee, una isla-polder situada en el delta holandés, al sur de la ciudad de Rotterdam. Esta zona de producción agrícola, popular destino turístico de los holandeses, incluye varios núcleos urbanos. A lo largo de los años, las instituciones locales han explorado la relación entre la transición energética y el paisaje para apoyar su toma de decisiones. En el Acuerdo Energético para el Crecimiento Sostenible (2013), que establece objetivos nacionales distribuidos de forma descendente entre las distintas provincias y municipios, se fijó un ahorro energético de 100 PJ y la producción de 6.000 MW de energía eólica terrestre para 2020. Debido a su escasa población, la isla de Goeree-Overflakkee se destinó a 300 MW de generación eólica terrestre.

Para garantizar que el objetivo de producción también se cumpliera en términos de calidad del paisaje resultante, la autoridad local encargó inmediatamente a una empresa de arquitectos paisajistas la elaboración del documento Goeree- Overflakkee, energía sostenible en el paisaje. El objetivo era describir las estructuras paisajísticas existentes, identificar los recursos locales y proponer diferentes escenarios para ubicar instalaciones de producción de energía renovable más allá de la energía eólica exclusivamente. Se propusieron cuatro escenarios: oportunista, pragmático, monumental y narrativo. La producción de energía podría estar más o menos concentrada o diseminada, o modulada por iniciativas locales o diferentes características espaciales. Además de ser una herramienta de conocimiento, el estudio sirvió de base para las negociaciones con la provincia de Zuid-Holland. Se consiguió reducir la generación eólica a 225 MW, añadiendo paneles fotovoltaicos y biogás procedente de la agricultura. A escala provincial, este documento sobre el paisaje ha alimentado los documentos de planificación y desarrollo urbano Visión estructural del espacio y la movilidad (2014), y a escala municipal la Visión estructural de la energía eólica en Goeree-Overflakkee (2014), así como el plan de zonificación de la isla que localiza los parques eólicos en función de diversos criterios. El principio adoptado fue agrupar los aerogeneradores y alternar zonas sólidas y vacías para mantener vistas despejadas del horizonte. La ubicación de los parques eólicos en las costas de la isla permitió alejarlos del centro habitado y, al mismo tiempo, resaltar el límite tierra-agua sobre el que se ha construido la historia de la isla.

La estrategia energética territorial, una nueva herramienta para vincular paisaje y energía

Como parte del Acuerdo Nacional sobre el Clima de 2019, se ha introducido en los Países Bajos un programa nacional para una estrategia energética regional [Regionale Energie Strategieën] (RES). Apoyado por el Ministerio de Asuntos Económicos y Política Climática, el Ministerio del Interior y Relaciones del Reino, la Asociación de Provincias IPO, la Asociación de Municipios VNG, la Unión de Juntas de Aguas y los operadores de redes, este programa prescribe el desarrollo de estrategias energéticas en los treinta territorios que componen los Países Bajos. Cada territorio debe desempeñar su papel en la producción de electricidad renovable, la transición de los sistemas de calefacción de los edificios y el almacenamiento de energía. El objetivo nacional es producir al menos 35 TWh de electricidad renovable y reducir las emisiones de CO2 en un 49% de aquí a 2030.

Las cualidades espaciales se tienen explícitamente en cuenta en estas estrategias regionales, aunque la noción de paisaje no aparezca como tal. El Acuerdo Nacional sobre el Clima afirma que «la tarea a la que se enfrenta el territorio es compleja y el impacto espacial de la transición climática y energética será considerable. Es precisamente localizando y proyectando las ambiciones climáticas como se hacen tangibles las consecuencias y los dilemas sociales y espaciales» (Klimaatakkoord 2019, p. 222). Por ello, «las provincias y los municipios se comprometen firmemente a aplicar estrategias regionales (cualitativas y cuantitativas) en el espacio» (ibíd., p. 223).

Los territorios deben definir los espacios disponibles para alcanzar sus objetivos de producción y estudiar su aplicación en términos cualitativos. Esta expresión sigue siendo general y alusiva. ¿Se refiere a la calidad estética, a la calidad medioambiental o a ambas? El Acuerdo Nacional sobre el Clima afirma que «la calidad espacial es algo más que lo bello y lo feo; garantiza ciudades y paisajes habitables en los que los grandes retos del clima y la energía se combinan con otras funciones diversas y responden a los desafíos del entorno vital». (Klimaatakkoord 2019, p. 78). El mismo documento enumera los principios espaciales que deben tenerse en cuenta de acuerdo con la Estrategia Territorial de la Energía (ibíd., p. 180): el uso eficiente y múltiple del espacio; la alineación más estrecha posible entre la oferta y la demanda de electricidad renovable; la combinación con otros objetivos; una fuerte atención a la calidad espacial específica de la zona. Estos principios tratan esencialmente del proyecto en el espacio. Destacan que tener en cuenta las diferentes funciones de los emplazamientos puede mejorar la eficacia de los sistemas energéticos creando sinergias entre sectores, por ejemplo, situando las instalaciones de producción cerca de las zonas de consumo. La cuestión de la superficie disponible es crucial en los Países Bajos debido a su alta densidad de población, y sigue siendo un reto si se quieren alcanzar los objetivos energéticos. Por lo tanto, es esencial combinar el enfoque cuantitativo con el trabajo sobre la calidad espacial e incluso paisajística, para garantizar un entorno de vida agradable.

Sin embargo, la noción de calidad espacial es vaga y carece de criterios precisos para orientar los futuros proyectos. Por ello, la provincia de Zuid-Holland ha encargado a la consultoría paisajística H+N+S la elaboración de un informe específico Calidad espacial, provincia de Zuid-Holland. Cuaderno de ejercicios (2020). En él, los paisajistas precisan que la noción de calidad espacial no es mensurable, sino que puede analizarse a partir de tres conceptos: forma, función y tiempo. La función incorpora el hecho de que el proyecto debe ser eficaz tanto desde el punto de vista social como medioambiental. El tiempo hace hincapié en que el proyecto debe ser sostenible para durar mucho tiempo. Por su parte, la forma va más allá de la pura belleza de la composición; incorpora el valor de la experiencia cultural en el contexto específico de la historia nacional. El territorio de los Países Bajos ha estado marcado por el ingenio y la audacia para ganar nuevo espacio al mar. El riesgo de inundaciones activa los reflejos de supervivencia, lo que lleva a inventar respuestas social y culturalmente aceptadas. A partir de las limitaciones de la transición energética, hay que inventar y pensar nuevos paisajes. Varias provincias han desarrollado proyectos basados en esta noción de calidad espacial. Su definición y sus objetivos teóricos siguen siendo un tanto ambiguos, lo que plantea interrogantes sobre sus posibles diferencias y similitudes con la noción de paisaje, en función de cómo se defina.

Lo cierto es que, en los Países Bajos, los paisajes se diseñan ahora para responder a los retos del mundo real. Para ello, arquitectos paisajistas e ingenieros están pensando en nuevos tipos de espacio.

La estrategia energética territorial en Goeree-Overflakkee

Las autoridades locales de Goeree-Overflakkee fueron de las primeras en encargar a un consorcio de arquitectos, paisajistas, urbanistas e ingenieros la puesta en marcha de una estrategia energética local. En el documento Producción de energía en Goeree-Overflakkee. Escenarios para un suministro energético sostenible hasta 2030, 2017, tres propuestas abordan la combinación energética, la reducción del consumo y la optimización de los flujos, incluida la renovación de edificios e infraestructuras de transporte. Basándose en un análisis en profundidad de la topografía y la historia del uso del suelo, el mapa propuesto muestra la producción de energía y las medidas de conservación previstas. Un fotomontaje ayuda a visualizar el paisaje resultante de estas elecciones. Las instituciones locales de la isla de Goeree-Overflakkee se interesaron especialmente por el tercer escenario, titulado «reconversión», que asume claramente su objetivo de rendimiento productivo al proponer la instalación de sistemas de energías renovables a gran y pequeña escala en zonas residenciales y en edificios individuales. La presencia insistente de estos equipos está dando lugar a otros tantos nuevos paisajes energéticos que producirán excedentes utilizados para fabricar hidrógeno en una central eléctrica situada en el pólder. Impulsado por un fuerte deseo de innovar, el municipio ha firmado un acuerdo marco a escala nacional y provincial para poner en marcha este experimento. El excedente de energía renovable de la localidad permitirá exportar hidrógeno verde a Rotterdam y su puerto. La estrategia energética local es también la base para la aplicación de la nueva Ley de Medio Ambiente y Planificación, que entró en vigor en enero de 2024 y modifica el contenido y el proceso del sistema de planificación neerlandés. El ejemplo de Goeree-Overflakkee demuestra que cada vez que se han fijado objetivos energéticos para esta zona, las instituciones locales han puesto en marcha estudios espaciales y paisajísticos para reflejarlos e interpretarlos mejor. Acompañando las negociaciones y proporcionando una visión espacial más clara de los futuros desarrollos, estos estudios han preparado el camino para la toma de decisiones.

Referencias cruzadas con la situación francesa y evolución futura

Esta presentación del caso de los Países Bajos muestra similitudes y grandes diferencias con Francia en cuanto a la forma de tener en cuenta el paisaje en el proceso de transición energética. En ambos países, existe un apoyo a nivel institucional nacional para garantizar el vínculo entre la transición energética y el paisaje. En Francia, así lo demuestran la Cátedra de Paisaje y Energía de la ENSP creada en 2015 y las convocatorias de proyectos de planes de transición paisajística y energética desde 2019, cofinanciadas por la ADEME, que invitan a las autoridades locales a reflexionar conjuntamente sobre el paisaje y la transición energética. Estos planes no se definen como obligatorios, sino que siguen siendo iniciativas voluntarias. En los Países Bajos, por el contrario, la importancia concedida a la aproximación de ambos temas se refleja en el hecho de que todas las autoridades locales están obligadas a aplicar una estrategia energética territorial, que es por tanto obligatoria, lo que conduce a que el 100 % de las autoridades locales estén cubiertas por objetivos energéticos de calidad espacial, si no claramente por objetivos paisajísticos. Estos documentos también exigen que se empiece a trabajar en las cuestiones de sobriedad energética, aunque todavía de forma tímida. Las tecnologías de producción de energías renovables, visibles en el paisaje, serán tanto más insistentes o, por el contrario, discretas en función de que seamos o no capaces de adoptar medidas de ahorro energético. Tanto en materia de vivienda como de transporte, la sobriedad sigue siendo uno de los grandes retos de los próximos años, que exigirá una profunda reestructuración de la forma en que planificamos, diseñamos y habitamos nuestros territorios, nuestras ciudades y sus paisajes.

Referencias

Para ir más allá