Les fondements de la démocratie participative

Simon WUHL, 2009

Dialogues, propositions, histoires pour une citoyenneté mondiale (DPH)

Introduction

Quelle que soit la dénomination qui lui est attribuée – participation des habitants ou des usagers, démocratie participative, démocratie délibérative, etc. -, l’idée de l’intervention directe des citoyens dans le champ de la décision politique s’impose de plus en plus.

Cette progression continue de la thématique participative, qui a même constitué l’une des nouveautés dans les débats de l’élection présidentielle française de 2007, s’appuie d’abord sur des initiatives concrètes en France et à l’étranger. En France, on assiste depuis une quarantaine d’années à une multiplicité et à une diversité d’expériences dans ce sens, plus ou moins formalisées : ateliers populaires d’urbanisme, conseils de quartiers, organisation de panels « experts-usagers », ou création officielle en 2002 d’une Commission nationale du débat public (CNDP). Une très grande partie de ces expériences participatives se déroulent dans le domaine de la gouvernance urbaine. A l’étranger, le Brésil (budget participatif), les pays du Nord de l’Europe (conférences de consensus) ou l’Allemagne (jurys citoyens) sont plus avancés encore dans les démarches de participation citoyenne à la gestion des affaires publiques.

Mais s’agit-il de mouvements sporadiques ou pérennes ? D’initiatives périphériques ou centrales vis-à-vis de la démocratie représentative, seules à détenir la légitimité du suffrage universel dans nos démocraties ? Surtout, l’apport de la démocratie participative, sous des modalités à débattre, est-il indispensable ? Ou correctif uniquement, lorsque la démocratie représentative ne remplit pas correctement ses fonctions ?

Pour répondre à ces questions, il nous faut revenir aux fondements mêmes de l’idée d’intervention directe des citoyens dans le champ politique. L’objet de cette note est donc d’examiner différentes références théoriques qui fondent chacune, et renforcent ensemble une autre légitimité que celle de la démocratie représentative basée sur le suffrage universel intermittent : celle de la démocratie participative.

Dans une présentation proposée par wikipédia, la démocratie participative est définie comme une « nouvelle forme de partage et d’exercice du pouvoir, fondée sur le renforcement de la participation des citoyens à la prise de décision politique ». Il est spécifié ensuite que « ce n’est pas de la démocratie directe, ou une véritable démocratie au sens étymologique et politique – si le citoyen / individu n’a pas le pouvoir sans subterfuge ». Cette précision étant faite, nous rappellerons néanmoins, avant d’aborder les fondements apparus plus récemment, les références grecques (actualisées par Hannah Arendt) et marxistes de la démocratie « directe », qui nous semblent constituer encore des références premières, tant dans l’imaginaire social que dans les théories et les pratiques associées à la démocratie participative.

La référence grecque originaire

Les travaux d’Hannah Arendt nous permettent de saisir pleinement la nature des enjeux liés à la distinction entre démocratie représentative et démocratie directe. En fait, ces deux modes d’expression des citoyens renvoient à deux conceptions différentes de la politique qu’Arendt radicalise ainsi : la politique au sens moderne appartient au royaume des moyens et non des fins ; plus précisément, elle est censée fournir les moyens de réaliser des finalités plus élevées – la préservation de la liberté individuelle, notamment – situées en dehors du champ politique. En revanche, dans le sens originaire de sa définition par Aristote, l’action politique est une fin en soi, expression de la liberté la plus noble, celle de participer aux décisions concernant la vie commune de la cité. (Hannah Arendt, 1995).

D’où la critique radicale adressée par Hannah Arendt à la démocratie représentative, associée à la vision moderne de la politique reléguée à la gestion domestique des moyens (c’est à dire, centrée sur la répartition des ressources matérielles) : l’action politique demeure « une prérogative du gouvernement et des professionnels de la politique qui proposent au peuple d’être leurs représentants au moyen du système parlementaire pour représenter ses intérêts à l’intérieur de l’État et, le cas échéant, contre l’État » (Ibid, p. 111).

A cette conception faible de la politique, Hannah Arendt en oppose une autre, en référence à ses inventeurs grecs : dans l’idéal, la politique consiste en ce que « les hommes libres, par delà la contrainte, la violence et la domination, ont entre eux des relations d’égaux et que, en dehors d’un contexte de guerre, toutes les questions de la vie commune doivent être traitées par la discussion et la persuasion mutuelle » (Ibid, p. 77).

Mais ce retour à la référence originaire du sens de la politique n’est pas purement incantatoire. Il nous aide à mieux comprendre la force d’attraction de l’idée de démocratie directe, constamment réactualisée par les catégories sociales dominées, exclues de la participation à la véritable décision politique. Arendt, en effet, - qui ne plaide pas, bien sûr, pour un retour littéral au modèle grec dans le contexte de sociétés modernes beaucoup plus complexes -, observe qu’il y a au moins deux façons de mobiliser la référence grecque de la démocratie à l’époque moderne : dans une perspective évaluative, d’une part, de critique des pathologies inhérentes à la pratique actuelle de la politique ; dans une perspective normative (tendue vers un idéal), d’autre part, favorisant le développement d’initiatives de citoyenneté active au sein de la sphère contemporaine de la pratique politique. C’est ce qui lui fait dire que la référence grecque de la politique et de la démocratie conserve son autorité par le fait qu’elle « continuera d’être présente au fondement de notre existence politique, comme une bouteille au fond de la mer, aussi longtemps que nous aurons à la bouche le mot « politique » ».

La référence marxiste : Le rôle du conflit dans le processus participatif

On trouve chez Marx les mêmes distinctions entre démocratie représentative et démocratie véritable, que celles avancées par Hannah Arendt inspirées par Aristote. Par exemple, dans ce jugement sans appel du manifeste du parti communiste de 1848 : « La bourgeoisie depuis l’établissement de la grande industrie et du marché mondial, s’est finalement emparée de la souveraineté politique exclusive dans l’État représentatif moderne. Le gouvernement moderne n’est qu’un comité qui gère les affaires communes de la classe bourgeoise tout entière » (Marx, 1962, p. 21). Quant à la démocratie authentique, Marx la trouve non dans le rappel d’un passé lointain, mais dans l’établissement éphémère de « La Commune de Paris » en 1871. Il en tire immédiatement les enseignements dans La guerre civile en France, notamment sur les formes de démocratie introduites par les Communards, qui demeurent encore une référence pour une partie du monde ouvrier et syndical. En particulier, quand Marx indique que la majorité des conseillers municipaux élus au suffrage universel étaient « des ouvriers ou des représentants reconnus de la classe ouvrière », que « la Commune devait être non pas un organisme parlementaire, mais un corps agissant, exécutif et législatif à la fois » ; et surtout que, dans l’organisation qui n’a pas eu le temps de se mettre en place, les délégués élus des communes de base aux échelons supérieurs « devaient être à tout moment révocables et liés par le mandat impératif de leurs électeurs » (Marx, 1963, pp. 63 et 64).

Une autre référence de Marx va avoir en France une importance plus grande encore, celle du rôle du conflit comme condition nécessaire pour accéder à une démocratie véritable : « Le but de la révolution ouvrière est la conquête de la démocratie » (Marx, 1962, p.44). Sur ce plan, les marxistes et ceux qu’ils influencent se séparent de Hannah Arendt : celle-ci en effet, ne met pas l’accent sur les dissymétries qui règnent entre dominants et dominés lorsqu’ils sont mis en présence dans une négociation par exemple ; or, c’est une tradition française bien ancrée dans le mouvement ouvrier : l’établissement d’un rapport de force est un préalable à toute négociation qui se veut plus égalitaire.

Cette vision est justifiée par le rôle historique des luttes ouvrières et populaires dans l’instauration et les efforts de préservation des grandes conquêtes sociales. Elle est toujours vivace dans les années 1990-2000. Ainsi, selon les auteurs de l’introduction des actes d’un séminaire sur Les intermittences de la démocratie : « … la dimension du conflit dans l’appréhension des pratiques contemporaines de citoyenneté est soulignée par de nombreux auteurs… Dans cette perspective, la citoyenneté ne saurait être appréhendée uniquement dans les situations de discussion, mais bien dans les processus conflictuels, y compris destructeurs, à l’instar des violences urbaines qui rythment depuis les années 1980 les quartiers d’habitat social aux périphéries des grandes villes. (Marion Carrel, Catherine Neveu et Jacques Ion, 2009, p. 17).

Les travaux du philosophe allemand Axel Honneth sur la Reconnaissance, très populaires en France, élargissent au-delà de la redistribution matérielle le champ des motivations des luttes pour la justice sociale. Cet auteur met en avant des motivations « morales » qui seraient à l’origine de nombreux conflits : luttes pour la dignité, contre le mépris et l’invisibilité sociale ; luttes pour la reconnaissance de la capacité des protagonistes à participer pleinement au développement de la société (Axel Honneth, 2006).

Sur le plan de la gouvernance urbaine plus précisément, la tradition française est également marquée par une approche ancrée sur la contestation de projets d’urbanisme et d’habitat particulièrement défavorables aux couches populaires. L’option du rapport de force a d’abord été nécessaire pour faire face à la dissymétrie des situations de pouvoir dans le fonctionnement de la gouvernance des villes. Mais la tendance de certaines forces sociales et syndicales à s’en tenir au tout conflictuel a rencontré des limites :

• Premièrement, le modèle du combat conflictuel a longtemps été celui des luttes syndicales d’entreprise. L’habitant, plus généralement le citoyen, n’ayant pas de statut défini dans une approche inspirée de la lutte des classes, hors du statut de producteur. Or, il est beaucoup plus difficile de réaliser l’unité autour d’un programme revendicatif dans le champ urbain, y compris au sein des milieux populaires, car les intérêts en jeu sont beaucoup plus contrastés qu’au sein du salariat : entre groupes socio-économiques, classes d’âge, travailleurs et chômeurs, copropriétaires et locataires, etc.

• Deuxièmement, il est très difficile de maintenir un rapport de force puissant et constant, vis-à-vis de projets d’infrastructure et d’urbanisme qui s’installent dans la durée. Face à des pouvoirs institutionnels à caractère permanent et stabilisé, les mouvements sociaux urbains, quelle que soit leur combativité, ne peuvent advenir que de façon épisodique.

• Troisièmement, la virulence d’un mouvement social urbain n’est en rien une garantie quant à la logique démocratique qui l’anime. Le risque existe que la minorité agissante impose ses vues à une majorité plus passive, surtout, lorsque les processus sont complexes et les enjeux contradictoires, comme dans les projets urbains.

• Quatrièmement enfin, tout conflit doit déboucher sur une négociation, plus ou moins longue, où d’autres facteurs que ceux associés aux objectifs du mouvement social sont à considérer : les contraintes économiques, l’intérêt collectif, etc. Or, les compétences nécessaires à cette phase de discussion ne sont pas les mêmes que celles déployées dans une perspective de lutte. D’autant plus que les animateurs des conflits sociaux urbains ne sont pas, en général, habitués à siéger dans des instances permanentes de concertation (commission interministérielle à la ville, instances d’animation de l’insertion, etc.). L’une des raisons de cette absence est qu’ils en sont exclus lorsqu’ils ne représentent pas une association reconnue officiellement.

Ce constat sur les limites de la confrontation, comme seule alternative correctrice des défaillances de la démocratie représentative, est d’ailleurs partagé par nombre de praticiens et de théoriciens, naguère partisans de prolonger le plus possible la démarche conflictuelle. Ainsi, Étienne Balibar nuance-t-il sa position sur ce point : « Pendant longtemps, j’ai pensé qu’il fallait mettre l’accent sur la démocratie conflictuelle ; je me rends bien compte aujourd’hui, peut-être avec retard diront certains, qu’il faut prendre en compte l’idée de la démocratie participative. Mais je tends à penser que certains de ses défenseurs ou de ses analystes ont procédé à une sorte de simplification en sens inverse, qui dans la pratique veut dire tout simplement, que quand le conflit ressurgira au sein de la participation, ou bien ils se diront catastrophés, ou bien au contraire, il faudra qu’ils trouvent le moyen d’en tenir compte » (Balibar, 2009).

Les imperfections, les contradictions et les ambiguïtés de la démocratie représentative

Il ne s’agit plus ici de la seule recherche d’une alternative face à des formes de démocratie supposées globalement dévoyées, mais de l’analyse concrète des dysfonctionnements de la démocratie représentative, sans, toutefois, la disqualifier complètement. Ainsi, depuis quelques dizaines d’années, la notion de démocratie participative s’est popularisée « dans le contexte d’une interrogation croissante sur les limites de la démocratie représentative, du fait majoritaire, de la professionnalisation du politique et de l’omniscience des experts… Les citoyens, en s’associant à l’élaboration des décisions publiques, améliorent la qualité des débats politiques et évaluent, sans complaisance, la qualité des services publiques : ils sont légitimes à participer plus directement à la construction de l’intérêt général[>(note) 1] ».

La nécessité de développer la démocratie participative pour contrôler et corriger les errances de la démocratie représentative étaient d’ailleurs déjà signalées avec force, dès les années 1960, par Pierre Mendès - France, homme politique de la IVe République, dans son livre sur La République moderne (1962) : « La démocratie ne consiste pas à mettre épisodiquement un bulletin dans l’urne et à déléguer les pouvoirs à un élu puis à se taire pendant cinq ou sept ans. Elle est action continuelle du citoyen, non seulement sur les affaires de l’État, mais sur celles de la commune, de l’association, de la coopérative […] Si cette présence vigilante n’est pas assurée, les gouvernements, les corps organisés, les fonctionnaires, en butte aux pressions de toute sorte, sont abandonnés à leur propre faiblesse et cèdent aux tentations de l’arbitraire » (cité par Jean-Pierre Gaudin, 2007, p.35).

Plus récemment, Bernard Manin a mis en évidence une contradiction fondamentale à l’origine du système de démocratie représentative, et qui a été largement occultée par la suite (Bernard Manin, 1996) : « loin de suivre l’idéal du gouvernement du peuple par le peuple, où chacun pourrait tour à tour être gouvernant et gouverné, les différents promoteurs de la démocratie représentative – les révolutionnaires de 1989, notamment - ont plutôt cherché à promouvoir un gouvernement par les élites, en restreignant le champ des électeurs comme celui des citoyens éligibles. C’est du côté des électeurs que cet équilibre a été rompu en France, du fait de l’extension du suffrage universel, à tous les citoyens masculins en 1848, puis aux femmes en 1945. Toutefois, le dispositif institutionnel permettant de désigner au sein d’un corps social restreint des représentants supposés les plus aptes à gouverner n’a pas changé. Si bien que, en France comme dans les autres systèmes politiques dotés de gouvernements représentatifs élus au suffrage universel, ces derniers se caractérisent par une combinaison de propriétés démocratiques et non démocratiques » (Ibid, extraits pp. 305-308, dans Yves Sintomer, 2009). En particulier :

• Les caractéristiques non-démocratiques de la démocratie représentative concernent : la procédure de désignation des représentants qui « réserve les charges à des individus éminents que leurs concitoyens jugent supérieurs aux autres » (Ibid) ; l’indépendance conférée à ces représentants qui n’ont pas de mandat impératif ; ou la liberté laissée aux gouvernants quant au respect ou non des engagements pris auprès des électeurs au moment de l’élection.

• Les caractéristiques démocratiques viennent limiter le pouvoir des représentants : la désignation des gouvernants dépend des citoyens ordinaires ; les droits politiques et civiques – droits d’expression et de manifestation, constitution d’une opinion publique, émergence de mouvements sociaux périodiquement, etc. -, font obstacle à une indépendance totale des représentants ; le caractère temporaire des mandats électifs limite le désengagement vis-à-vis des promesses électorales.

Face à cet équilibre fragile entre les tendances non démocratiques et démocratiques du gouvernement représentatif, les évolutions vers une formation et une information accrue chez les citoyens ordinaires conduisent à accroître les aspirations démocratiques, sur le plan de l’intervention dans la décision publique notamment, sous différentes formes possibles : démocratie d’opinion, mouvements sociaux, ou responsabilisation des citoyens par l’engagement dans des procédures de démocratie participative.

Dans une perspective différente, Pierre Rosanvallon insiste sur les ambiguïtés de la notion de démocratie qui permet de désigner sous ce terme des sociétés aux finalités très différentes : soucieuses prioritairement de la forme de gouvernement collectif, ou plutôt des garanties des libertés individuelles ; orientées vers l’extension des droits fondamentaux ou vers la réalisation d’une certaine égalité économique et sociale ; restreintes à l’activité électorale ou élargies à toutes les formes d’engagement civique et associatif ; attachées ou non à l’existence d’instances de contrôle et de contre-pouvoir. (Pierre Rosanvallon, 2008 ; extraits pp. 356-359, dans Yves Sintomer, 2009).

Pour Pierre Rosanvallon, la seule façon de sortir de la confusion quant à la qualification d’un régime politique vis-à-vis de ses prétentions démocratiques, est « de donner la définition la plus développée de la démocratie, celle qui inclut toutes ses dimensions et toutes ses formes […] La seule définition universelle possible de la démocratie est ainsi celle qui en radicalise les exigences » (Ibid).

Parmi les propositions qui permettraient d’aller dans cette direction – premiers correctifs face aux pouvoirs des gouvernements représentatifs dotés de bureaucraties et de technocraties puissantes -, cet auteur met l’accent sur, d’une part, la mise en place d’instances de contrôle, de surveillance et de contre-pouvoir ; et, d’autre part, le développement de toutes les formes possibles de démocratie participative.

Crise institutionnelle de la sociale-démocratie et démocratie délibérative

Analysant le foisonnement des mouvements sociaux qui apparaissent dans les États démocratiques européens au cours des années 1960 et 1970 – mouvements féministes, écologiques, régionalistes, etc. -, Jürgen Habermas met en évidence l’incapacité des sociétés parmi les plus avancées sur les plans social et démocratique à percevoir les aspirations en évolution permanente issues des sociétés civiles pluralistes. Partant de ce constat, l’analyse de ce philosophe, quant aux causes des limites de la démocratie institutionnalisée, se sépare des précédentes (Bernard Manin ou Pierre Rosanvallon) sur deux points importants : premièrement, sur la nature des contradictions en présence, qui, chez Jürgen Habermas, concernent toute société, et non seulement les sociétés démocratiques ; deuxièmement, sur le statut de l’intervention des citoyens dans le champ de la décision politique, qui, pour lui, doit être permanente, plutôt qu’épisodique et complémentaire à la démocratie représentative supposée légitime en dernière instance. Par ailleurs, contrairement aux partisans d’une démocratie directe à caractère conflictuel vis-à-vis de la démocratie représentative, Jürgen Habermas cherche à établir des relations permanentes entre la sphère de la société civile, d’une part, et celle des institutions politiques institutionnalisées, d’autre part.

Rationalité systémique (institutionnelle) et rationalité communicationnelle (intersubjective)

Dans la problématique habermassienne, les sociétés, y compris les plus démocratiques, développent deux types de rationalité dans leur fonctionnement au fur et à mesure qu’elles se complexifient : une rationalité systémique, représentée au niveau le plus global par les institutions économiques (les lois du marché) et les institutions politico-administratives ; une rationalité communicationnelle, issue de la société civile (du monde vécu, dans la formulation de Jürgen Habermas). Dans cette problématique, ces deux logiques sont à prendre en compte dans un processus de démocratisation : c’est de la sphère du monde vécu qu’émergent les aspirations toujours renouvelées des sujets sociaux ; mais c’est au sein de la sphère institutionnelle que ces aspirations peuvent être intégrées et pérennisées dans le corps social.

Enfin, les deux rationalités obéissent à des formes différentes de régulation : la sphère institutionnelle a tendance à s’auto-réguler par des mécanismes impersonnels (argent, pouvoir) ; alors que la sphère du monde vécu est animée par un processus maîtrisable de régulation par le médium d’une solidarité intersubjective (Jürgen Habermas, 1990). Ainsi, pour Habermas, les deux types de rationalité, systémique et communicationnelle, sont amenés à coexister car elles occupent chacune une fonction irremplaçable. Toutefois, le processus de démocratisation passe par une limitation de l’influence de la sphère institutionnelle au profit de celle de la dynamique solidaire du monde vécu : « Les sociétés modernes disposent de trois ressources à partir desquelles elles peuvent subvenir à leurs besoins de régulation : l’argent, le pouvoir et la solidarité. Il serait nécessaire qu’il y ait un rééquilibrage de leurs sphères d’influence. Je veux dire par là que la puissance d’intégration sociale que représente la solidarité, face aux « puissances » qu’incarnent les deux autres formes de ressource régulatrice – argent et pouvoir administratif -, devrait pouvoir être affirmée. Ainsi les domaines de la vie ayant spécialement pour fonction de léguer les valeurs transmises et le savoir culturel, d’intégrer les groupes et de socialiser les adolescents n’ont-ils jamais cessé de dépendre de la solidarité. Il faudrait maintenant que se crée, à partir de la même source, une volonté politique qui puisse influer sur le tracé des frontières et sur les échanges entre, d’un côté, ces domaines de la vie structurés par la communication, et, de l’autre, l’État et l’économie ». (Jürgen Habermas, 1990, pp. 161-162).

Les règles de la démocratie délibérative

Afin de prendre en compte et d’articuler les deux composantes – communicationnelle du monde vécu et systémique des institutions politiques représentatives -, Habermas propose une forme d’organisation politique qu’il présente comme un modèle procédural de démocratie délibérative. Le cœur de ce modèle repose sur l’établissement de conditions favorables à un processus de délibération orienté vers l’entente, mettant en présence les deux sphères de la communication intersubjective et du système politico-administratif au sein de l’espace public. Le schéma général de cette démocratie délibérative, dans une perspective normative (idéale) serait le suivant :

• Premièrement, un encouragement à la formation de l’opinion et de la volonté commune au sein de la société civile, par l’intermédiaire d’une publicité des débats engagés dans un cadre informel, spontané et non institutionnalisé.

• Deuxièmement, une incitation à la constitution d’associations structurant la société civile dans un esprit d’ouverture. Elles contribuent à l’instauration des délibérations dans l’espace public autour de questions politiques en débat, dans une optique d’universalisation, soumise à la règle de primauté du meilleur argument. Ces associations formelles ou informelles ainsi que les citoyens isolés au sein de la société civile sont ainsi à même de faire pression sur les pouvoirs institués, afin d’y intégrer les aspirations issues de la démocratie communicationnelle.

• Troisièmement, l’instauration d’espaces publics de délibération mettant en présence de façon quasi-continue, les pouvoirs communicationnels des citoyens et les pouvoirs politico-administratifs institués. Dans l’idéal toujours, l’évolution, selon Habermas, vers un État de droit démocratique, répond à deux conditions : d’une part, les systèmes politiques et juridiques internes à la sphère instituée doivent se conformer à des procédures de délibération publiques, articulées avec les débats de la société civile et apte à intégrer les aspirations du monde vécu ; d’autre part, le mouvement ascendant, du pouvoir communicationnel vers le pouvoir politico-administratif, l’emporte sur le mouvement descendant – hégémonique dans les démocraties classiques – de l’institution vers le monde vécu.

A la différence des modèles habituels de démocratie participative qui se proposent d’associer les habitants à la prise de décision, voire à la gestion ou à la co-gestion d’une fraction des ressources publiques, la démocratie délibérative insiste sur la qualité des discussions (argumentation, universalisation, ouverture aux citoyens, transparence des débats) en amont et en aval de la décision publique : en amont pour préparer et orienter les choix politiques ; en aval pour en évaluer les effets par rapport aux finalités avancées.

Exemple d’application : des espaces semi-publics de délibération dans le cadre des politiques locales de l’emploi.

Nous nous sommes inspiré de la problématique habermassienne de la démocratie délibérative au cours d’une étude menée en 1999-2000, sur « Les politiques d’emploi et d’insertion en Ile-de-France » (Simon Wühl, 2002, pp. 235- 261).

En effet, les structures locales d’animation, d’orientation et d’évaluation des politiques locales de l’emploi à destination des chômeurs – missions locales d’insertion des jeunes, commissions locales d’insertion du RMI puis du RSA pour les adultes, Plans locaux d’insertion par l’économique, maisons de l’emploi – se sont constituées dans une optique pluraliste. Leurs instances de décision et d’évaluation comprennent, au moins sur le plan réglementaire, l’ensemble des partenaires publics, privés, associatifs, concernés par l’accès à l’emploi des chômeurs. En toute rigueur, ces instances ne sont pas entièrement ouvertes à tous les citoyens (elles sont semi-publiques), puisque les organismes participants doivent être agréés. Mais rien n’empêche les associations retenues de faire participer tous les citoyens qui le souhaitent à la préparation des débats.

Dans la perspective habermassienne, on peut donc soutenir que l’organisation de ces structures pour l’insertion et l’emploi autorise de façon quasi permanente une interaction entre : une logique systémique, institutionnalisée et routinisée, d’une part, et une logique communicationnelle portée par les associations, d’autre part, proche des exigences directes du monde vécu des plus démunis. Les conditions existent donc pour que s’établissent au sein de ces structures de réelles délibérations à caractère démocratique et pluraliste autour d’une stratégie locale pour l’emploi et de l’évaluation de ses effets.

Parmi les questions possibles à débattre, citons pour le court terme : la définition des priorités entre différentes catégories de chômeurs (chômeurs de longue durée, précaires, chômeurs de courte durée, etc.) ; les exigences en termes de qualité d’intégration professionnelle ; la place de l’économie sociale et solidaire dans la stratégie d’accès à l’emploi. Pour le plus long terme et au-delà du niveau local : l’existence d’un RSA pour les jeunes ; la politique de recrutement et d’organisation du travail en entreprise ; ou la question du Revenu d’existence (équivalent au SMIC) pour les chômeurs, etc.

Certaines associations pour l’emploi se sont engagées dans une telle démarche de coopération par la démocratie délibérative, et, lorsqu’elles ne peuvent se faire entendre du fait d’un rapport de force par trop inégal face aux institutions, dans une démarche de contestation par les voies militantes : Participation aux luttes sociales, au mouvement des chômeurs, etc. (Simon Wühl, 2002, pp. 257-261). Dans cette optique, les deux démarches se renforcent mutuellement : l’action coopérative offre l’opportunité d’une bonne connaissance technique des dossiers, ce qui permet de fournir des services précis de soutien individualisé aux chômeurs ; l’association peut ainsi entretenir des relations suivies avec nombre de personnes concernées par l’accès à l’emploi, ce qui facilite leur engagement tant sur le plan de la mobilisation contestataire que sur celui de la démocratie délibérative.

Les critiques de la démocratie délibérative

Les critiques principales adressées à la problématique de la démocratie délibérative se présentent sous une forme inversée de celles émises précédemment à l’égard d’une intervention citoyenne à caractère exclusivement conflictuelle. L’approche habermassienne, en effet, semble ignorer l’existence des conflits qui traversent la société, l’inégalité de puissance entre les forces et les groupes sociaux, l’asymétrie qui prévaut initialement entre les acteurs de tout système supposé participatif des citoyens. Pour simplifier, on peut présenter deux types de critiques : celles qui portent sur la théorie générale de la démocratie délibérative, d’une part ; celles qui soulèvent la question de l’incompatibilité de cette problématique tournée vers le consensus et l’entente, avec la situation de certains groupes sociaux particulièrement dominés sur les plans économique, politique ou culturel.

Sur le plan de la critique générale, il existe un consensus quasi général entre les analystes et les observateurs à l’échelle internationale sur l’affirmation suivante de Archon Fung et Erik Olin Wright : « aucune coopération solide et véritablement porteuse d’une plus-value démocratique n’est susceptible d’émerger durablement en l’absence d’un contre-pouvoir efficace » (2005, pp. 49-80). C’est ce que nous avons nous-même souligné avec l’exemple des associations qui ont des pratiques de coopération et de contestation selon des contextes plus ou moins favorables à l’expression de délibérations équilibrées entre les partenaires.

Mais l’introduction d’une logique de contre-pouvoir dans le cadre des délibérations n’est pas toujours aisée. En effet, les syndicats ou associations engagés dans l’impulsion de mouvements sociaux conflictuels avec les pouvoirs, qui pourraient initier des contre-pouvoirs délibératifs, n’ont pas forcément le désir, la confiance face aux forces dominantes ou les compétences nécessaires pour s’engager dans une logique tournée vers la recherche de l’entente autour de principes communs.

Vis-à-vis des groupes sociaux les plus démunis, les critique quant à l’inadaptation d’une logique de participation orientée vers la recherche d’un consensus rationnel, à partir de critères normatifs de discussion qui répondent aux attentes des groupes sociaux dominants (ou bien intégrés socialement), sont encore plus radicales. Pour certains auteurs, il ne faut pas craindre de tolérer l’existence d’espaces publics non institutionnels, en marge des processus de participation ou de délibération plus officiels, qui permettraient aux groupes qui ne se reconnaissent pas dans les logiques plus policées de participation, de construire des formes adaptées et souvent conflictuelles d’expression de leurs aspirations. (Nancy Fraser, citée par Loïc Blondiaux, 2009, p. 280).

Démocratie participative/délibérative et justice sociale

L’idée de participation des citoyens à la prise de décision politique trouve également un fondement dans la recherche de justice sociale, et ce, sous trois formes possibles : celle de la justice distributive, celle de l’agir politique et civique comme domaine d’action désirable en tant que tel, enfin, celle de la lutte contre le mépris social et pour la reconnaissance.

Pour clarifier la distinction entre les deux premières acceptions de la justice sociale – la redistribution des ressources matérielles et la juste répartition des responsabilités politiques -, on fait généralement appel à la thèse développée par Benjamin Constant en 1819 sur les deux conceptions de la liberté, celle des Anciens et celle des Modernes à son époque. Pour cet auteur, la liberté des Anciens, de nature politique, s’enracine dans une tradition qui, d’Aristote à Rousseau, perçoit l’expression de l’humanité d’un individu dans son aptitude à participer à la vie de la cité ; nous retrouvons ici la référence grecque à la participation citoyenne évoquée dans notre première partie, réactualisée par Hannah Arendt.

La liberté des Modernes, incarnation du postulat de l’autonomie du sujet formulé par les penseurs de la Modernité (Emmanuel Kant, notamment), exprime une exigence d’indépendance de l’individu dans l’organisation de sa vie privée. Dans cette problématique, c’est le désengagement politique, la focalisation de l’individu sur la maîtrise de sa propre existence, qui paraît moderne face à l’injonction d’engagement citoyen émise par les Anciens. Benjamin Constant d’ailleurs, considérait comme utopique la prétention civique-politique corrélative à la conception des Anciens, compte tenu, selon lui, de la faible propension des individus ordinaires à influer réellement sur le cours des affaires publiques devenues par trop complexes (Benjamin Constant, présentation par Marcel Gaucher, 1997, pp. 598-619).

Depuis les années 1980-90, le débat sur la justice sociale s’est considérablement renouvelé sur le plan international. D’une part, un auteur comme John Rawls (1971 et 1987), tout en demeurant dans la tradition libérale de Benjamin Constant, l’a enrichie en précisant le rôle des libertés politiques vis-à-vis de l’exigence d’une justice distributive ; d’autre part, un auteur comme Michael Walzer, fervent partisan, au contraire, de la citoyenneté active, inscrit celle-ci dans le cadre de sa théorie de l’égalité complexe (1983 et 1997).

Engagement politique et justice distributive

Lorsqu’on évoque la justice sociale sans précision, on fait référence, le plus souvent, à la justice dans la répartition des ressources matérielles et des statuts socio-professionnels. C’est ainsi que l’envisage John Rawls dans ses principes de justice –qui comprend un volet sur les libertés et, en rupture avec la tradition libérale classique, un volet contraignant sur la répartition des biens socio-économiques. On peut résumer ainsi la pensée de cet auteur quant au statut qu’il confère à la liberté politique et à son usage (au sens large, de l’exercice d’un engagement citoyen) : elle permet de contrôler l’application des principes de justice – le respect des libertés civiles, d’une part, celui de la juste répartition des biens socio-économiques, d’autre part. Toutefois, dans cette perspective qui exprime un point de vue largement répandu, l’engagement politique n’est pas supposé détenir une valeur en soi. Il ne constitue qu’un moyen pour la réalisation d’autres finalités de justice distributive supposées plus importantes (voir, ci-dessus dans la première partie, la critique de cette position par Hannah Arendt).

L’engagement politique comme valeur en soi

D’autres auteurs, comme Michael Walzer, se refusent à envisager la question de la justice sociale sous l’angle unique de la redistribution socio-économique et à conférer un rôle purement instrumental à l’action politique et citoyenne.

Cet auteur est à l’origine d’une problématique de l’égalité complexe, qui élargit la question de la redistribution à d’autres domaines que les seuls biens matériels : pouvoirs politiques, responsabilités professionnelles, savoir académique, honneurs publics, etc. La caractéristique commune à ces différents « biens sociaux », en nombre limité, est qu’ils sont dotés d’une valeur sociale partagée. Ils doivent donc faire l’objet d’une juste répartition au sein de chacune des « sphères de justice », même si tous les individus n’orientent pas leurs aspirations vers les mêmes « biens ».

Michael Walzer, sans accorder la place hégémonique à la sphère politique comme dans la vision des Grecs et des Anciens, lui confère toutefois une place privilégiée puisqu’elle induit deux formes possibles d’engagement dans une citoyenneté active :

• Premièrement, au sein de la « sphère politique » qui a sa valeur propre, pour ceux qui aspirent à cette forme d’expression de leur personnalité sociale. Il y a lieu ici, au même titre que pour la redistribution matérielle, de procéder à une juste répartition des opportunités d’engagement politique (au sens le plus large) au sein de toutes les catégories sociales concernées.

• Deuxièmement, l’État et la puissance publique au sein de la « sphère politique » jouent un rôle stratégique, horizontal à l’ensemble des sphères de justice, comme instruments de régulation et de réalisation d’une justice sociale au sein de chacune des sphères de justice. A ce titre, cette fonction transversale de l’État appelle un engagement participatif des citoyens au-delà de ceux directement intéressés par l’activité politique comme « bien » désirable, car la juste régulation du système ne peut se limiter à sa gestion par un personnel politique et administratif restreint.

Par exemple, à propos des chômeurs exclus de toute reconnaissance officielle, Michael Walzer mobilise les deux fonctions du politique, de régulation horizontale et de participation à la sphère politique spécifique : « L’exclusion est une condition qui se reproduit dans chacune des sphères, y compris celle du politique. Aussi le premier objectif des mouvements de protestation est-il de mobiliser les personnes exclues et de les amener dans l’État […] L’objectif est de gagner pour leur propre compte une part de pouvoir politique ; il est d’abord de demander à l’État d’aider à ce processus. » (Cité par Simon Wühl, 2002, p. 264).

Engagement politique, reconnaissance et lutte contre le mépris social

Axel Honneth propose une troisième source de justice sociale qui motive une intervention directe des citoyens - par la lutte, d’une part, et, la participation au contrôle de ses débouchés, d’autre part - : l’aspiration par les catégories en mouvement à une reconnaissance de leur valeur sociale. Cet auteur défend d’ailleurs la thèse selon laquelle cette aspiration à la reconnaissance, gouvernée par des motivations « morales » et non exclusivement matérielles, serait à la base des grandes luttes pour l’émancipation sociale du monde ouvrier depuis son apparition. L’enjeu de cette lutte pour la reconnaissance est bien d’obtenir une « estime sociale », c’est à dire une validation par les instances officielles et par l’ensemble du corps social, des qualités particulières qui fondent la spécificité des catégories sociales en mouvement. Cette estime sociale ne peut s’apprécier qu’à l’aune d’une communauté de valeurs partagées, en reconnaissant la place occupée par chaque groupe social, notamment des plus dominés, dans la contribution à la réalisation des finalités de la société.

Ainsi, dans la France des années 1960-70 par exemple, les mouvements de révolte des ouvriers spécialisés de l’automobile (les OS) n’étaient pas motivés par les seules revendications matérielles. Leurs revendications exprimaient également avec force une prétention à l’accès à un travail plus intelligent, une reconnaissance de leur valeur sociale largement justifiée par l’élévation de leurs qualifications et compétences. Plus récemment, des enquêtes au sein du monde de l’entreprise révèlent l’importance du déni de reconnaissance comme facteur de « souffrance au travail » ressentie par nombre de salariés, y compris dans les secteurs de pointe (Christophe Dejours, 2005).

Par ailleurs, en amont de la question de la reconnaissance, un nombre grandissant de conflits sociaux en dehors de la sphère du travail sont motivés par une lutte pour la dignité et contre le mépris social: actions des handicapés, des toxicomanes, des gens du voyage, des sans papiers, et même, émeutes de l’hiver 2005 dans les banlieues qui n’exprimaient aucune revendication concrète positive. (Jacques Ion, 2006). Dans un certain nombre de cas, ces luttes se prolongent par l’engagement de ces groupes sociaux et leurs associations (associations de handicapés et de malades notamment) dans des processus participatif ou délibératif en liaison avec des experts concernés.

Démocratie participative/délibérative et évolution des sociétés modernes

Enfin, parmi les raisons qui fondent les discours et les pratiques de citoyenneté active quelles qu’en soient les modalités, de nombreux auteurs mettent en avant les nouvelles formes d’évolution structurelle des sociétés démocratiques avancées. Parmi l’inventaire des hypothèses établies par Loïc Blondiaux (2008) à ce sujet, nous retiendrons celles qui nous paraissent les plus marquantes : L’évolution des sociétés démocratiques avancées vers plus de complexité, d’une part, vers un monde social plus hétérogène et divisé, d’autre part ; l’élévation du niveau général de réflexivité au sein des sociétés civiles ; enfin, le potentiel de démocratie électronique, participative et délibérative, offert par les technologies de l’information et de la communication.

• Sur le plan de la complexité, les théories fonctionnalistes inaugurées par Talcott Parsons, prolongées par les débats entre Jürgen Habermas et Niklas Luhmann (Voir la notice de Michel Lallement, 1993, p. 118), ont analysé cette progression des sociétés industrialisées vers une spécialisation de différents sous-systèmes animés par des logiques systémiques quasi-autonomes. Comme nous l’avons vu ci-dessus (4ème partie), pour contrer cette tendance à l’hégémonie des logiques systémiques des sous-systèmes politiques, administratifs, technologiques, etc. qui restreignent de plus en plus l’espace des choix démocratiques, Jürgen Habermas propose de développer et de légitimer la participation politique directe des sociétés civiles, en favorisant, à partir des militants associatifs et syndicaux notamment, la formation des opinions publiques, l’intensification des échanges interindividuels sur la définition des nouvelles demandes et la confrontation par la délibération continue entre société civile et institutions pour la réalisation de ces aspirations dans un cadre pérenne. Dans une optique moins ambitieuse, la diffusion par les pouvoirs publics des sociétés démocratiques de nouvelles formes de gouvernance par l’information, la consultation ou certains modes de démocratie participative, relève d’une tentative « d’humanisation » de la décision politique, d’une volonté de surmonter les logiques impersonnelles du fonctionnement des sous-systèmes auto-régulés.

En parallèle avec leur complexification croissante, les sociétés démocratiques développées sont de plus en plus hétérogènes : divisées face aux conditions de l’intégration économique ( entre travailleurs à statut stable garanti, travailleurs à stabilité non garantie, travailleurs précaires, travailleurs en chômage ou en exclusion, etc.), pluralistes vis-à-vis de leurs références culturelles, diversifiées dans le choix des aspirations à satisfaire. Aussi, aucun régime de démocratie représentative, aussi perfectionné qu’il soit, ne peut prétendre obtenir des consensus ou des compromis stabilisés en l’absence de formes d’intervention directe des citoyens sur des questions qui les touchent au plus près.

• Sur le plan de la réflexivité, les travaux d’Antony Giddens (1990 et 1994) apportent un éclairage précieux sur la capacité des citoyens à analyser, critiquer et intervenir dans les choix politiques au sein des sociétés modernes. En conséquence, Loïc Blondiaux (2008, p. 26) suggère que : « Dans le cadre des sociétés marquées par le risque et la montée des incertitudes, l’inclusion de ces ‘savoirs profanes’ dans le processus de décision s’imposerait comme une obligation, dans l’optique d’un état nouveau de la démocratie, d’une démocratie « technique » ou « dialogique ». Au niveau de chaque individu, une telle évolution renverrait cette fois à un souci d’affirmation subjective, à une recherche expressive de soi incompatible avec les formes de délégation traditionnelle ».

• La démocratie électronique, enfin, c’est à dire l’usage des technologies de l’information et de la communication dans le cadre du débat politique, offre des potentialités avérées de développement de la démocratie participative et / ou délibérative. La diffusion d’internet dans les années 1990 a même été perçue comme un vecteur de transformation radicale des relations entre administration et administrés, voire, entre gouvernants et gouvernés. Ainsi, y compris des documents officiels de la Commission européenne ou de l’OCDE signalent que les principes de la bonne gouvernance supposent l’existence de citoyens engagés, ce qui est largement facilité par la diffusion des technologies de l’information et de la communication. Plus précisément, selon un document de l’OCDE, l’avènement du citoyen actif, que la démocratie en ligne favorise, ne résulte pas de simples consultations par les instances dirigeantes, mais de l’opportunité offerte « de faire part de ses vues sur une politique en action et de suggérer des changements (cité par Jérôme Tournadre-Plancq, 2009).

Par ailleurs, les citoyens eux-mêmes prennent de nombreuses initiatives en usant largement de ces technologies – à travers les forums sur internet, les blogs, les pétitions électroniques ou l’organisation de débats à l’occasion de grands évènements politiques – qui concourent au développement des formes participatives et délibératives de la démocratie.

Même s’il est trop tôt pour se prononcer sur une appréciation quant à la nature de l’enrichissement participatif induite par les technologies de l’information et de la communication – entre instrumentalisation et remède à l’affaiblissement de la démocratie - on peut déjà signaler certains apports indiscutables, d’une part, certaines conditions pour imprimer des avancées, d’autre part.

Les apports, premièrement, viennent du formidable révélateur que permettent ces technologies quant à l’évolution de la réflexivité de notre société, du niveau d’information et de compétence en matière de délibération politique notamment, dont nous avons signalé l’importance ci-dessus. Il en résulte, à minima, des possibilités accrues et réellement mobilisables, de critiques, de contrôle, et plus généralement, de vigilance citoyenne vis-à-vis de toutes les décisions publiques.

Parmi les conditions nécessaires à l’approfondissement démocratique à l’aide de ces technologies, citons :

• La question de la crédibilité aux yeux des gouvernés quant aux débouchés des initiatives de « participation électronique » vis-à-vis de la sphère politique, qui « repose pour une large part sur la manière dont s’articulent participation citoyenne et prise de décision » (Ibid., p.68). Autrement, en l’absence de l’organisation officielle d’un retour des pouvoirs publics sur les propositions issues de la délibération électronique, les soupçons d’instrumentalisation de ces initiatives par un discours formel des autorités sur les vertus démocratiques d’internet seront toujours présents.

• La question de la sélectivité des citoyens implicitement éligibles aux formes électroniques de la démocratie, qui est permanente mais plus aiguë encore par la médiation de technologies dont les catégories sociales les plus dominées ne maîtrisent pas l’usage au même titre que les groupes sociaux mieux formés. La participation démocratique suppose donc ici des moyens accrus en direction de ces populations – en aide à l’acquisition de matériel, en service d’information et de formation, etc. - afin d’éviter que l’écart ne se creuse encore plus entre ceux qui peuvent participer, même imparfaitement, à l’approfondissement démocratique et ceux qui risquent d’en être définitivement exclus.

En conclusion, le mouvement engagé en France et dans de nombreux pays dans le sens de l’intervention directe des citoyens dans la décision politique ne peut s’appréhender sous l’angle d’une vogue conjoncturelle appelée à s’essouffler devant l’importance des obstacles à surmonter pour se pérenniser. Au contraire, l’inventaire des fondements historiques et multiples en faveur d’une citoyenneté active, en prise sur l’agir politique, ne s’est jamais démentie jusqu’à l’époque contemporaine, avec un renouvellement des raisons et des formes qui lui sont associées. Par ailleurs, l’ampleur des initiatives institutionnelles ou expérimentales qui se développent à travers le monde depuis une trentaine d’année – budget participatif, Commission nationale du débat public, Conseil de quartier, forum ou jury citoyen, etc. -, imprime des voies concrètes de renouvellement de la pratique politique. Cependant, nous semble-t-il, un certain nombre de questions non résolues traverse la problématique participative, qui freinent des avancées de plus grande ampleur :

Une orientation de démocratie participative ou de démocratie délibérative ?

Cette distinction, opérée notamment par Loïc Blondiaux (2009), est nécessaire car les objectifs assignés à ces deux orientations sont différents :

La démocratie participative, lorsqu’elle ne se limite pas à la simple consultation des populations, tente de réactualiser l’idéal des « Anciens » d’une participation directe des citoyens ordinaires à la prise de décision politique et, dans les initiatives les plus abouties, à la gestion de certains programmes y afférant ( Budget participatif à Porto Alegre et d’autres villes brésiliennes). Le risque ici, est de surcharger le cahier des charges participatif (en temps consacré, en compétences multiples à acquérir), ce qui ne serait compatible qu’avec une nouvelle délégation de citoyenneté auprès d’une élite participative.

La démocratie délibérative, se centre, non sur la prise de décision elle-même, mais sur la qualité et l’étendue des délibérations en amont, pour sa préparation, et en aval, pour son évaluation. Dans cette optique, des espaces publics de discussion doivent être organisés hors des arènes officielles, permettant d’inclure tous les citoyens ordinaires qui le souhaitent au sein de débats conduits suivant certaines règles : recherche de l’entente, universalité de l’argumentation tournée vers le bien commun, publicité des débats et des questions en conflit, etc. Le problème soulevé par cette posture délibérative est celui de l’inégalité de compétences et de pouvoirs – entre citoyens, entre citoyens et institutions au sein des espaces publics de débats – qui contredit l’hypothèse d’échanges égalitaires supposés nécessaires à la pratique délibérative.

Quelle est la place de la démarche conflictuelle, entre, d’une part, une perspective de transformation sociale, et, d’autre part, une perspective de rétablissement des conditions égalitaires entre les acteurs sociaux engagés dans des initiatives participatives ou délibératives ? Entre une démarche de « pression-négociation » et une démarche de coopération qui occulte les relations asymétriques entre les acteurs sociaux, quel serait le rôle des contre-pouvoirs ? Dans l’optique d’un dépassement des logiques purement conflictuelles ou purement coopératives, quelles sont les conditions sociales et politiques d’instauration de formes de contre-pouvoirs au sein des dispositifs participatifs à finalités de justice sociale et de recherche du bien commun ?

Quelle est, enfin, la forme de justice sociale à privilégier dans les dispositifs participatifs ou délibératifs ?

S’il s’agit de justice distributive (ressources, formation, services, équipements, répartition des nuisances), tous les processus, qui permettent de corriger les décalages entre la démocratie représentative et la réalisation de cet objectif au plus près de la réalité des conditions sociales d’existence, peuvent contribuer à satisfaire à cette exigence : que ce soient les dispositifs délibératifs à vocation d’inclusion la plus large des citoyens, ou les dispositifs à composition plus restreinte - jurys citoyens, conférences de consensus ou panels représentatifs – qui prétendent faire exprimer les aspirations socialement diversifiées de la population à partir de méthodes d’échantillonnage sélectif.

S’il s’agit de la participation politique comme valeur en soi, les dispositifs restreints ne répondent pas à cette exigence, puisqu’ils écartent une majorité de citoyens qui le souhaitent des phases actives de la participation politique. Alors que les dispositifs délibératifs sont supposés mieux répondre à ce défi, en cherchant à élargir le plus possible le champ de l’engagement politique, à travers des espaces publics de débats quasi permanents ouverts à tous. A condition toutefois, de créer les conditions permettant de répondre aux critiques récurrentes que nous avons signalées : situations initialement inégalitaires dans les compétences délibératives, d’une part, et, risque de mise à l’écart du processus délibératif des groupes sociaux les plus dominés, d’autre part.

Sources

To go further