Dos ejemplos de políticas municipales de suelo

Persyn Nicolas, marzo 2015

La Revue Foncière / Association Fonciers en débat

Un discurso recurrente atribuye la crisis de la vivienda a la falta de políticas locales de suelo a favor de la vivienda. Esto explicaría la falta de posibilidades de producción, sobre todo en el tejido urbano ya edificado. Los principales objetivos de esta crítica son bien conocidos: los municipios, demasiado pequeños, demasiado numerosos, sin medios; los alcaldes, a su vez demasiado maltusianos o demasiado laxos; siempre demasiado inclinados a defender los intereses municipales antes que los intereses de las aglomeraciones. Pero este discurso, a menudo pertinente, a veces carece de consistencia: se olvida de echar un vistazo preciso a lo que ocurre a diario en nuestros municipios para entender cómo se llevan a cabo las políticas municipales de suelo para la producción de viviendas. Esto es lo que pretende este artículo, desarrollando dos estudios de caso, resultado del trabajo de una tesis¹. Corresponden a dos operaciones, en dos municipios con perfiles y contextos diferentes. En cada caso, el objetivo era comprender qué política territorial se había aplicado, con qué herramientas y con qué resultados. La atención se centra aquí en los territorios ordinarios, al margen de las operaciones excepcionales que suelen destacarse en la literatura académica y profesional. Estos dos ejemplos demuestran que las políticas de tierras comunales existen, y que pueden ser relativamente eficaces si se adaptan al contexto en el que se aplican, aunque siguen siendo políticas de apoyo operativo².

En Milly-sur-Thérain, la lógica del transporte terrestre

El primer estudio de caso se refiere a la operación de La Cavée en Milly-sur-Thérain (Oise). Se trata de un municipio periurbano de 1.650 habitantes, a una decena de kilómetros al norte de Beauvais, que se desarrolla a un ritmo moderado desde hace una treintena de años (+0,9% de habitantes al año entre 1982 y 2012) mediante sucesivas incorporaciones de urbanizaciones de unas cuarenta viviendas unifamiliares en extensión, una trayectoria de desarrollo en la que encaja la operación aquí estudiada. La operación surgió en 2007, cuando un operador privado, Foncinord, cuya actividad principal es la producción de lotes para la construcción de fraccionamientos, informó a la comuna de su deseo de desarrollar unas sesenta viviendas en un terreno de 5,6 hectáreas en la extensión urbana. El operador ya ha negociado con el propietario y ha firmado una promesa de venta.

El proyecto parece corresponder al deseo del Ayuntamiento de que se construyan nuevas viviendas individuales, y cabría pensar que se contentaría con dejar que la operación se desarrollara respetando el PLU. Sin embargo, por una cuestión de control, sobre todo para integrar las viviendas sociales en la operación, el ayuntamiento ha querido apropiarse de los terrenos. También posee un terreno contiguo de aproximadamente una hectárea que desea integrar en el proyecto para abrirlo a la carretera principal del municipio. Sin embargo, el ayuntamiento no dispone de medios para adquirir directamente los terrenos privados, estimados en 15 euros por metro cuadrado por los agentes inmobiliarios, es decir, 840.000 euros. Las negociaciones entre el propietario y el operador condujeron a un ligero aumento de este precio, que se fijó en unos 890.000 euros en la promesa de venta, es decir, un 39% más que el presupuesto medio anual dedicado a la inversión entre 2006 y 2012. En 2009, el municipio recurrió al Établissement public foncier local de l’Oise (EPFLO) para que llevara a cabo la totalidad del derecho de paso de la operación. El objetivo no era excluir al operador privado, sino garantizar el control del programa y la forma de la operación mediante la propiedad pública de los terrenos durante un periodo intermedio. Tras las negociaciones entre el municipio, la EPFLO y el operador privado, se decidió un programa y un esquema de funcionamiento. El programa incluye 40 viviendas sociales PLUS y PLAI (exigidas por el municipio y el EPFLO), y 63 solares, y comprende tres fases, con aproximadamente 20 viviendas sociales en las dos primeras. El operador Foncinord ya ha establecido contactos con un arrendador local, la SA HLM du Beauvaisis, en el marco de otra operación en un municipio cercano. Este propietario se integró rápidamente en la operación.

Milly-sur-Thérain, una operación de porteo terrestre

El acuerdo prevé que el EPFLO adquiera tanto la parcela privada como la municipal. Una vez que se haya decidido realmente el proyecto y, en particular, se haya concedido el permiso, la mayor parte del derecho de paso se venderá en tres tramos al operador privado, que llevará a cabo los desarrollos en el marco de un procedimiento de subdivisión. Está previsto que la parte del terreno reservada a la vivienda social sea conservada por el EPFLO, que la pondrá a disposición del arrendador mediante un arrendamiento enfitéutico. Por lo tanto, la principal herramienta utilizada aquí por la autoridad local es la adquisición de terrenos a través de la portación de tierras. La intervención pública ha hecho posible la integración de la vivienda social en un programa que antes sólo estaba disponible. El perímetro de la operación, inducido por la movilización de la iniciativa privada, se hace un poco más coherente con la adición de una parcela municipal y la reordenación de los terrenos por parte de EPFLO en el marco del porteo. Sin embargo, la lógica de adquisición pública y de porteo de tierras elegida aquí transforma una operación que originalmente era totalmente privada en una operación en la que el riesgo es principalmente público. Para el operador, esto es una ventaja, ya que no tiene que invertir directamente en el terreno, sino que puede tomarse el tiempo de comercializar los lotes para asegurar su inversión. Además, como la intervención pública tuvo lugar después de la negociación entre el propietario y el explotador, no podía referirse al control del nivel de la carga del suelo: la adquisición se hizo al precio fijado en la promesa de venta, no queriendo el ayuntamiento asumir el riesgo de una retirada por parte del propietario y no queriendo utilizar un procedimiento de tanteo o expropiación. El arrendamiento de larga duración propuesto por el Établissement public foncier permite al propietario cancelar la carga del terreno, o más bien aplazarla en el tiempo (60 años). Por lo tanto, es a costa de asumir un riesgo público que el municipio ha obtenido el control de esta operación, mientras que no puede controlar el nivel de la tasa de propiedad. El acuerdo de porteo de tierras se firmó en 2011, y el operador comenzó a comercializar los lotes. Pero el mercado no era boyante y la comercialización no fue un éxito. En junio de 2012, de las 33 parcelas edificables de la primera fase, solo 5 estaban reservadas. Al cabo de un tiempo, el operador aceptó bajar el precio de los lotes: mientras que el precio de venta original de los lotes era de unos 71.000 euros, es decir, aproximadamente 115 euros/m² de terreno y 290 euros/m² de superficie neta, en febrero de 2014, la página web del operador indicaba un precio medio de 65.000 euros, es decir, 100 euros/m² y 260 euros/m² respectivamente³. Esta situación es bastante problemática para el municipio, ya que aunque los terrenos son propiedad de la EPFLO, ésta se ha comprometido a recomprarlos a más tardar diez años después de la firma del acuerdo. Sin embargo, el plazo está lejos de cumplirse y la situación no es dramática por el momento, ya que el tiempo que queda para comercializar las parcelas es probablemente suficiente. El verdadero problema es que la construcción de viviendas sociales, que está lista para comenzar, depende de las promociones que Foncinord debe realizar, pero que no puede acometer hasta que no haya comercializado un determinado número de lotes. Cuando concluimos nuestras investigaciones sobre el terreno a finales de 2013, la operación aún no había comenzado, ya que la comercialización de los lotes no avanzaba. Así pues, la intervención pública en el mercado del suelo permitió controlar el proceso, pero no garantizó que la operación se llevara a cabo.

En Moirans, adquisiciones estratégicas y herramientas de regulación

La operación de Sadac, el segundo caso, está situada en un antiguo emplazamiento industrial en el corazón de Moirans, una gran ciudad de 7.800 habitantes en el valle del Isère, a 20 kilómetros al norte de Grenoble. Al igual que en Milly-sur-Thérain, la iniciativa de la operación es privada: en 2005, el propietario del terreno de 3,2 hectáreas puso en venta su terreno y dos promotores (Bouygues Immobilier y Cogeco, un promotor de Isère) se unieron para firmar una promesa de venta para desarrollar viviendas. A diferencia del caso anterior, el ayuntamiento no desea convertirse en propietario del solar. Sin embargo, no renuncia a controlar el programa y el desarrollo de la operación, para lo cual utilizará una serie de instrumentos de regulación y de suelo.

Moirans, adquisiciones y herramientas de regulación

El municipio es propietario desde hace varios años de parcelas adyacentes al emplazamiento. Representan una superficie de aproximadamente 4.500 m². Estas adquisiciones se hicieron a medida que se realizaban las ventas, ya que el municipio deseaba reducir las viviendas en mal estado, a la vez que se posicionaba en un sector que sabía que estaba sujeto a cambios. Rápidamente, tras el inicio del proyecto privado en la servidumbre de paso de Sadac, el ayuntamiento decidió integrar las parcelas de su propiedad en la operación. La primera decisión municipal en este sentido fue la creación de un perímetro de estudio en virtud del artículo L.111-10 del código de urbanismo (octubre de 2005), que le permite aplazar una decisión « sobre las solicitudes de autorización relativas a obras, construcciones o instalaciones susceptibles de comprometer o encarecer la realización de una operación de urbanización que haya sido tomada en consideración por el ayuntamiento  »⁴. No se trata de que el ayuntamiento ejerza este derecho de aplazar una decisión a toda costa, sino de determinar el perímetro de la operación en un primer acto oficial, que luego abarca las parcelas de su propiedad. También es una forma de darse tiempo para desarrollar un proyecto de acuerdo con los operadores. Al mismo tiempo, Moirans estaba revisando su plan de uso del suelo para convertirlo en un plan urbano local (PLU). Aprovechó la coincidencia con la venta de los terrenos del Sadac para incluir en el PLU las directrices de desarrollo y programación de este sector. Los permisos de construcción o urbanización que se presenten deben ser compatibles con estas directrices, que abarcan los terrenos comunales: los operadores están, pues, obligados a llegar a un acuerdo con el municipio para la realización de la operación. Entre las herramientas del PLU, el municipio también utiliza el sitio reservado. En diciembre de 2006, adquirió de mutuo acuerdo un terreno de 580 m² adyacente a la fábrica de Sadac, al suroeste. Aprovecha esta oportunidad para definir un terreno reservado de 4.900 m² para una escuela, que se encuentra a caballo entre esta nueva propiedad municipal y los terrenos de Sadac. Esta disposición implica que en este solar no se puede construir otra cosa que no sea una escuela⁵. Los dos propietarios, en este caso el ayuntamiento, y el promotor (que todavía no es el propietario pero que puede presentar un permiso en virtud de un acuerdo de venta), deben llegar a un acuerdo, a menos que el futuro propietario renuncie a sus derechos de construir en este solar, lo que es poco probable. En 2007, tras las conversaciones entre el municipio y los operadores, se decidió un programa que incluía 24.000 m² de superficie neta de viviendas, incluido un 12% de viviendas sociales (lo que corresponde a las expectativas del municipio), 300 m² de superficie comercial o terciaria, mejoras en las carreteras y espacios públicos, así como un nuevo grupo escolar, en el emplazamiento reservado. Gracias a la utilización conjunta de las herramientas reglamentarias del PLU y de las herramientas del suelo (adquisiciones, tanteos), el ayuntamiento pudo controlar parcialmente la operación en cuanto a la forma y el programa. Sin embargo, aunque la operación parecía ir por buen camino, los promotores se retiraron del proyecto en 2007: los estudios complementarios revelaron la contaminación del lugar, debida a la antigua actividad industrial, lo que implicaba costes adicionales de limpieza que no eran compatibles con el coste del terreno establecido en la promesa de venta. La operación quedó entonces paralizada durante varios años. Se observa aquí que la decisión del municipio de trabajar esencialmente sobre la base de su PLU y de sus adquisiciones estratégicas, aunque garantiza un cierto control de la forma y del programa, no permite sin embargo relanzar la operación, que sigue dependiendo de la iniciativa privada. Como ocurre a menudo (Renard, 2015), es un acontecimiento biográfico el que desbloquea la situación: el propietario fallece y sus herederos desean vender la propiedad rápidamente, por lo que están dispuestos a negociar sobre la base de un precio mucho más bajo. Un nuevo promotor, Trignat Résidences, se posicionó entonces y firmó una nueva promesa de venta, por 2 millones de euros, frente a los 7 millones del precio fijado anteriormente (es decir, 62,5 euros/m² frente a 218,7 euros/m²). A continuación, se rediseñó parcialmente el proyecto, sin dejar de tener en cuenta las directrices de desarrollo. El programa se hizo más preciso y consistió en 290 viviendas (22.000 m² de superficie neta), incluyendo un 12% de viviendas sociales, 10.000 m² de espacios verdes y 750 m² de tiendas. El proyecto se divide en cinco fases distintas. Una parte de la urbanización corre a cargo del promotor y otra del propio municipio. Cuando se presentó el proyecto final, la escuela ya no formaba parte del programa. Esto se debe a que el ayuntamiento ha avanzado en este punto desde 2007. En un principio, el municipio quería crear un nuevo complejo escolar. La decisión de crear una zona reservada en este emplazamiento fue principalmente un medio de controlar el proyecto y una garantía de que la instalación podría construirse allí si el municipio así lo decidía. Sin embargo, los representantes elegidos quisieron considerar otras posibilidades para la ubicación de la escuela en el municipio, y finalmente decidieron que la escuela se ubicaría en otro lugar. En un principio, el tamaño de la zona reservada en el solar de Sadac correspondía a la zona de propiedad municipal situada al norte del solar. La idea era entonces proceder a una permuta de terrenos con el operador: el ayuntamiento recuperaría la zona del complejo escolar y cedería el equivalente en la parte norte del solar. Con el abandono del complejo escolar del solar, el municipio dispone de 5.500 m² de terreno sin destino inmediato. Durante un tiempo, se planificó la construcción de una residencia de ancianos en el lugar, pero una vez más se decidió ubicar las instalaciones en otro lugar del municipio. Finalmente, se llevó a cabo la permuta de terrenos, recuperando el ayuntamiento un derecho de paso al sureste del solar, pero sin este derecho de paso sigue sin haber un destino preciso en la actualidad. Entre 2010 y 2013 se finalizó el proyecto, se iniciaron las demoliciones y se presentó un primer permiso de urbanización conjunto entre el operador y el municipio, seguido de los primeros permisos de construcción. A finales de 2013, la operación parecía estar bien encaminada. En este caso, las diversas herramientas del PLU y un posicionamiento estratégico del terreno permitieron controlar la operación, manteniendo una asunción de riesgos predominantemente privada.

Aclarar los objetivos de las políticas territoriales

Los dos ejemplos presentados demuestran, en primer lugar, que en Francia existen políticas locales del suelo, incluso en los municipios pequeños. Los dos municipios presentados anteriormente son capaces de poner en práctica diversas herramientas, y de combinarlas, para apoyar la movilización de tierras y controlar lo que ocurre en ellas, con distintos grados de éxito. Estas políticas, que se basan en opciones políticas reales (el lugar de adquisición, las herramientas de regulación y la iniciativa privada, en particular), corresponden a programas de acción coherentes, elaborados de antemano, que a veces se asemejan a verdaderas estrategias, como muestra el caso de Moirans. En segundo lugar, estas políticas territoriales están diversificadas. Lejos de un modelo heredado de la posguerra y de las experiencias extranjeras (sobre todo del norte de Europa), que quizás sigue marcando demasiado las mentes, las políticas territoriales comunales no se limitan a un tríptico de adquisición - desarrollo - venta de la carga de la tierra, como muestran claramente los dos estudios de caso. En un caso, el de la adquisición de terrenos públicos, la posesión de los arrendamientos por parte del municipio (a través de la EPF) es la herramienta central para controlar el proceso de desarrollo. En el otro caso, las adquisiciones no ocupan el mismo lugar: es el PLU el que ocupa un lugar central, siendo la posesión de la tierra en la operación sobre todo una forma de que el municipio imponga un diálogo con el operador. Por lo tanto, el control no sólo se consigue mediante la posesión, sino que puede basarse en otras herramientas, reglamentarias, operativas, etc. Las políticas agrarias no se limitan a las adquisiciones sistemáticas, sino que corresponden más ampliamente a un programa de acción pública que permite fomentar, supervisar y controlar la movilización de parcelas, su asignación precisa (programa, forma) y las condiciones de esta asignación (temporalidad, precio). En segundo lugar, observamos que las políticas municipales de suelo son políticas de apoyo operativo. El objetivo es eliminar la barrera del suelo para la aparición de operaciones de vivienda, mediante el control de la asignación efectiva de parcelas. Estas políticas agrarias están pensadas y desplegadas a escala de las operaciones, y no a una escala más amplia, comunal o subcomunal. Aunque la elaboración del PLU podría ser un momento para definir la política municipal del suelo, especialmente en el programa de planificación y desarrollo sostenible, la cuestión del suelo sólo se aborda realmente en muy pocas ocasiones. Aunque los PLU son efectivamente instrumentos de política territorial, no contribuyen a definir estas políticas a nivel municipal. No existe ninguna lógica para regular la tasa de movilización y menos aún para regular los precios. Aunque pudieron controlar el programa y la forma de las operaciones, los dos ayuntamientos estudiados no pudieron -y de hecho no lo intentaron- controlar los precios de los terrenos y el nivel de las tasas sobre los mismos. También se observa que no han podido evitar la lentitud de los procesos: la operación de Milly-sur-Thérain, iniciada en 2007, aún no se ha completado, mientras que la de Moirans ya se ha extendido durante más de diez años. Por lo tanto, las políticas municipales del suelo no son políticas reguladoras. Sin embargo, las dificultades de comercialización de Milly-sur-Thérain ponen de manifiesto la necesidad de pensar también en términos de ritmos de producción y de mercado. Por lo tanto, es necesario distinguir entre las políticas territoriales de apoyo operativo, que son necesarias y existen, incluso en los pequeños municipios con pocos recursos, y las políticas territoriales de regulación, que son inexistentes a nivel municipal. La cuestión no es tanto si existen o no políticas territoriales locales, sino qué tipo de políticas y objetivos se les asignan. Esto pone en tela de juicio la « solución » que se plantea regularmente en materia de política territorial, a saber, el desarrollo y la aplicación de políticas territoriales intermunicipales. Para las políticas territoriales de apoyo operativo, ¿qué se espera realmente de este cambio, ya que las herramientas y las escalas serán las mismas? En cuanto a las políticas de regulación, ¿puede un simple cambio de escala cambiar realmente la situación? ¿No nos enfrentamos aquí a un doble reto, el de los conocimientos técnicos, y el de una necesaria clarificación política, tal vez nacional, de los objetivos de las políticas agrarias, en particular en materia de regulación de los precios?

Referencias

Para ir más allá