Acceso a la tecnología y los servicios a través de la brecha regional de la UE

Philip McCann, 2022

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La pandemia de Covid-19 ha arrojado luz sobre la cuestión de hasta qué punto las personas son capaces de funcionar socialmente y trabajar a distancia desde casa a tiempo parcial o todo el tiempo. En los países de la OCDE, la pandemia ha demostrado que existen grandes diferencias en la capacidad de las personas para trabajar a distancia, dependiendo en parte de la estructura sectorial y ocupacional de la economía y también de la tecnología y la infraestructura de comunicaciones disponibles. En el conjunto de la OCDE, alrededor del 30% de los empleos son susceptibles de trabajo a distancia¹, pero también hay grandes variaciones entre países: en el Reino Unido, cerca del 45% de los empleos son susceptibles de trabajo a distancia, mientras que en Turquía la cifra se aproxima a sólo el 20%². Sin embargo, también hay grandes variaciones regionales dentro de los países. Por lo general, las variaciones interregionales en la proporción de puestos de trabajo susceptibles de teletrabajo varían en torno al 20%, y siguen de cerca los patrones intranacionales de la prosperidad relativa de las regiones. Las regiones más prósperas suelen tener un mayor porcentaje de posibilidades de teletrabajo, mientras que en las menos prósperas suele haber pocas oportunidades de este tipo³. Al mismo tiempo que genera diferencias espaciales en la medida en que el trabajo se presta al trabajo a distancia, la pandemia de Covid-19 también ha acelerado las transformaciones que ya estaban en marcha en relación con la prestación a distancia y en línea de servicios públicos. El acceso a los servicios difiere entre los distintos tipos de lugares en función de la geografía económica del país y también de las relaciones entre la gobernanza nacional y subnacional y las configuraciones institucionales. Algunos de los cambios más profundos se producen en la prestación de servicios sanitarios y de salud.

Antes de la pandemia de Covid-19 en Europa ya se estaban dando pasos importantes en lo que respecta a la prestación de sanidad electrónica⁴ y administración electrónica⁵ y la prestación de servicios públicos inteligentes⁶ La Unión Europea ya había establecido diversas iniciativas en toda su cartera de políticas y competencias destinadas a fomentar estas posibilidades. Además, las encuestas realizadas para evaluar las actitudes de los ciudadanos hacia la digitalización en la vida cotidiana⁷ demostraron que las respuestas de las personas a estas cuestiones variaban significativamente en función de su experiencia previa con las tecnologías digitales. Alrededor del 76% de las personas para las que el uso de Internet es una actividad cotidiana consideran que el impacto de estas nuevas tecnologías ha sido ampliamente positivo en su calidad de vida. Este porcentaje contrasta claramente con el de quienes nunca utilizan Internet, para quienes sólo el 38% considera que la llegada de estas tecnologías ha tenido un efecto positivo en su vida⁸. Además, más de dos tercios de los encuestados (69%) respondieron que se animarían a utilizar más estas tecnologías y servicios digitales si su conexión a internet fuera más rápida y fiable. En particular, alrededor del 63 % de los encuestados afirmó que utilizaría cada vez más estas tecnologías si los servicios en línea fueran seguros y el 57 % dijo que aumentaría su uso si más servicios públicos estuvieran en línea⁹ Ya en 2018, alrededor del 17 % de la población de la UE de entre 16 y 74 años había reservado una cita con el médico utilizando servicios en línea, frente al 8 % en 2012, y muchos países, incluidos Dinamarca, España y Finlandia, entre un tercio y la mitad de la población utiliza estas tecnologías para estas actividades¹⁰. Sin embargo, hay grandes disparidades en el uso de las tecnologías de Internet entre los grupos de cualificación y de ingresos, con el 78% de los graduados en toda la OCDE utilizando estas tecnologías, mientras que en los grupos de baja educación sólo el 44% en toda la OCDE utilizan estas tecnologías¹¹. Así pues, los problemas de inclusión digital entre los distintos grupos educativos son un problema importante, especialmente en países como México, Polonia, Israel, la República Eslovaca, Grecia, Colombia y Brasil¹²Estos datos sugieren que, si bien por un lado existe una demanda creciente de nuevos servicios de sanidad electrónica, la capacidad de acceder a dichos servicios depende de otras cuestiones, entre ellas las características regionales del país y cómo éstas se corresponden con la distribución espacial de la pobreza y la tecnología.

Servicios sanitarios a distancia y brecha urbana-rural

En las últimas décadas se ha producido en todo el mundo un desplazamiento de los recursos, los activos y el personal sanitarios hacia los centros urbanos con el fin de generar eficiencias de costes y realizar economías de escala¹³. Sin embargo, existe el peligro de que esto provoque una creciente brecha entre las zonas urbanas y rurales en cuanto a la escala y la calidad de la asistencia sanitaria local, y las tecnologías ofrecen posibilidades para salvar esta brecha¹⁴. De hecho, en los Países Bajos hemos asistido a desplazamientos espaciales de grupos de edad avanzada, mayores de 75 años, que regresan a las zonas urbanas para acceder más fácilmente a los servicios públicos y sociales¹⁵. Sin embargo, las nuevas tecnologías ofrecen la posibilidad de contrarrestar estos desplazamientos y garantizar que los habitantes de las zonas rurales disfruten de niveles de cobertura sanitaria similares a los de los habitantes de las ciudades. En concreto, la monitorización a distancia es un elemento esencial de la sanidad electrónica o telesalud, y esto es especialmente importante en el contexto de las enfermedades crónicas asociadas al envejecimiento de la sociedad, un rasgo característico de muchas zonas rurales y pequeñas ciudades, junto con la conectividad entre los proveedores locales de asistencia sanitaria y los recursos especializados de los centros urbanos¹⁶. Sin embargo, el aprovechamiento de estas oportunidades también depende de que se disponga de los niveles necesarios de telealfabetización e infraestructura tecnológica, y en este aspecto existen graves problemas en muchos países. En cuanto a la estructura espacial de los sistemas sanitarios, la interacción entre la geografía económica y las disposiciones institucionales y tecnológicas varía notablemente en Europa. Los países más urbanizados y con mayor densidad de población tienden también a tener sistemas sanitarios más concentrados espacialmente¹⁷, mientras que los países con menor densidad de población y menos urbanizados tienden a presentar sistemas sanitarios más difusos espacialmente. Mientras que, en el caso de Norteamérica, las zonas rurales suelen presentar peores niveles de salud¹⁸, en toda Europa, el porcentaje de población que sufre privaciones materiales o corre el riesgo de caer en la pobreza, y el porcentaje de hogares que experimentan una intensidad de trabajo muy baja difiere muy poco en función del grado de urbanización¹⁹. En general, entre los países más densamente urbanizados y ricos del norte y el oeste de Europa, estas dimensiones de la privación tienden a ser ligeramente superiores en las zonas urbanas que en las rurales, mientras que ocurre lo contrario en los países menos prósperos y menos densamente urbanizados del sur y el este de Europa, en los que las regiones rurales suelen ir por detrás de las urbanas²⁰. Sin embargo, independientemente de la estructura espacial nacional y de la geografía de la privación, lo que está claro es que las diferencias regionales en la accesibilidad a la tecnología necesaria para la sanidad y los servicios electrónicos son significativas.

En la OCDE, las diferencias regionales dentro de los países en términos de conectividad FTTH (fibra hasta el hogar) varían entre 70 y 80 puntos porcentuales²¹, incluso entre algunos de los países más ricos de la OCDE. Si consideramos el acceso a la banda ancha más rápida (30 Mbits/s), en muchos países de la OCDE las diferencias regionales de conectividad se sitúan entre 20 y 40 puntos porcentuales²², y los países en los que estas diferencias suelen ser inferiores a 10 puntos porcentuales son los que ya están muy urbanizados, como los Países Bajos y el Reino Unido²³. Las zonas rurales de dos tercios de los países de la OCDE tienen menos del 70% de hogares con acceso a banda ancha rápida²⁴. Además, en más del 80% de los países de la OCDE los niveles de conectividad de banda ancha de los hogares difieren en más de 10 puntos porcentuales entre las zonas urbanas y las rurales, y en dos tercios de los países de la OCDE la diferencia supera los 20 puntos porcentuales²⁵. Estos datos sugieren que los ciudadanos que viven en zonas rurales de muchos países corren cada vez más peligro de quedarse atrás en cuanto a su capacidad para acceder a servicios sanitarios modernos. En particular, en muchos países de la OCDE la llegada de la pandemia de Covid-19 ha supuesto que muchos servicios sanitarios, incluidos los que tradicionalmente se prestaban a nivel local, se hayan trasladado completamente a Internet, algo que en muchos países perjudica sistemáticamente a los ciudadanos que viven en lugares más remotos o escasamente poblados. En los países europeos, el acceso a la banda ancha de nueva generación varía notablemente entre las zonas urbanas y las rurales²⁶. En toda la UE, en 2016 una media del 80% de los hogares urbanos tienen acceso a la banda ancha de nueva generación (NGA), mientras que solo el 40% de los hogares rurales tienen acceso a la banda ancha NGA. Aunque muy desequilibradas, estas cifras representan rápidos aumentos en la última década.

En 2012, el nivel medio de acceso NGA en toda la UE en las zonas urbanas era del 55 % y en 2014 del 75 %²⁷, mientras que en las zonas rurales en 2012 era de solo algo más del 10 %²⁸ y del 25 % en 2014²⁹. En otras palabras, en toda Europa, a pesar de los rápidos despliegues en muchos países, sigue habiendo grandes diferencias de accesibilidad a la banda ancha NGA entre las zonas urbanas y rurales. Estas diferencias sugieren que la capacidad de los ciudadanos para aprovechar la nueva prestación de servicios electrónicos diferirá significativamente. Sin embargo, estas grandes diferencias también ocultan otras diferencias significativas entre las zonas urbanas y entre las zonas rurales a una escala más local. Mientras que la media NGA en 2016 en toda la UE para las zonas urbanas es del 80 %, en dos tercios de los países de la UE al menos el 90 % de los hogares urbanos tienen acceso a la banda ancha NGA. Esta cifra ha aumentado desde poco más del 50% en 2014³⁰. Por lo tanto, la urbanización y la accesibilidad NGA están estrechamente relacionadas. Por el contrario, en las regiones rurales, mientras que la media de accesibilidad NGA en toda la UE es de solo el 40 % de los hogares, alrededor del 45 % de los países de la UE presentan niveles de accesibilidad inferiores a esta cifra. De hecho, sólo hay cuatro países con una accesibilidad NGA superior al 80%, que es la media de la UE para las zonas urbanas³¹. Además, si eliminamos los dos minúsculos Estados de Malta y Luxemburgo, sólo los Países Bajos y Bélgica (junto con el Reino Unido, antiguo Estado miembro de la UE) alcanzan este nivel en las zonas rurales. En otras palabras, sigue habiendo diferencias muy significativas a escala europea en la accesibilidad al Acceso de Nueva Generación entre las zonas urbanas y rurales. Sin embargo, estos problemas de perifericidad a las plataformas tecnológicas que sustentan la prestación de servicios no se asocian únicamente a las localidades muy remotas. Muchas zonas periféricas están dentro de los países y no parecen periferias cuando se miran en los mapas³², y muchos de estos mismos lugares también se enfrentan a un descenso de la población³³. El declive demográfico ejerce una presión continua sobre los presupuestos públicos, socavando así la capacidad y la calidad de la gobernanza local, lo que significa que las localidades y jurisdicciones que más necesitan enfoques innovadores de gobernanza suelen ser las menos capaces de adaptarse en consecuencia³⁴. Estas cuestiones son críticas en lo que respecta a la provisión de las tecnologías de la información y la comunicación necesarias para sustentar los servicios de sanidad y gobierno electrónicos, especialmente en el contexto del envejecimiento de la población que se observa ampliamente en las zonas rurales, las ciudades pequeñas y las zonas económicamente rezagadas y periféricas³⁵.

Coordinación horizontal para cartografiar las estructuras de prestación de asistencia sanitaria y los límites administrativos

En toda la Unión Europea, la coordinación política que vincule la reestructuración espacial de los sistemas sanitarios con el despliegue tecnológico y de infraestructuras y la mejora de la alfabetización electrónica, especialmente para los grupos de mayor edad, parece esencial para evitar que la brecha digital se convierta en una brecha sanitaria geográfica aún mayor en el contexto posterior a Covid-19. Sin embargo, esta tarea es cada vez más compleja porque los médicos y los profesionales de la salud son los principales responsables de la brecha digital. Sin embargo, esto es cada vez más complejo porque los servicios médicos y sanitarios también se están centralizando a escala regional en muchos países, aunque la infraestructura tecnológica y la alfabetización necesarias para acceder fácilmente a estos servicios son muy desiguales. La accesibilidad a estos servicios puede ser muy desigual tanto entre regiones³⁶ como dentro de cada ciudad o región, y los grupos marginados son especialmente vulnerables a estos cambios. Además, en muchos casos, la arquitectura institucional o jurisdiccional no es coherente con las necesidades sanitarias locales, por lo que nuestra capacidad para responder a estos retos se ve a menudo inhibida por los propios sistemas institucionales en los que confiamos para la prestación de servicios públicos. Esto se debe a que las estructuras de los sistemas de prestación de asistencia sanitaria no se ajustan necesariamente a los sistemas jurisdiccionales y administrativos de los gobiernos locales, y encontrar la manera de actualizar las infraestructuras y tecnologías adecuadas para mejorar la prestación de asistencia sanitaria en línea a menudo implica atravesar diferentes fronteras jurisdiccionales de los gobiernos locales. En otras palabras, mejorar la conectividad de los hogares con los proveedores de servicios sanitarios requiere una coordinación que traspase las fronteras institucionales, algo que puede ralentizar considerablemente tanto la provisión de estas tecnologías como la adopción por parte de los hogares de estos nuevos servicios sanitarios en línea.

Si existen acuerdos institucionales locales y regionales adecuadamente diseñados, en los que las jurisdicciones y competencias relacionadas con la provisión de infraestructuras de comunicaciones coincidan con las instituciones encargadas del diseño y la planificación de los servicios sanitarios, la reestructuración de dichos servicios no tendrá por qué perjudicar a determinadas zonas de la economía local. Sin embargo, a menudo estas disposiciones institucionales no están alineadas, y se establecen acuerdos separados y descoordinados entre los organismos gubernamentales locales y los proveedores de tecnología. Las áreas de gobierno local más pequeñas y económicamente más débiles tenderán a verse muy perjudicadas por estos acuerdos debido a su menor poder de negociación, y estas debilidades tenderán a amplificar los efectos generales de la creciente centralización espacial de los centros sanitarios. Por lo tanto, es esencial diseñar órganos de gobierno subnacionales³⁷ a medida que sean capaces de alinear mejor estos diferentes intereses y facilitar la toma de decisiones coordinada entre las jurisdicciones de los gobiernos locales. En muchos países, las secuelas de la pandemia y la aceleración de los cambios en la prestación de servicios sanitarios en línea y a distancia, así como en la accesibilidad, acelerarán la necesidad de crear instituciones subnacionales que abarquen las fronteras, cuya forma exacta dependerá de los retos asociados a los acuerdos institucionales existentes.

Referencias

Para ir más allá