Recomendaciones para los profesionales de la contratación pública en la economía funcional

Recomendaciones, análisis y guía metodológica

junio 2021

Agence pour l’Environnement et la Maîtrise de l’Energie (ADEME)

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Utilizar la contratación pública como palanca para desplegar la economía de la funcionalidad

Aplicación de una contratación pública innovadora y responsable

El código de contratación pública, ¿un obstáculo para la economía funcional?

La contratación pública se define en el Código Medioambiental como una herramienta para la transición a la economía circular. La contratación pública ofrece un margen de maniobra para tener en cuenta el desarrollo sostenible, tanto en los procedimientos de compra, como en los modelos económicos de los contratos, las herramientas y los medios…

Sin embargo, algunas normas pueden parecer un obstáculo para la compra innovadora y responsable, categoría en la que situamos la economía funcional. La obligación de exponer claramente la necesidad y las normas relativas al respeto de la igualdad de trato de los candidatos plantean cuestiones cuando, en un enfoque de EF, se trata de definir la necesidad de manera funcional, de reforzar la cooperación con los agentes económicos, de hacer evolucionar el contrato durante su vida, etc.

Para poder aprovechar el margen de maniobra de la contratación pública, hay que superar ciertos obstáculos:

• Desconocimiento de la economía de la funcionalidad, de los modelos económicos disruptivos.

• Desconocimiento de los mecanismos disponibles en la contratación pública, y necesidad de aumentar las competencias para aplicarlos.

• Miedo a los litigios (vinculado a la necesidad de desarrollar competencias).

• El tiempo y los recursos disponibles (varía según el tamaño del contrato).

• La capacidad de cambiar las prácticas (motivación, apoyo de la jerarquía y de los representantes elegidos, difusión de las prácticas dentro de la comunidad, fuerza de la red de apoyo de la comunidad).

prácticas en la comunidad, fuerza de los hábitos, etc.).

• La necesidad de revalorizar la profesión de compras y su importancia dentro de la administración local.

El objetivo de la acción del COEF P era eliminar estos obstáculos mediante

• Dando a los departamentos la oportunidad de pasar más tiempo en un mercado.

• Sensibilización sobre la economía de la funcionalidad.

• Proporcionar una visión externa « cándida », ampliando los temas.

• Redefinir la necesidad del mercado.

• Proporcionar apoyo a la facilitación.

• Apoyo en términos de conocimientos jurídicos (se encargó a DELSOL Avocats).

Buenas prácticas a favor de la compra innovadora y responsable

Algunas medidas previstas en el sistema de contratación pública fomentan las compras innovadoras y responsables (procedimientos de compra, modelos económicos de contratos, cláusulas, etc.). Además, la acción del COEF P ha puesto de relieve la importancia de las buenas prácticas:

• Movilización y cooperación en torno a los contratos (redacción y seguimiento).

• Poner en marcha herramientas para tener una visión global y estratégica de las compras. Así es más fácil identificar los contratos en juego y anticipar su redacción.

• Cuestionar colectivamente la necesidad a la que responde el contrato para dar respuestas más adecuadas que las que ofrece el clásico. Practicar la búsqueda/el diálogo abierto con las empresas para animarlas a cambiar sus ofertas (sobre todo ante las dudas sobre la capacidad de respuesta de las empresas, el riesgo de obtener respuestas poco ambiciosas en relación con los objetivos, etc.).

• Explorar las posibilidades en cuanto a los procedimientos de compra, los modelos económicos, los

garantizar que la forma del contrato se adapte a su contenido.

• Diseñar los indicadores de éxito del contrato y de la cooperación cuando se elabore para poder hacer un seguimiento posterior.

La aplicación de los principios de la Economía Funcional en la contratación pública

Construcción del contrato

La economía funcional se plasma en el modelo económico de mercado. Para lograr este resultado, debe aplicarse un método de construcción de mercados coherente con el objetivo de integración de la economía funcional.

1. Identificar los mercados adecuados para la aplicación de la economía de la funcionalidad:

• Importancia de tener una visión global y estratégica de los mercados (ejemplo de herramienta: mapa de compras, esquema de compras sostenibles, estrategia de compras).

• Elija un mercado para el que haya actores disponibles y que impulse el proceso internamente.

• Elija un mercado para el que sea pertinente aplicar la economía de funcionalidad (compromisos de rendimiento, compra de un uso en lugar de un material). Para algunas compras, este enfoque es menos pertinente (consultoría, servicios informáticos, obras puntuales, etc.).

• Elija un contrato para el que existan cuestiones de peso que justifiquen y motiven un cambio de enfoque. Estas cuestiones deben estar vinculadas a los objetivos de las políticas públicas (residuos cero, calidad del aire, etc.). Estas cuestiones deben estar claramente identificadas y consensuadas: un exceso de consumo (equipos, copias, energía), un problema de organización (gestión de flujos y pedidos en un restaurante administrativo, gestión de neumáticos en una flota de vehículos), una oportunidad para integrar criterios medioambientales o sociales relevantes (reutilización en telefonía, etc.).

• Elija un contrato para el que sea interesante convocar una licitación que integre

servicios: si la autoridad local proporciona el mantenimiento, la reparación, la revisión (…) de un bien material, por ejemplo, el valor añadido de un servicio no es

Por ejemplo, si la autoridad local es responsable del mantenimiento, reparación o conservación de un bien material, el valor añadido de una oferta funcional será limitado.

• Elegir un contrato en el que el proveedor de servicios pueda tener un impacto real en el rendimiento, es decir, que no se lo impidan medidas de gestión u organización que reduzcan su margen de progreso (por ejemplo, para regular el consumo de energía o material, se necesitan normas internas claras para evitar el despilfarro).

• Importe del contrato: el tiempo invertido en el contrato será mayor, por lo que debe ser posible « amortizarlo ». Además, un contrato de bajo valor no será un factor de motivación importante para que los operadores económicos propongan ofertas originales. Por otro lado, la disposición a asumir riesgos puede ser limitada en un mercado grande.

• Puede ser interesante trasladarse a un nuevo mercado para tener más libertad para experimentar.

para experimentar.

2. Acepta (re)cuestionar la necesidad:

• Liberarse de la historia: renovar un contrato de la misma manera puede percibirse como un ahorro de tiempo, pero puede resultar en un uso subóptimo de los recursos de la comunidad porque la necesidad ya no se corresponde.

• Por el contrario, el EF requiere más tiempo en el diseño del contrato previo, pero debe verse como una inversión que se amortiza a medio y largo plazo.

• Limitación de las especificaciones técnicas de volumen: a veces los agentes no saben exactamente lo que necesitan, o no tienen los conocimientos necesarios para calibrar correctamente la necesidad. Puede que se cierren a las alternativas, aunque a menudo hay varias formas de satisfacer la misma necesidad.

• Expresar una necesidad en forma de funcionalidad es un ejercicio poco habitual. Es

Requiere un esfuerzo de movilización y cooperación.

• Mantener la flexibilidad en cuanto al alcance del mercado (¿quiénes son los implicados? ¿cuáles son los medios para satisfacer la necesidad?

¿Quién se beneficiará de la solución?) El contrato forma parte de una visión global y contribuye a una política pública, un proyecto territorial, etc.

• Medir la aceptabilidad de los cambios. Ejemplo: ¿qué cambiará el cambio de alimentos desechables a reutilizables para las personas que trabajan en el sector de la restauración?

3. Adoptar un enfoque de compra responsable:

• Se buscan beneficios medioambientales y sociales: es necesario exponer claramente esta ambición al redactar el contrato, transcribirla en el mismo y darse los medios para evaluar los resultados…

• … mientras se adapta el argumento a los distintos interesados: otros elementos del discurso pueden ser más eficaces (ganar en eficiencia, seguridad…).

Traducir la economía de la funcionalidad en un mercado

1. Las reflexiones no pueden conducir a un mercado « 100% FE »:

• La transición a la EF se considera una trayectoria, una progresión: el cursor debe colocarse en función de la madurez del mercado, del equipo, del potencial del pedido, de los objetivos, etc.

• Las reflexiones pueden revelar la necesidad de trabajar en una solución interna, pero integrando la noción de rendimiento / efectos útiles / transformación de los usos (ejemplo de los servicios de impresión internos).

• Al principio, puede parecer demasiado complejo integrar los objetivos de rendimiento en un contrato o ampliar demasiado su alcance. Sin embargo, es posible establecer hitos para mejorar el rendimiento general del próximo contrato.

• La imposibilidad de ampliar el presupuesto de explotación bloquea a veces la posibilidad de establecer el contrato en un modelo de alquiler/suscripción.

• La contratación pública no es la única palanca para llevar a cabo una política pública, a veces puede ser la puerta de entrada a modos de cooperación más profundos e innovadores. Ejemplo: creación de una Société Coopérative d’Intérêt Collectif (SCIC) para hacer frente a los retos del abastecimiento alimentario local.

2. El EF puede traducirse de diferentes maneras en un contrato:

• Se trata de traducir los objetivos en elementos de mercado: compromiso de efectos útiles, rendimiento, oferta global « bienes + servicios », tener en cuenta el ciclo de vida, internalización de externalidades, escalabilidad, implicación de los proveedores, objetivos de resultados y no de medios…

• Los medios elegidos para alcanzar los objetivos dependen de las compensaciones en el momento de redactar el contrato. Estas compensaciones tienen en cuenta las limitaciones presupuestarias y técnicas (elección entre contrato de rendimiento, plan de progreso, pago basado en el rendimiento, alquiler, etc.).

• Según se trate de una entrega de bienes o de un servicio, la cuestión del modelo económico no se plantea de la misma manera (la cuestión del alquiler no se plantea para un servicio).

• El mercado puede requerir un cambio de una lógica basada en el volumen a una lógica basada en el servicio: la elección de la unidad de cuenta del mercado puede ser muy importante para pensar en el modelo económico en relación con la razón de ser del mercado.

• También puede tratarse de garantizar las condiciones de cooperación entre el proveedor y el cliente durante el tiempo del contrato, en el marco específico que ofrece la economía de la funcionalidad.

3. 3. Puntos de complejidad:

• Presupuestar y asegurar la financiación: cuestión de la remuneración, distribución del valor de los contratos de rendimiento.

• Paradoja de la escalabilidad de la oferta frente a las normas de contratación pública, según las cuales sólo se pueden hacer ajustes al margen una vez adjudicado el contrato.

• Aceptar la parte de riesgo como inherente al contrato y compartirla con el proveedor, ya que el valor del contrato se coproduce y a veces se revela durante la ejecución del mismo.

• Establecer puntos de referencia para medir el rendimiento (por ejemplo, el alumbrado de Grenoble: los equipos eran antiguos antes de la adjudicación del contrato, por lo que fue difícil establecer una línea de base para fijar los objetivos de rendimiento, ya que la situación inicial estaba distorsionada).

• Necesidad de modelos para la redacción de contratos, necesidad de inspiración para los criterios medioambientales.

• Superar la organización en silos de los departamentos de la autoridad local y la segmentación de la profesión de compras.

La cooperación en el centro del cambio de prácticas hacia la economía de la funcionalidad

Dirigir un proceso de integración de la economía de la funcionalidad en las compras

Apoyo y gestión interna

El enfoque difiere según el tipo de autoridad local: la relación con los representantes elegidos no es la misma en un departamento y en una ciudad, por ejemplo. La organización de los servicios y las tareas (asuntos jurídicos, contratación pública, compras, etc.) y el reparto de competencias también varían.

1. El apoyo de los representantes elegidos es inestimable para apoyar el proceso o superar los bloqueos:

• El proceso de compra debe reflejarse en el proyecto de mandato.

• Permite validar el tiempo/los recursos dedicados al proceso y tener en cuenta los posibles riesgos que conlleva la nueva forma de construir el mercado.

• Dependiendo del funcionamiento de la autoridad local, será más o menos fácil movilizar a los representantes elegidos y éstos utilizarán diferentes argumentos.

2. El papel del jefe de proyecto es crucial:

• En el COEF P, los jefes de proyecto proceden de distintos departamentos: Asuntos jurídicos/contratación pública, ecología/economía circular, edificios y recursos generales, compras y recursos generales.

• El papel del piloto consiste en gran medida en movilizar a otros departamentos, en « promover » el enfoque, en garantizar que el EF se integre en el contrato: - Esfuerzos para dar a conocer el EF: argumentos y traducción de sus principios a la realidad de los agentes. - En el momento de la selección del mercado: estudio para identificar los mercados potenciales y juzgar si el contexto es favorable a un enfoque de EF. - Crear el grupo de trabajo sobre el mercado elegido: identificar a las partes interesadas, movilizarlas; identificar las funciones/personas clave y los impulsores. - Facilitar el proceso.

• Responde a la necesidad de recopilar información técnica y sobre el contexto, sobre las relaciones, sobre los « juegos de las partes interesadas », sobre los proyectos en curso, etc.

• Si el jefe de proyecto no trabaja en el ámbito de las compras, debe hacerse más competente en la materia. El responsable del proyecto debe pertenecer al departamento de compras para tener más legitimidad y conocimientos sobre el tema.

• Su papel no termina con la firma del contrato: debe garantizar el seguimiento del mismo.

3. Riesgo para el director del proyecto: dificultad para delegar, tendencia a llevar el proceso de experimentación a distancia. En sentido contrario, se puede encontrar la dificultad de movilizar los diferentes servicios o los usuarios finales del contrato. Para una mayor eficacia, puede ser conveniente establecer un copatrocinio entre dos departamentos, como el de contratación pública y el de medio ambiente, por ejemplo.

4. Paso útil para un primer acercamiento: pedir apoyo externo. En el COEF P, el CIRIDD desempeña el papel de punto de vista externo, de facilitador, de apoyo en la definición de la necesidad, de aportación de recursos, etc. Un « garante de la cooperación » externo puede también apoyar la legitimidad del responsable del proyecto en su movilización de los servicios de las autoridades locales, de los usuarios o de los beneficiarios menos dispuestos a implicarse.

Adaptación al sistema de restricciones

1. Sujetos más o menos maduros / prácticas más o menos consolidadas según la autoridad local (experiencia, habilidades, conocimientos más o menos desarrollados):

• Aplicación de determinados procedimientos de compra.

• Integración del desarrollo sostenible en los contratos.

• Agilidad / enfoques multiactores.

• Cultura de la innovación/experimentación.

• Trabajo transversal entre departamentos. Relación con el tiempo:

• Calendario del mercado y capacidad de anticipación para tener tiempo de adoptar un enfoque más colaborativo / cuestionar la necesidad.

• Períodos más o menos favorables para la experimentación (período electoral, etc.).

• El tiempo de que disponen los interesados (planificar varias reuniones, retroalimentar los documentos de trabajo, etc.): el reto para el jefe de proyecto es conseguir delegar, implicar a las personas para que contribuyan.

2. El contexto político :

• Temas más o menos sensibles/políticos, por lo tanto más o menos favorables al enfoque (sin voluntad de asumir riesgos, dificultad de movilización).

• El reto de hacer que las prácticas de compra sean sostenibles de un mandato a otro, mediante la formación del personal, un plan de compras sostenibles y la provisión de recursos (guías, contratos tipo, etc.).

3. El « ya está », el contexto: limitaciones presupuestarias, contratos ya adjudicados, hábitos de los usuarios, etc.

Fuertes necesidades de movilización y cooperación

1. Las condiciones para una cooperación eficaz :

• La cooperación no puede decretarse, se hace posible mediante el establecimiento de un marco común y la aplicación de mecanismos (animación, herramientas…).

Se basa en tener en cuenta las limitaciones y los recursos de otros actores.

• Los momentos informales y la interactividad son importantes porque fomentan la confianza y la creatividad.

• Como facilitador, es necesario calibrar las posturas (proactiva, reactiva, observadora, inactiva, etc.), comprender por qué se adoptan estas posturas e intentar mantener a los interesados movilizados utilizando herramientas de facilitación.

• La calidad de la cooperación puede evaluarse y definirse como una de las necesidades del mercado para garantizar la participación de todos.

• Se pueden utilizar herramientas como las cláusulas de cooperación para formular las intenciones de todas las partes interesadas.

Cooperación entre servicios

1. La necesidad de cooperación y transversalidad es fuerte:

Una organización está dividida por naturaleza en direcciones, departamentos… La transversalidad y la cooperación deben, sin embargo, formar parte del enfoque:

• Identificar y seleccionar los mercados en juego. En función de la cantidad de compras, no son los mismos departamentos los que se encargan. Siempre tenemos una visión parcial en función de quién esté a cargo del proceso, de ahí la necesidad de cuestionar a otros departamentos.

• Para co-construir el mercado, recoger las opiniones, expectativas y limitaciones de las partes interesadas. Consiga que contribuyan, y aproveche sus respectivos conocimientos como técnicos, usuarios, prescriptores, etc.

• Para el seguimiento del contrato, en relación con la necesidad de hacer circular la información entre los usuarios, las personas que están en contacto con el proveedor de servicios y los encargados de las compras y los asuntos jurídicos, etc.

• La cooperación entre departamentos es un reto para la difusión interna de las prácticas de compra.

2. Obstáculos a superar :

• El enfoque genera actividad adicional, incertidumbres y cambios en la organización del trabajo. Es de esperar que los equipos (de diferentes niveles) sean reacios. Pueden prescindir del proyecto, es algo adicional.

• El proceso revela a veces tensiones entre direcciones/departamentos (por ejemplo, tensiones relacionadas con el reparto de una competencia entre dos departamentos, etc.).

• Ante la dificultad de movilizar a ciertas personas, es preferible asumir que los actores quieren hacer bien su trabajo. Si tienen dificultades con lo que se les propone, si piensan que no podrán hacer bien su trabajo, esto puede provocar un bloqueo. Para desbloquear la situación, estas personas deben ser capaces de verbalizar sus miedos.

3. Los posibles efectos útiles que hay que destacar para convencer y movilizar :

• Aumentar la eficacia, escuchar las expectativas, dar sentido a la compra, establecer el vínculo con los objetivos más amplios de la comunidad.

• Oportunidades para reunirse e intercambiar ideas entre departamentos, para dar un paso atrás en ciertos temas.

• La organización en modo proyecto puede permitir un progreso más rápido y liberarse de ciertas limitaciones organizativas/jerárquicas.

Cooperación con empresas

1. La apertura del diálogo económico permite favorecer la integración de la economía de la funcionalidad en el orden público:

• Desarrolla el interconocimiento entre empresas y autoridades públicas sobre su funcionamiento mutuo.

• Desafía a las empresas en sus ofertas, favorece las ofertas ambiciosas. No siempre hay una oferta en el modelo de la economía de la funcionalidad existente para satisfacer la necesidad de la comunidad. Se trata de adaptar la demanda en función del nivel de madurez del mercado para que los operadores económicos puedan responder haciendo evolucionar sus ofertas de forma gradual (en relación con la idea de trayectoria).

• Cuidado, la formulación del mercado puede repercutir en la capacidad de respuesta de las empresas y puede excluir a las PYME. Este impacto debe tenerse en cuenta a la hora de elaborar el pliego de condiciones.

• Permite conocer e identificar mejor las ofertas innovadoras en el territorio de la autoridad local. Al interesarse por los actores de la economía de la funcionalidad, el interconocimiento puede dar lugar a una futura cooperación.

2. El diálogo es una fuente de rendimiento (a la espera de los resultados de la ejecución de los contratos seleccionados en el COEF P):

• Hipótesis de la economía de la funcionalidad: el rendimiento no se define ex ante, sino que es el resultado de una relación a largo plazo entre proveedor y receptor.

• El objetivo es construir una relación de confianza, fomentar un enfoque de colaboración, asumir la responsabilidad conjunta de la calidad, la eficiencia, etc.

• En la fase de redacción del contrato, el diálogo permite expresar las propias expectativas y limitaciones y compararlas con las ofertas del mercado, detectar las innovaciones, hacer evolucionar la oferta para que corresponda mejor a las necesidades…

• En la fase de consulta, según el procedimiento de compra elegido, se puede dejar más o menos espacio para el diálogo y la negociación, con el objetivo de adecuar mejor la demanda y la oferta o co-construir la solución.

• El modelo económico del contrato (alquiler, contrato de rendimiento, reparto de valor, etc.) es decisivo para establecer una relación win-win: un modelo en el que el operador se beneficia de la consecución de los objetivos de la autoridad local (no vender más, sino vender mejor).

• Durante la ejecución del contrato, la cooperación permite probar soluciones, controlar mejor los objetivos fijados, realizar los ajustes necesarios y adoptar un enfoque preventivo en lugar de aplicar sanciones.

• Algunas medidas previstas en los contratos públicos fomentan el diálogo y la cooperación (cláusulas de revisión, planes de progreso, etc.). Más allá de estos mecanismos, el reto es incluir las condiciones de cooperación en los términos del contrato: los compromisos de cada parte, la frecuencia de las reuniones con el proveedor de servicios, los canales de comunicación favorecidos, los objetivos y los indicadores de seguimiento, etc.

3. El mercado no es la única forma de relación con los agentes económicos: pueden establecerse otras formas de relación en torno a un tema (energía, alimentos) en lugar de un mercado: seguimiento, grupos de trabajo, creación de un « ecosistema » territorial, creación de un SCIC.

En resumen, la contratación pública es una palanca para fomentar el desarrollo de ofertas de economía funcional en el territorio. A lo largo de la vida del contrato (diseño, adjudicación, ejecución, seguimiento…), los principios de este nuevo modelo económico replantean las prácticas de los compradores. En efecto, la economía de la funcionalidad sitúa la cooperación en el corazón de los mercados, en múltiples dimensiones: interservicios durante la definición de la necesidad, entre los cargos electos y los técnicos para establecer la legitimidad del enfoque, con las empresas para co-construir la solución y hacerla evolucionar en el tiempo… Las enseñanzas del COEF P y el análisis de los comentarios de los cuatro territorios implicados han alimentado, pues, el diseño de una guía metodológica por etapas para acompañar a los técnicos de las autoridades locales que deseen aplicar los principios de la economía de la funcionalidad en la contratación pública.

Referencias

Para ir más allá